Sentencia Administrativo Nº 479/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 165/2013 de 11 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00479/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2013 0100233

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000165 /2013 - ML

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña.AYUNTAMIENTO DE ALAR DEL REY

LETRADORAFAEL CALVO GARCIA ORTEGA

PROCURADORD./Dª. NATALIA DOLORES MONSALVE RODRIGUEZ

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE PRESIDENCIA

LETRADODIREC. SERV. JUR. JUNTA DE CASTILLA Y LEON

PROCURADORD./Dª.

SENTENCIA Nº 479

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

DON SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a once de marzo de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La desestimación presunta del recurso interpuesto contra la Resolución de la Viceconsejero de Administración y Gobierno del Territorio de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León de 28 de mayo de 2012 en relación con el expediente sobre ayuda concedida para la financiación del proyecto de inversión denominado 'Reforma de Casa Consistorial en Alar del Rey'.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: el AYUNTAMIENTO DE ALAR DEL REY (PALENCIA) ,representado por la Procuradora Sra. Monsalve Rodríguez y defendido por el Letrado Sr. Calvo García-Ortega.

Como demandada: la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN (CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA) ,representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que, con estimación íntegra del presente recurso, se declare la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por ser contraria al Ordenamiento Jurídico, con los pronunciamientos inherentes a esa declaración.

SEGUNDO.-En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimatoria de la demanda, con expresa imposición a la parte recurrente de las costas causadas.

TERCERO.-No habiéndose solicitado en los escritos de demanda y contestación el recibimiento a prueba ni los trámites de vista o conclusiones, se declararon conclusos los autos y se señaló para votación y fallo del presente el día dieciséis de enero del año en curso.

CUARTO.-En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso jurisdiccional la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición que el Ayuntamiento de Alar del Rey interpuso contra la Resolución de fecha 28 de mayo de 2012, de la Viceconsejería de Administración y Gobierno del Territorio, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de cantidades en relación a la ayuda recibida por dicha Corporación como consecuencia del Pacto Local de Castilla y León del año 2008.

La referida subvención fue solicitada al amparo de la Orden IYJ/1855/2007, de 20 de noviembre, por la que se efectúa convocatoria pública para la concesión de subvenciones dirigidas al cumplimiento y ejecución de determinadas medidas del Pacto Local de Castilla y León para el año 2008. Se concedió la misma al citado Ayuntamiento por el importe de 200.000 € mediante la Orden IYJ/904/2008, de 5 de junio, por la que se resuelve parcialmente el objetivo de acometer inversiones para la prestación de servicios y dotaciones de los Entes Locales, con la finalidad de lograr su cohesión territorial o atender de forma especial a zonas que así lo requieran, previsto en la convocatoria de subvenciones dirigidas al cumplimiento y ejecución de determinadas medidas del mencionado Pacto Local de Castilla y León, y lo cual se hizo sobre la base de un presupuesto de 357.143 €, del que la citada corporación se comprometía a satisfacer el 30%.

La motivación de la resolución que se impugna se apoya fundamentalmente en la siguiente doble línea argumental:

1ª) En primer lugar, en el incumplimiento de la obligación de justificación dentro de plazo, ya que el Ayuntamiento de Alar del Rey, y tras habérsele requerido por dos veces, no llegó a aportar determinada documentación, en concreto: la consistente en el reenvió del Anexo III para la subsanación de unas deficiencias que fueron observadas en la documentación justificativa remitida (las facturas correspondientes a las certificaciones de obra números 5 y 8, que no se adjuntaban, y en la justificación se habían incluido facturas correspondientes a gastos de redacción del proyecto que en virtud del apartado 3º del resuelvo cuarto de la Orden IYJ/1855/2007 no eran subvencionables); y respecto a la certificación del 'estado justificativo de la ejecución del proyecto' correspondiente al modelo Anexo III, ya que en este caso no se justificaba, en el apartado correspondiente a los pagos, el importe total de las facturas, teniendo en cuenta que para la completa justificación de la ayuda recibida la suma de los pagos realizados debería ser igual, como mínimo, al presupuesto considerado para conceder la subvención.

