Sentencia Administrativo Nº 481/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 302/2003 de 29 de Mayo de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso ordinario núm. 302/2003

Partes: INMOBILIARIA MONGAT, S.L.

c/AJUNTAMENT DE TIANA, GENERALITAT DE CATALUNYA y DEMARCACIÓN DE CARRETERAS

SENTENCIA Nº 481

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don Emilio Berlanga Ribelles

Don Javier Aguayo Mejía

Don Joaquín Herrero Muñoz Cobo

Don Jordi Morató Aragonés Pàmies

En la ciudad de Barcelona, a veintinueve de mayo de dos mil siete.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 302/2003, interpuesto por INMOBILIARIA MONGAT, S.L., representado por el Procurador de los Tribunales D. FRANCISCO JAVIER MANJARIN ALBERT, y asistido de Letrado, contra AJUNTAMENT DE TIANA, representado por el Procurador de los Tribunales D. JAIME LLUCH ROCA, y defendido por Letrado, siendo codemandados GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y defendida por el LETRADO DE LA GENERALITAT, y DEMARCACIÓN DE CARRETERAS, representado y defendido por el ABOGADO DEL ESTADO.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Presidente de la Sala, DON Javier Aguayo Mejía, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Decret de 12 de diciembre de 2002, de la alcaldía de l'Ajuntament de Tiana, que declara la incompetencia del municipio para tramitar y resolver la petición de la actora de tener por iniciada la expropiación por ministerio de la Ley de las fincas de su propiedad, sitas en calle DIRECCION000 nº NUM000 , paseo DIRECCION001 nº NUM001 (antes NUM002 ) y DIRECCION001 nº NUM003 , de superficies aproximadas de 1.440 m2, 4.060 m2 y 3.246 m2, respectivamente

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despacho las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que evacuaron las partes a tenor de los escritos que obran en autos y, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 25 de mayo de 2007.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Mediante este recurso contencioso-administrativo impugna la sociedad demandante el Decret de 12 de diciembre de 2002 de la alcaldía de l'Ajuntament de Tiana, que declara la incompetencia del municipio para tramitar y resolver su petición de tener por iniciada la expropiación por ministerio de la Ley de las fincas de su propiedad, sitas en DIRECCION000 nº NUM000 , DIRECCION001 nº NUM001 (antes NUM002 ) y DIRECCION001 nº NUM003 , de superficies aproximadas de 1.440 m2, 4.060 m2 y 3.246 m2, respectivamente, y ello por aducir que "...la competencia per a tramitar l'expedient correspon a l'Administració de l'Estat, a través del Ministeri de Foment, en tant que executor de la infraestructura de la que en són complementàries, o bé, a la Generalitat de Catalunya, com a Administració Supramunicipal competent i gestora dels serveis metropolitans davant la no existència d'una altra que hagi assumit la competència, particularment urbanística, de l'extinguida Corporació Metropolitana de Barcelona.".

SEGUNDO.- El enjuiciamiento de la legalidad del Decreto aquí impugnado aconseja tener en consideración los siguientes antecedentes, indiscutidos entre las partes o que resultan directamente de los documentos obrantes en el expediente administrativo.

Y es que el 7 de mayo de 1987 aprobó el Consell Metropolità de la Corporació Metropolitana de Barcelona el Texto refundido del Pla Especial Viari del II Cinturó de Ronda de Barcelona en el Tram Riu Besos-Autopista A-19, el que afectó las fincas que ahora nos ocupa con la calificación de parques y jardines (6b) para las fincas de DIRECCION000 nº NUM000 y DIRECCION001 nº NUM001 , así como con las calificaciones de sistema viario básico (5), Protección de sistemas (9) y parques y jardines (6b) la finca de DIRECCION001 nº NUM003 .

De la Memoria del Plan Especial Viario se desprende que el tramo norte del II Cinturón ya estaba incluído en el Plan General Metropolitano de 1976, como que las reservas de suelo se mantenían libres de edificación que pudiera condicionar el trazado, fuera de seis pequeñas edificaciones unifamiliares aisladas que resultan afectadas (cinco en Tiana y una en Montgat); que la vialidad troncal del II Cinturón es la propia de una autopista segregada y un elemento funcional de conectividad según la prognosis de circulación para toda la red arterial de Barcelona y el norte del Besós, y; que fue preocupación del Plan Especial no solo el trazado de la vía sino también los encuentros con los fragmentos urbanos y los no urbanizables que atraviesa, dando sentido a fachadas, paisajes, diseñando las puertas de acceso -enlaces o nudos- y dar forma a las vías urbanas desdobladas que acompañan al Cinturón en la mayor parte de su recorrido.

