Sentencia Administrativo Nº 478/2005, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 579/2002 de 03 de Junio de 2005

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Recurso nº 579/2002

SENTENCIA Nº 478/2005

Ilmos. Sres.

MAGISTRADOS:

DON MANUEL TABOAS BENTANACHS

DON FRANCISCO LOPEZ VAZQUEZ

DOÑA ANA RUBIRA MORENO

En la ciudad de Barcelona, a tres de junio dos mil cinco.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 579/2002, interpuesto por ASSOCIACIO DE PROPIETARIS FORESTAL I AGRICOLES DE BEGUES, representada por el Procurador DON JORDI FONTQUERNI BAS y dirigida por el Letrado DON JOSEP MARIA MAJO COIDINA, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y dirigida por el Señor LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA. Es Ponente Doña ANA RUBIRA MORENO, Magistrada de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo adoptado el 19 de noviembre de 2001 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, que aprueba definitivamente la Modificación del Pla Especial de Protecció del Medi Físic i del Paisatge de l'Espai Natural de Garraf.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables, terminaba suplicando que se dictara sentencia estimatoria del recurso.

TERCERO.- La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso.

CUARTO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y se recibió el juicio a prueba mediante auto de 30 de abril de 2004, con el resultado que obra en autos, evacuándose el trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 1 de junio de 2005.

QUINTO.- En la sustanciación de este de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto el acuerdo adoptado el 19 de noviembre de 2001 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, que aprueba definitivamente la Modificación del Pla Especial de Protecció del Medi Físic i del Paisatge de l'Espai Natural de Garraf.

La pretensión anulatoria de la actora se basó en las siguientes consideraciones jurídicas: 1. Infracción del procedimiento legalmente establecido por falta de los informes y trámites de audiencia previstos en los artículos 5.1, 26.1 y 27,1 de la Ley 12/1985, de Espacios Naturales, 11 de la Ley 6/1988 y 77.2.g del RP, ya que el estudio económico financiero no es claro en cuanto las actuaciones y forma de financiación; 2. Necesidad de adaptación del Plan especial a la nueva normativa urbanística, Ley 2/2002, de 14 de marzo, que cambia la regulación del suelo y en especial del suelo no urbanizable, con suspensión de la ejecución del nuevo Plan; 3. Limitación del aprovechamiento de la propiedad privada; 4. Prohibición de construir nuevas edificaciones; 5. Régimen general de actividades; 6. Red viaria; 7. Líneas eléctricas; 8. Promoción de la actividad agraria en el espacio natural; 9. Ampliación de la superficie del espacio natural; 10. Afectación del derecho de propiedad y de otros derechos constitucionales y necesidad de indemnización; 11. Modificación del régimen del suelo no urbanizable.

SEGUNDO.- El artículo 5.1 Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales Protegidos dispone que para formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo establecido en la normativa urbanística y antes de que sean definitivamente aprobados dichos planes, será preciso solicitar informes al Departamento de Agricultura Ganadería y Pesca, al Consejo de Protección de la Naturaleza y a los Ayuntamientos afectados además de los establecidos por la vigente normativa urbanística.

En los folios 510 y siguientes del expediente administrativo obran las comunicaciones del trámite de exposición pública y remisión de documentación a diversas Corporaciones locales y órganos de la Comunidad autónoma y los informes remitidos. Respecto del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca constan las comunicaciones dirigidas a la Direcció General de Medi Natural, al Consell de Protecció de la Natura y al Centre de Propietat Forestal, adscrito al citado Departament, por lo que no cabe apreciar vulneración del citado precepto.

Tampoco de los artículos 26 y 27 de la citada Ley y 11 de la Ley 6/1988, de 30 de marzo, de Ordenación de los Terrenos Forestales, en cuanto disponen la audiencia de los propietarios afectados, por no resultar de aplicación al caso de autos al ir referidos a supuestos de promoción de reservas naturales y parques naturales, y declaración de utilidad pública o protectores de terrenos forestales, respectivamente. Siendo que conforme a lo establecido en el artículo 87 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación vigente en materia de urbanismo (TRLUC), la citación personal para información pública de los propietarios de los terrenos sólo se exige para los planes y proyectos de iniciativa particular, no cabe apreciar defecto invalidante por el hecho de que en la tramitación del Plan especial impugnado, de iniciativa pública, no se diera ese trámite a los propietarios y a la Asociación recurrente, máxime cuando la defensa de los mismos se ha visto posibilitada, como es de ver con la demanda presentada.