2ª) En segundo lugar, que el Ayuntamiento no había aportado el importe total correspondiente al 30% de presupuesto considerado, conforme a lo expresado en uno de los compromisos adquiridos, ya que había obtenido de la Diputación Provincial de Palencia otras ayudas que cubrían parte de dicho porcentaje, y ello pese a que la subvención concedida fuera compatible con otras, pues en ningún caso podía rebasarse ese límite.

SEGUNDO.- En el escrito de demanda, en apoyo de la pretensión anulatoria que se ejercita, se combaten los motivos de la citada resolución recurrida, planteando en pro de la misma y en síntesis los siguientes argumentos: 1º) la caducidad del expediente de reintegro, toda vez que se ha excedido el plazo de 12 meses previsto en el artículo 48.4 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre , de subvenciones de la Comunidad de Castilla y León; 2º) que se ha quebrantado el principio de confianza legítima, ya que a tenor de la información que se le suministró podía compatibilizar la subvención litigiosa con otras, aun cuando lo fuera para cubrir el 30% de obligada aportación municipal; y 3º), por último y respecto a la falta de justificación de la subvención, que el Ayuntamiento demandado ha acreditado efectivamente la ejecución del proyecto mediante las distintas certificaciones de obras, habiendo aplicado la subvención a los fines para los que fue concedida y cumpliendo con las condiciones que le fueron impuestas, y justificando además dentro de la prórroga concedida la realización de la inversión, señalándose en este sentido que en los supuestos de la documentación presentada adolezca de algún defecto la consecuencia no podrá ser sin más la revocación.

A tales argumentos y pretensión se opone la Administración demandada manteniendo la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

Analizaremos todos estos aspectos en los siguientes fundamentos de derecho.

TERCERO.- El primero de los temas que ha de ser tratado, por razones de lógica procedimental, ese el de la caducidad del expediente de reintegro, que la demandante pretende apoyar en lo establecido en el artículo 48.4 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre , de subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, considerando que se ha excedido el plazo de 12 meses previsto en dicho precepto, realizando al efecto el siguiente cálculo: desde la remisión de la justificación de la ejecución del proyecto financiado -que tuvo lugar el 30 de junio de 2010 y que a juicio de la demandante constituiría el momento inicial del cómputo- hasta que se acuerda el inicio del expediente de reintegro -esto es el día 15 de marzo de 2012-, ha transcurrido con creces ese plazo.

Evidentemente que este argumento no puede ser acogido por la Sala, pues lo primero que se advierte es que la parte demandante parece confundir los institutos de la prescripción y la caducidad. En este sentido conviene significar que para declarar la caducidad, que hay que entender es lo que concretamente se pretende en el escrito rector -como así se infiere de la referencia al artículo 48.4 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León - es que se haya excedido el indicado plazo de doce meses desde la iniciación del procedimiento de reintegro hasta su resolución y notificación. Y analizando el iter seguido en el supuesto que nos ocupa, resulta que este procedimiento de reintegro se inició mediante resolución de 15 de marzo de 2012 dictada por la Viceconsejería de la Administración y de Gobierno del Territorio - notificada el 30 siguiente- (folios 120 y siguientes del expediente administrativo), por lo tanto en todo caso antes de transcurrir el plazo de prescripción de cuatro años desde que se produjo la última actuación, y siendo resuelto a través de la de 28 de mayo de 2012 dictada por el propio órgano, que fue notificada el 4 de junio del mismo año (folios 133 y siguientes); resultando de todo ello que no había trascurrido desde el inicio del expediente hasta su resolución el reiterado plazo de doce meses.

En este sentido podemos referirnos a la sentencia de esta Sala nº 2954/2008, de 19 de diciembre , pronunciada en el P.O. 353/2005 y citada por la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda, interesándonos ahora su fundamento de derecho segundo in fine, que reza así:

' en cualquier caso el motivo no puede ser acogido, y ello porque, como bien apunta el Letrado de la Comunidad Autónoma, el acto iniciador del procedimiento de reintegro en este caso viene determinado por la resolución que declara el incumplimiento total de las condiciones establecidas para ser beneficiario de la subvención, y no por otras actuaciones distintas que pudieran demostrar las irregularidades de la empresa transformadora, siendo de destacar a este respecto que antes de esa resolución no consta ninguna otra en la que expresamente se dispusiera la iniciación del procedimiento. De este modo, si tomamos como referencia la fecha de la mencionada resolución, para que se produjera el efecto pretendido de la caducidad sería preciso que transcurriesen en su totalidad después de la misma aquellos plazos, y como quiera que sobre ello nada aduce la recurrente, no cabe sino rechazar el argumento.'.

Por supuesto que tampoco concurría el plazo de prescripción para poder iniciar el propio expediente de reintegro, ya que según lo establecido en el artículo 53.2.a) a tales efectos se computará en cada caso ' desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora...'; siendo que la Corporación demandante disponía para justificar la subvención, tras la prórroga concedida, hasta el día 30 de junio de 201 (folio 39 del expediente administrativo), cuando el inicio del expediente de reintegro se produjo, como se ha visto, a través de la resolución de 15 de marzo de 2012, esto es, en todo caso antes de que transcurriera el plazo de prescripción de los cuatro años, y ello sin perjuicio de las distintas actuaciones interruptivas que asimismo existieron, sobre todo en los momentos en que se efectuaron dos requerimientos.

CUARTO.- En relación al segundo argumento de la demanda, en que se plantea concretamente la vulneración del principio de confianza legítima porque la Administración no permite obtener fondos a través de otras subvenciones compatibles para sufragar el 30% de aportación propia, se aduce que ello se hizo en base a la información facilitada al Ayuntamiento demandante, en que se le ilustró que podía compatibilizar la subvención litigiosa para cubrir ese porcentaje sin rebasar el 100%, manteniendo además que una adecuada interpretación de las disposiciones aplicables lleva a mantener la tesis que sostiene.

Pues bien, las disposiciones y resoluciones que han de tenerse en cuenta para dar respuesta a esta cuestión ahora debatida son las siguientes:

1º) De la Orden IYJ/1855/2007, de 20 de noviembre, por la que se efectúa convocatoria pública para la concesión de subvenciones dirigidas al cumplimiento y ejecución de determinadas medidas del Pacto Local de Castilla y León para 2008, interesa concretamente el apartado 2 de su Resuelvo Octavo: ' Las ayudas que se concedan serán compatibles con otras que pudieran otorgarse para la misma finalidad, salvo si éstas son expresamente declaradas incompatibles por su normativa. En todo caso, se aplicará el límite establecido en el artículo 122.9 de la Ley 7/1986, de 23 de diciembre, de la Hacienda de la Comunidad de Castilla y León , vigente de acuerdo con la Disposición Derogatoria de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León.'

2º) También la Orden IYJ/904/2008, de 5 de junio, por la que se resuelve parcialmente el objetivo de acometer inversiones para la prestación de servicios y dotaciones de los Entes Locales, con la finalidad de lograr su cohesión territorial, o atender de forma especial a zonas que así lo requieran, previsto en la convocatoria de subvenciones dirigidas al cumplimiento y ejecución de determinadas medidas del Pacto Local de Castilla y León, de la que concretamente ha de destacarse:

- Su Anexo I, en el que se especifican todas las subvenciones concedidas, apareciendo para el Ayuntamiento aquí demandante, expediente 2/H/0019/2008, la concesión de una ayuda por el importe de 250.000 euros para un presupuesto considerado de 357.143 €, siendo la aportación que corresponde a la entidad la de 107.143 €.

- El resuelvo Segundo, que dice: 'Las entidades locales beneficiarias habrán de aportar como mínimo el treinta por ciento del presupuesto considerado, salvo en los supuestos en que excepcionalmente se concedan ayudas al cien por cien. Dentro de dicho límite del treinta por ciento, las ayudas son compatibles con otras que pudieran otorgarse para la misma finalidad, salvo si éstas son expresamente declaradas incompatibles por su normativa. '

En realidad la problemática suscitada se refiere la interpretación de este último apartado, que para la Administración demandada debe ser entendido en el sentido de que la compatibilidad permitida con otras subvenciones lo es en tanto la entidad municipal siga aportando el 30% comprometido, mientras que para la parte demandante, en cambio, también cabría obtener ayudas para cubrir ese porcentaje siempre que no se rebase el 100% de la inversión.