Conforme a lo establecido en el artículo 64 de la LJCA, deben quedar fuera de todo enjuiciamiento las alegaciones recogidas en el escrito de conclusiones, referidas a la falta de informe de la Comisión Jurídica Asesora y declaración de impacto ambiental.

Respecto del estudio económico financiero se alega su falta de claridad en cuanto a las actuaciones previstas y forma de financiación. La falta de concreción de los defectos hallados en el citado estudio impide no sólo dar respuesta a esa alegación sino también la apreciación de defecto determinante la disconformidad a derecho del acto recurrido en atención al mismo.

TERCERO.- La pretensión de la actora hecha valer en el segundo motivo de impugnación debe ser rechazada ya que aprobado el Plan especial aquí impugnado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de conformidad con lo establecido en su Disposición transitoria octava, el mismo se rige por las disposiciones de la anterior normativa, Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio.

Debe quedar al margen no sólo esta pretensión sino todas aquéllas que se sustentan en lo dispuesto en la citada Ley por cuanto que, como se ha visto, no le son de aplicación sus determinaciones.

CUARTO.- Según dispone el artículo 13 del Decreto 328/1992, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Espacios de Interés Natural, a los espacios delimitados por el Plan se aplica de una manera preventiva el régimen del suelo fijado por los artículos 127 y 128 del TRLUC, en los que se recoge el régimen genérico del suelo no urbanizable, pero ello no obsta a que en el planeamiento especial se implante un régimen más restrictivo adecuado a cada supuesto.

En el capítulo II del Plan Especial impugnado se recogen las normas generales sobre intervención y uso de la edificación y en el III sobre usos y actividades del suelo. Las determinaciones contenidas en los artículos 7.1 (uso de edificaciones), 8.1 (prohibición de nuevas edificaciones independientes en el ámbito del Plan Especial, por considerarse saturado con las edificaciones tradicionales y las existentes), 8.6 (reconstrucción de construcciones existentes) 10.1 (condiciones de las ampliaciones de construcciones), 11.1 (condiciones de ejecución de servicios de agua, gas telefonía y otros servicios técnicos, y aparcamientos, 16.1 (usos) y 17.1 (parcelaciones), no comportan un ataque al derecho de propiedad.

Como se recoge en la sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido contra determinados artículos de la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria ", la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello, la fijación del «contenido esencial» de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes". . En la misma sentencia se añade: "Por otra parte, no cabe olvidar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución, y de cuya eficacia normativa no es posible sustraerse a la hora de pronunciarnos sobre la vulneración o no por la Ley impugnada del contenido esencial o mínimo del derecho a la propiedad agraria que ésta delimita y regula. En este orden de cosas, hay que recordar: que el art. 128.1 de la Constitución subordina toda la riqueza del país, «en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad», al interés general; que el art. 40 impone a todos los poderes públicos la obligación de promover «las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa», así como realizar una política orientada el pleno empleo; que el art. 45 ordena a los poderes públicos para que velen «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva»; o que, finalmente, el art. 130 exige asimismo de los poderes públicos que atiendan a la «modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura y la ganadería ...». Es claro, en consecuencia, que, de acuerdo con las Leyes, corresponde a los poderes públicos competentes en cada caso delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes". En todo caso, es de ver que en la referida sentencia el Tribunal Constitucional indica: "la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos. De ahí que se venga reconociendo en general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae. En lo que concierne a la restricción o modalización de las facultades dominicales e imposición de deberes positivos al titular, la transformación antes dicha ha afectado de una manera más intensa a la propiedad inmobiliaria, tanto a la que recae sobre suelos susceptibles de aprovechamiento urbanístico como a la propiedad de tierras agrícolas o forestales, lo que es fácilmente explicable, entre otras razones, por el carácter no renovable o naturalmente limitado en su extensión de este tipo de bienes y por la trascendencia económica que ofrece como soporte físico de las actividades productivas. Por ello, y aunque nuestro Texto Constitucional no contenga ninguna previsión específica en relación con la propiedad agraria, al contrario de lo que ocurre con otros tipos de bienes inmuebles o recursos naturales (arts. 45 y 47), debe rechazarse de entrada, por infundada, la pretensión de los recurrentes de identificar el contenido esencial de la misma atendiendo exclusivamente a lo que el Código Civil, declinando el siglo XIX, dispuso con carácter general en su art. 348, porque tal pretensión no tiene para nada en cuenta las modulaciones y cambios que ha venido sufriendo desde entonces el instituto de la propiedad privada, en general, y de la propiedad agraria, en particular".