Pues bien, ésta última es a juicio de esta Sala la solución más acertada y la que debe prevalecer, ya que es la que mejor se acomoda a los distintos cánones hermenéuticos, particularmente a la propia literalidad, a la interpretación sistemática y al espíritu y finalidad de las disposiciones y resoluciones mencionadas. Y para llegar a dicha conclusión se repara especialmente en las tres siguientes consideraciones:

1ª) Que la propia Orden IYJ/904/2008, cuando dice que ' dentro de dicho límite del treinta por ciento, las ayudas son compatibles con otras que pudieran otorgarse para la misma finalidad', lleva a la conclusión adelantada, pues bien leída permite deducir que esas supuestas subvenciones compatibles son sólo las que comprenden y no exceden el 30% correspondiente a la aportación propia (' dentro de dicho límite'), y por lo tanto por esa vía podrá cubrirse ese importe y no más; siendo incompatibles, en cambio, con el otro 70% que ya es objeto de medida de fomento a través de la propia resolución.

2ª) Que mal puede aceptarse la postura administrativa si resulta que la ayuda había sido ya concedida por el 70% del presupuesto (recuérdese que se concedió en la cuantía de 250.000 euros para un presupuesto de 357.143 €), y que por tanto ningún sentido tendría, en esa tesitura, que se permitiera compatibilizar la ayuda con otra para sufragar el importe que ya estaba subvencionado, siendo en tal caso absurdas las previsiones transcritas que permiten la indicada compatibilidad.

Y 3ª), que a la misma solución lleva necesariamente el artículo 122.9 de la Ley 7/1986, de 23 de diciembre, de la Hacienda de la Comunidad de Castilla y León -al que se remite el transcrito apartado octavo de la Orden IYJ/1855/2007-, conforme al cual el importe de las subvenciones ' en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente, o en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras Administraciones o de otros entes públicos o privados, nacionales o internacionales, superen el coste de la actividad a desarrollarpor el beneficiario '; lo que apunta, de nuevo, a la solución propugnada por la parte recurrente consistente en que el límite para poder obtener subvenciones compatibles no es el del 75% sino del 30% correspondiente a los fondos de aportación propia, de modo que en ningún caso pueda superarse el 100% de la actividad concreta de que se trate.

Por todo ello, en fin, procederá acoger este argumento de la demanda, lo que tendrá las consecuencias que serán expresadas al final de esta sentencia.

QUINTO.- Por último ha de analizarse el problema de los efectos que ha de tener la falta del cumplimiento de dos requerimientos que se efectuaron a la Corporación recurrente, sobre lo que se aduce en la demanda que ello no ha de tener especial relevancia, ya que se ha acreditado cumplidamente la ejecución del proyecto mediante las distintas certificaciones de obras presentadas, se ha aplicado la subvención a los fines para los que fue concedida, se han cumplido todas las condiciones impuestas y se ha justificado dentro de la prórroga concedida la realización de la inversión. En este sentido su argumentario gira sobra la idea de que en supuestos como el que nos ocupa, en que la documentación presentada adolece de algún defecto y en que hay unas discrepancias derivadas de una interpretación discrepante de la normativa, la consecuencia no podrá ser sin más la revocación.

Sobre este tema lo primero que ha de hacerse es glosar los hechos acaecidos, tal cual aparecen tanto en la resolución originaria impugnada como en la contestación a la demanda, en cuanto tales no son cuestionados, siendo en concreto los siguientes:

1º) Tras el pago y la concesión de la prórroga hasta el 30 de junio de 2010, para presentar la justificación de la ejecución total de la obra y el pago de la inversión, se presentó ese mismo día dicha justificación.

2º) A la vista de esa documentación aportada se efectúa un primer requerimiento con fecha 17 de septiembre de 2010 (folio 113 del expediente), ello ante la falta de remisión de las facturas correspondientes a las certificaciones de obra número 5 y 8, y por incluirse las facturas de los gastos por redacción del proyecto -no subvencionables-, y por la falta de remisión del modelo Anexo III sobre el estado justificativo de la ejecución de los proyectos debidamente cumplimentado.