En la sentencia número 99/2005, dictada por esta Sala y Sección el 1 de febrero de 2005 en el recurso tramitado con el número 577/2002, seguido con el Plan especial aquí recurrido, al resolver sobre esos preceptos se indica: "4. - Las alegaciones relativas a nuevos o futuribles usos, a nuevas construcciones, a los usos o actividades permitidas, a la red básica de vías y caminos y, en especial, de pistas forestales y a la regulación de las líneas eléctricas, deben destacarse como carentes de la debida corroboración probatoria para mostrar que se ha incurrido en una vulneración legal o reglamentaria o que se ha desbordado el ámbito propio del actuar discrecional en materia de planeamiento urbanístico en cuanto utilizado como medio para atender a las siempre sentidas necesidades de preservación de los espacios naturales, máxime cuando las razones expuestas para la modificación de autos son suficientemente explícitas en aras a ese cometido y no se ha demostrado que la Administración no haya actuado en previsión de los correspondientes hechos determinantes subyacentes ni que la ordenación elegida no respete los principios generales de Derecho. Antes bien, al contrario, en defecto de otras alegaciones o probanzas, todo conduce a pensar que nos hallamos ante indiferentes jurídicos -la ordenación pretendida por la parte actora y la prescrita por la modificación del plan especial de autos- por lo que el criterio de la parte actora no puede prevalecer sobre el criterio de la Administración suficientemente fundado sin contradicción eficaz".

El Plan especial aquí impugnado viene a definir el contenido del derecho de propiedad en suelo no urbanizable, configurando su peculiar estatuto jurídico, sin que suponga una privación singular de la propiedad. No se ha acreditado que la ordenación dispuesta imponga vinculaciones o limitaciones singulares en orden a la conservación de edificios o que lleven consigo restricciones del aprovechamiento urbanístico del suelo, que confieran derecho a indemnización de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones. El artículo 8.1 del texto normativo, al prohibir toda nueva edificación ajena al ámbito del Plan especial, no hace sino plasmar el desarrollo de lo establecido en el artículo 128, en relación con el 127, del TRLUC, respecto de construcciones en suelo no urbanizable.

En cuanto el régimen dispuesto en el artículo 24 y siguientes, sobre la red viaria y circulación de visitantes y de vehículos motorizados, pueda comportar la abertura de nuevos caminos o el uso público de los existentes de titularidad privada habrá que estar a lo establecido en el artículo 72, en el que se contiene la regulación de la adquisición de terrenos por el procedimiento señalado en la Ley de Expropiación Forzosa.

Respecto de las actuaciones en líneas eléctricas de nueva implantación y en las existentes, los artículos 18.4 y 19.2 disponen la intervención de la Diputación de Barcelona mediante informe, pero nada obsta la participación en el procedimiento de los propietarios alcanzados, en los términos dispuestos en el artículo 31 de la LPAC.