3º) Al no cumplimentarse dicho requerimiento, el 27 de enero de 2012 se efectúa uno nuevo (folio 116 del expediente), en el que se reitera la necesidad de justificar tales extremos e indicándose que ' en caso de no aportar la documentación justificativa de la subvención que se requiere por este escrito, dentro del plazo que se concede, se iniciará el procedimiento para exigir el reintegro del importe que corresponda de la ayuda de conformidad con lo establecido en el artículo 11º de la citada Orden PAT/583/2006, de 6 de abril'.

4º) Por Resolución de 15 de marzo de 2012, de la Viceconsejería de Administración y Gobierno del Territorio -notificada el día 30 inmediato siguiente-, se inició el procedimiento de reintegro de cantidades por la citada ayuda recibida por el Ayuntamiento de Alar del Rey (Palencia), para la financiación del proyecto de inversión denominado 'REFORMA DE CASA CONSISTORIAL EN ALAR DEL REY', expediente administrativo número 2-H-0019/2008, como consecuencia de la existencia de un exceso de financiación en la subvención de 250.000,00 €, que se estimaba debían ser objeto de reintegro; concediéndose al Ayuntamiento a través de esa resolución un plazo de audiencia de quince días hábiles para la presentación de alegaciones.

5º) Tras el análisis de las alegaciones efectuadas por dicho Ayuntamiento, se dicta la Resolución de 28 de mayo de 2012, de la Viceconsejería de Administración y Gobierno del Territorio, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de cantidades por dicha ayuda recibida, que se notificó el 4 de junio de 2012; contra la cual se interpone recurso de reposición, el cual no se resuelve en el plazo legalmente previsto, e impugnándose a través de este proceso la desestimación presunta de dicho recurso.

SEXTO.- A la vista de la relación de esos hechos resulta que nos encontramos ante la práctica de dos requerimientos no atendidos, con lo que en principio y en aplicación del artículo 92.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, procedería su reintegro: ' Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento.'

Ahora bien, ha de tenerse también en cuenta que tales peticiones de subsanación en realidad no se practicaron porque no se hubiese llegado a presentar la correspondiente documentación justificativa -no hubo por tanto ausencia de justificación-, sino porque la Administración demandada estimó que la aportada adolecía de unas deficiencias y sólo en relación a determinadas cuestiones: el reenvió del Anexo III para la subsanación de unos defectos referidos a las facturas correspondientes a las certificaciones de obra números 5 y 8 y porque se habían incluido en la justificación las facturas por gastos de redacción del proyecto (que en virtud del apartado 3º del resuelvo cuarto de la Orden IYJ/1855/2007 no eran subvencionables); y la certificación del 'estado justificativo de la ejecución del proyecto' en cuanto a la acreditación de los pagos realizados, ello teniendo en cuenta que su suma debería ser igual como mínimo al presupuesto considerado.

De este modo, si, como decimos, las carencias de justificación se refieren a esos aspectos muy concretos, podrá ya adelantarse que la conclusión a la que llega la Administración se antoja desde luego desproporcionada, ya que y pese a que se había presentado la documentación justificativa, decide el reintegro de todo el importe de la ayuda concedida, y lo que hace con amparo en la existencia de unas deficiencias no graves que aprecia en la misma. Resulta, en este sentido, especialmente ilustrativo reparar en lo que establece el apartado 3 del mencionado artículo 92 del Real decreto 887/2006 , cuando dice que ' procederá el reintegro de la subvención correspondiente a cada uno de los gastos anteriores cuya justificación indebida hubiera detectado la Administración '; lo cual significa, en una interpretación sistemática del precepto y que se acomode a su espíritu y finalidad, que el reintegro habrá de producirse sólo respecto a aquellos gastos en que se hubiera producido una inadecuada justificación, pero no de los demás que consten debidamente justificados.

Por otra parte, y ya que los incumplimientos de que se trata son, como se ha advertido, de carácter eminentemente formal, en cuanto se refieren a la insuficiencia de determinada documentación aportada para justificar algunas partidas de gasto de la subvención, es conveniente a este respecto traer a colación lo que este Tribunal ha dicho en varias de sus sentencias acerca del problema de la ejecución defectuosa de la obligación de justificación de la subvención concedida cuando no se cuestiona que se haya llevado a cabo materialmente la actividad fomentada y se haya satisfecho la finalidad de la subvención; y así, entre otras, en la sentencia de fecha 19 de diciembre de 2008 dictada en el recurso nº 699/05 expresábamos:

'Ahora la Sala, tras la reciente sentencia de la Sección 3ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 6 de junio de 2.007 dictada en el recurso 8246/2.004 , reconsidera la cuestión a la luz de sus pronunciamientos. Y de ella nos interesan ahora los siguientes pasajes, todos ellos contenidos en el fundamento de derecho quinto:

a) Con carácter general señala: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

b) Después la sentencia atiende a una particularidad, la que describe así: 'habiéndose cumplido dentro del plazo reglamentario las dos condiciones materiales (de inversión y de autofinanciación) fijadas en la resolución individual de otorgamiento de la subvención y que son objeto de litigio, no se acreditó dicho cumplimiento al término de los de doce meses que exigía la citada resolución, contados desde su aceptación por el beneficiario'; señalando que 'se trataba de un requisito 'parcial' o provisional, en el sentido de que no era preciso aún demostrar el cumplimiento final y pleno de todas las condiciones impuestas sino sólo de aquellas que venían impuestas al término de los doce primeros meses contados desde la concesión -en realidad, de la aceptación- de los beneficios', así como que 'la Administración... no ignoraba que al menos una de dichas condiciones materiales estaba cumplida según la versión de los hechos que contiene la sentencia de instancia ...'.

c) En relación a la obligación de acreditar en una determinada fecha, la sentencia pone énfasis en el hecho de que la cláusula en cuestión que resultaba de aplicación no tiene una interpretación unívoca, al no concretarse la fecha a la que debía ir referido el balance exigido, entendiendo acertada la deducción a la que llega la sentencia consistente en que 'la consecuencia de este incumplimiento formal, subsanado muy poco tiempo después por la empresa beneficiaria, no puede consistir en la supresión o pérdida total del beneficio en su día concedido'.

Y a ello añade: 'Ha de tenerse en cuenta que la negativa de la Administración a tener por cumplido el deber de acreditación se basó, desde el punto de vista material, en que el 'balance carecía de la firma exigida por la Ley de Sociedades Anónimas', según afirma el tribunal de instancia que, acto seguido, rechaza esta objeción en los siguientes términos: '[...] tal omisión no pasaba de ser un defecto subsanable que, en cualquier caso, ha quedado absolutamente corregido con el Balance presentado en el Registro Mercantil (...), del que se infiere que el nivel de autofinanciación alcanzaba a 31 de diciembre de 2000 una cifra superior a la exigida por la Cláusula 2.4 de la resolución individual de concesión'.

En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimentos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvenciónque auspicia el Abogado del Estado en su recurso.

Debemos, pues, rechazar el citado recurso de casación no sin antes añadir dos consideraciones adicionales: la primera es que la tesis general mantenida en su recurso por el Abogado del Estado es correcta, en el sentido de que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento. La segunda es que entre los hechos que la Sala de instancia da como probados no se encuentran los sucesivos requerimientos a los que aquél alude, ni la 'desatención reiterada' a ellos por parte de la empresa beneficiaria de la subvención. El defensor de la Administración reconoce expresamente que se trata de 'circunstancias de hecho' a las que la Sala sentenciadora no hace referencia pese a que la Abogacía del Estado las 'expuso ante ella'. (...).'

QUINTO.- Si analizamos el contenido de la anterior sentencia transcrita, tras una lectura reposada de la misma podremos extraer, como ideas centrales para resolver los problemas que suscita la ejecución defectuosa de la obligación de justificación las siguientes:

1ª) Los beneficiarios de subvenciones han de guardar una conducta respetuosa tanto con las obligaciones de carácter material como con las formales.

2ª) Si se parte de lo anterior, el incumplimiento de las obligaciones de carácter formal, pese a que tengan un carácter instrumental y al igual que sucede con las materiales, con carácter general podrá determinar bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe.

3ª) Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la relativa a la justificación o acreditación ante la propia Administración, en la manera que en cada caso venga indicada, de que el beneficiario ha realizado las concretas actuaciones a que se refiera la actividad subvencionada (tales como los mantenimientos de fondos propios, la inversión productiva, la creación de puestos de trabajo, etc.) y a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. Y ello supondrá que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento.