QUINTO.- Siendo uno de los objetivos del Plan Especial el equilibrio entre la actividad humana y el medio ambiente, en la memoria se indica que procede clasificar los usos y actuaciones que se desarrollen, conteniendo y limitando aquellos que se consideren incompatibles y promocionando y ayudando la actividad agraria, a desarrollar por el criterio de mejora de las características técnicas y productivas del medio agrícola y de adecuación de la infraestructura rural (folios 6 y 7). Partiendo de ese pronunciamiento la parte actora estima que las previsiones contenidas en el estudio económico financiero y en el plan de etapas son insuficientes para el cumplimiento de ese objetivo.

La pretensión de la actora no puede ser atendida ya que del pronunciamiento general contenido en la memoria del Plan especial impugnado no deriva un derecho subjetivo a la obtención de ayudas o subvenciones, ni cabe un pronunciamiento sobre la suficiencia o no de las ayudas previstas en el Plan especial.

En la actividad administrativa de fomento, técnica utilizada por la Administración Pública para promover la actividad de las particulares hacia fines considerados de interés general, se puede utilizar medidas de tipo económico que actúen de estímulo, ya en la forma de pérdida de ingresos para la Administración o través de exenciones y desgravaciones fiscales o de desembolsos inmediato de dinero público, lo cual no obsta otros incentivos que no necesariamente deben tener su reflejo en el estudio económico financiero del Plan especial. Pero, como se recoge en la sentencia del Tribunal Constitucional 39/1989, respecto de la Administración del Estado, pero es aplicable a cualquier Administración, "no corresponde a los Tribunales de justicia -como señala la Sentencia del Tribunal Supremo ahora recurrida-, ni a este Tribunal Constitucional pronunciarse sobre la elaboración de dichos planes, que sólo el Gobierno puede aprobar en consideración a las circunstancias concurrentes de interés general... Ni puede ser anulada aquella Sentencia que funda en este argumento, entre otros, la decisión de desestimar la pretensión de la recurrente", pues como se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1997, entre otras, el establecimiento de las ayudas y subvenciones se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración.

SEXTO.- En cuanto a la alegada ampliación de la superficie comprendida por el Plan Especial, que la parte actora decía en la demanda acreditaría, es de ver que, además de que de la Memoria no se podía deducir esa pretendida ampliación a los municipios de Vilanova y la Geltrú y Sant Pere de Ribes, pues refiere la actuación de Diputación de Barcelona, promotora del Plan especial, en otros ámbitos geográficos que también gozan de regímenes protectores, en la certificación expedida por la Direcció General del Medi Natural se indica que el PEIN no prevé ningún ámbito para el Plan especial del macizo de Garraf, y se mantiene el previsto en el Plan especial aprobado el 6 de febrero de 1987.

SÉPTIMO.- Contrariamente a lo defendido por la dirección letrada de la recurrente, lo dispuesto en el artículo 6 del Texto normativo, en cuanto definición y zonificación, no comporta vulneración del principio de jerarquía normativa, ya que no cabe olvidar la especificidad que respecto a ese principio presentan los Planes especiales, que no cabe equiparar a otros instrumentos en los que sí rige con todo vigor, ya que como se recoge en la sentencia número 462/2004 dictada por esta Sala y Sección el 14 de junio de 2004 en el recurso seguido con el número 167/2001, "a salvo la materia de los Sistemas Generales que como instrumentos vertebradores del planeamiento y de la estructura fundamental del mismo los Planes Especiales deben estar a lo establecido en las figuras de planeamiento general como instrumentos de ordenación integral del territorio..., en las demás materias y como resulta de nutrida doctrina jurisprudencial, cuya cita debe dispensarse, a los Planes Especiales y en atención a su funcionalidad les cabe alcanzar objetivos y dispensar ordenación urbanística que sustituirá la del planeamiento general correspondiente, así... en materia de calificaciones urbanísticas, usos y normativa urbanística de los anteriores supuestos".

Luego, rechazados todos los motivos de impugnación procede desestimar el recurso,

OCTAVO. - No ha lugar a efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas causadas, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, conforme dispone el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Desestimar el recurso interpuesto por la Asociació de Propietaris Forestals y Agrícoles de Begues contra el acuerdo adoptado el 19 de noviembre de 2001 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, por ser conforme a derecho.

Segundo. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes con expresión de los recursos que, en su caso, procedan contra ella, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.