4ª) Lo anterior, que constituye la regla general, excepcionalmente cederá en aquellos supuestos en que, aún con esa defectuosa ejecución de la obligación de justificación documental de la actividad subvencionada, la adopción de la solución grave de la revocación resulte, en atención a las circunstancias del caso, manifiestamente desproporcionada o notoriamente injusta, debiéndose valorar la incidencia que esa anomalía en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario. El precepto concreto que permite esta solución es el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones al establecer el mismo que 'cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos...'.

5ª) Pese a que la casuística que puede darse en la práctica es muy variada, la Sala considera que son supuestos más comunes en los que es posible apreciar la concurrencia de esas circunstancias excepcionales los siguientes:

a) Cuando la obligación de justificar haya sido observada de forma 'ligeramente tardía', o, como dice la sentencia del T.S. de 13 de enero de 2.003 , cuando se trate tan solo de un 'mero retraso parcial', pero ello siempre que conste acreditado que satisfizo la obligación de inversión en el plazo establecido y que la omisión resulte subsanada lo antes posible. En estos supuestos la solución más correcta, en atención al principio de proporcionalidad, será la de aceptar la justificación que se presente después; aplicándose una reducción del importe de la subvención que sea proporcional a ese retraso. Y podrá darse una situación de ligero retraso cuando la tardanza sea tan solo de unos días y suponga una demora en entorno al 10% en relación al tiempo total concedido para la presentación de la documentación justificativa.

b) Otro supuesto que podrá darse será aquel en que efectivamente se haya presentado toda la documentación exigida pero la misma adolezca de algún defecto, así como también aquellos en que se haya aportado la documentación más importante pero de forma incompleta (faltan documentos de carácter complementario), en los que la consecuencia no puede ser tampoco, sin más, la revocación. En éstos la solución más acertada desde el punto de vista jurídico, al amparo de lo que establece el artículo 71 de Ley 30/1.992 , es que por parte de la Administración se formule el correspondiente requerimiento de subsanación; siendo ilustrativo a este respecto recordar que nuestro Tribunal Supremo (así en sentencia de fecha 4 de febrero de 2.003 ) ha señalado que el mencionado precepto resulta también de aplicación a los procedimientos selectivos -y el procedimiento subvencional generalmente lo será-, diciendo en concreto que 'debe regir en toda su extensión el principio de subsanación consagrado en el artículo 71 de la Ley, debiendo requerirse al interesado para que pueda subsanar los posibles defectos que pueda contener su solicitud, siguiendo reiterada jurisprudencia de esta Sala'. Si el requerimiento no es atendido por el beneficiario en el plazo concedido, sí que procede la revocación o pérdida del derecho.

c) Asimismo habrá de estimarse que la revocación de la subvención supondrá un efecto desproporcionado cuando se trate de supuestos de imposibilidad material, lo que desde luego deberá ser objeto de cumplida prueba. En estos casos habrá de ponderarse la diligencia del obligado, quien habrá de acreditar los esfuerzos desplegados en orden a la satisfacción de esa obligación de justificar en plazo, de lo que será demostrativo la comunicación fehaciente a la Administración de esa circunstancia. La solución aquí será la de permitir la aportación tardía, siempre dando por hecho que ello se hace lo antes que ha sido posible y de forma completa.

En este sentido el Tribunal Supremo ha aplicado esta solución a incumplimientos parciales de carácter material, pudiendo citarse a este respecto, entre otras sentencias, las de 3 de mayo , 28 de julio y 19 de octubre de 1996 , y la de 28 de febrero de 1997 ), en las que se lee que 'la posibilidad de moderar el efecto devolutivo de las cantidades percibidas, procede sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones ...se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos...'. También la de fecha 14 de febrero de 1.997, en la que se permite la moderación de la subvención en un supuesto de incumplimiento parcial por causa no imputable al beneficiario.

6ª) Las anteriores soluciones a esos supuestos excepcionales sin embargo no podrán aplicarse cuando el retraso se refiera propiamente al plazo durante el cual deberá realizarse la misma actividad subvencionada, ya que es requisito necesario que las condiciones sustantivas se hayan cumplido dentro del plazo establecido; ni tampoco cuando el beneficiario está incurso en una 'desatención reiterada', o no haya observado los requerimientos formulados por la Administración -como así se señala en la sentencia transcrita de 6 de junio de 2.007 .'

También puede mencionarse la sentencia del Alto Tribunal de 6 de Junio de 2007 dictada en el recurso 8246/2004 , en la que para un supuesto con cierto parecido se ofrece una respuesta análoga.

SEPTIMO.- La anterior solución es, por otra parte, la que hoy proporcionan los artículos 71 y 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; regulándose en el primero de estos preceptos la 'forma de justificación', estableciendo: ' 1. La justificación de la subvención tendrá la estructura y el alcance que se determine en las correspondientes bases reguladoras.

2. Cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección.'

En esta línea el artículo 92, que conforme a la disposición final tiene el carácter de básico, estatuye en su apartado 1 que ' cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento'; mas siendo la consecuencia, según el apartado 3 de dicho precepto y como se ya se ha explicado, el reintegro de la subvención correspondiente a ' cada uno de los gastos cuya justificación indebida hubiera detectado la Administración'.

Por lo tanto la resultante para el caso que ahora nos ocupa es que habrá de procederse al reintegro de la subvención sólo respecto a las partidas sobre las que se hubiera efectuado el requerimiento, pero no en aquellas que el gasto y el pago aparecieran correctamente acreditados en el expediente, pues si se atiende al todo el importe de la subvención en relación con la suma de las partidas en que se ha dado una acreditación defectuosa, la solución del reintegro total se mostraría desproporcionada. Si bien tampoco podrá prescindirse de la existencia de los incumplimientos señalados por parte de la Corporación demandante, que aun cuando no justifica ese reintegro total sí en cambio la aplicación de una penalidad, considerando esta Sala, atendidas las circunstancias concurrentes y en el uso de las facultades de moderación que ostenta, que procede reducir en un 15% el importe resultante.

OCTAVO.- La conclusión a la que se llega, tras lo razonado en los fundamentos jurídicos precedentes, es que habrá de anularse la resolución recurrida en el presente proceso y, a la vez, ordenar a la Administración que practique una nueva liquidación de la subvención concedida a la Corporación demandante, para lo cual habrá de tener en cuenta las siguientes bases: 1ª) el importe de todas las subvenciones percibidas por el proyecto de que se trata, a los efectos de la compatibilidad establecida en el resuelvo Segundo de la Orden IYJ/904/2008, no podrá exceder del 100% de su importe, de modo que cabe la obtención de otras ayudas para cubrir el 30% que corresponde aportar a la beneficiaria; 2ª) en la liquidación habrán de incluirse los gastos relativos al proyecto cuya realización, gasto y pago consten efectivamente acreditados, sin poder rebasarse en ningún caso el importe inicialmente concedido; 3ª) se reducirán aquellas partidas concretas respecto de las no se hubiese llegado a presentar la documentación justificativa tras los requerimientos practicados, pero ello siempre que no coste la realización de la partida de que se trate, el gasto y el pago correspondientes; 4ª) asimismo se excluirán los gastos que conforme a la convocatoria y resolución de concesión no fueren subvencionables (v.gr. facturas por gastos de redacción del proyecto); 5ª) a la cantidad que así resulte, en virtud de las operaciones anteriores, se le aplicará una penalización del 15%; y 6ª) Concluidas las anteriores operaciones podrá seguirse el reintegro por el resto del importe no acreditado.

NOVENO.- En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, y de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 , procederá no hacer especial imposición de las mismas,

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALAR DE REY (PALENCIA) contra la Resolución de fecha 28 de mayo de 2012, de la Viceconsejería de Administración y Gobierno del Territorio, resolutoria del procedimiento de reintegro de cantidades en relación a la ayuda concedida a dicha Corporación del Pacto Local de Castilla y León del año 2008, debemos anular y anulamos la misma, por ser disconforme con el ordenamiento jurídico; y, a la vez, ordenamos a la referida Administración autonómica que practique una nueva liquidación de la subvención, para lo cual habrá de tener en cuenta las bases que se expresan en el fundamento octavo de esta resolución.

Esta sentencia no es firme, siendo susceptible de recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo; a preparar ante éste Tribunal dentro del plazo de diez días contados desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.