Dicha Memoria en lo que se refiere al tramo que comprende los términos municipales de Tiana y Montgat, refiere que en este punto se organiza un nudo en diamante que conecta mediante un intercambiador circular con la red viaria local, y que será el acceso más usual para los habitantes de Montgat y también para los de Tiana.

Respecto la regularización y ajuste del uso del suelo en el entorno del Cinturón, la Memoria reconoce que el Plan Especial acometió ajustes y regularizaciones en los límites de las zonas reservadas por el PGM, tratándose, en primer lugar, de mayores desafectaciones que lo contrario y, en segundo lugar, que la gran mayoría de los cámbios de zona corresponden a intercambios superficiales entre zonas, 4 (sistemas de servicios técnicos), 5 (sistemas viarios), 6 (parques y jardines públicos), 7 (equipamientos comunitarios y dotaciones), 8 (verde privado) y 9 (protección de sistemas generales entre ellos el viario).

Aparece igualmente, por último, que las afectaciones de las tres fincas para hacer posible la ubicación del trazado del II Cinturón fueron incorporadas al Texto Refundido del PGM 1976 para el municipio de Tiana, con las calificaciones antes referidas.

TERCERO.- En este contexto, y por haber transcurrido los plazos que se establecen en el artículo 103 del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia urbanística -Decret Legislatiu 1/1990 , de aplicación por razón temporal, 'refosa' en adelante-, para que la Administración competente expropiara los terrenos inedificables para su propietario, y el posterior tras la advertencia a la Administración del propósito del iniciar la expropiación por ministerio de la ley, entiende la demanda que la inedificabilidad de las tres fincas que nos ocupa es una consecuencia de las determinaciones del planeamiento urbanístico, tratándose de terrenos rodeados de suelo urbano edificado que forman parte exclusivamente del término municipal de Tiana, por lo que corresponde al ayuntamiento la competencia para la expropiación; también refiere que la calificación urbanística otorgada a las fincas objetos de solicitud de expropiación no responde a intereses supramunicipales, habiéndose incluso con anterioridad iniciado conversaciones con los responsables del ayuntamiento para su adquisición mediante compraventa, para su posterior destino a vivienda social.

Por el contrario, l'Ajuntament de Tiana refiere que las calificaciones del texto refundido del PGM obedecen a la recepción de las determinaciones del Plan Especial Viario, esto es la planificación y ejecución de una gran infraestructura viaria de ámbito metropolitano, de la que han resultado unos restos de fincas no afectadas directamente a ese víal, y que, como consecuencia de ello, destinadas en fase intermedia de ejecución a espacios libres de protección o verde, tal como ordena el artículo 196.4 de las Normas Urbanísticas del PGM. La filosofia de la defensa de la actuación impugnada, en orden que se trata de determinaciones consecuentes al sistema viario de una vía básica metropolitana que no han de ser soportadas sobre un municipio de pequeñas dimensiones, puede ser resumida en la frase que a modo de ejemplo o síntesis se contiene en el informe del arquitecto municipal acompañado con el escrito de contestación, por la que "No es pot pretendre fer-se un vestit a mida i tant sols voler pagar la tela que s'ha utilitzat, negant-se a pagar la resta del panyo.".

Las representaciones de la Administración de la Generalitat de Catalunya y de la Administración General del Estado, comparecidas como codemandadas por su interés en la relación jurídica controvertida, vinieron a alegar que se trata de la inedificabilidad de unos terrenos por razón de estricta consideración local, como que para otro caso, esto es de tratarse de un interés supramunicipal, se 'echaron' mutuamente la competencia una a la otra.

CUARTO.- El artículo 103 de la 'refosa' establece que "1. Cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del Plan o Programa de Actuación Urbanística sin que se haya llevado a efecto la expropiación de los terrenos que, de acuerdo con su calificación urbanística, no sean edificables para sus propietarios, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que se podrá llevar a cabo por Ministerio de la Ley, si transcurrieran otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia. A tal efecto, el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurriesen tres meses sin que la Administración la acepte, podrá dirigirse al Jurado provincial de Expropiación, que fijará el justiprecio conforme a los criterios de esta Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido en los arts. 31 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa .".

Al amparo de esta previsión, consecuencia de la ejecutividad y obligatoriedad de los Planes, insta la propietaria la expropiación por ministerio de la ley de unos terrenos que no son para ella edificables conforme la calificación urbanística, ni están incluidos en ningún instrumento equidistributivo, siendo lo aquí discutido la competencia del municipio para la tramitación y resolución del expediente por cuanto se trata de terrenos cuya afectación proviene de un Plan Especial Viario con trascedencia metropolitana, y que ha sido trasladada en esta fase de ejecución al texto refundido del PGM con las calificaciones urbanísticas antes referidas.

Pues bien, en orden la determinación de cuál sea la Administración titular de la potestad expropiatoria para la ejecución de las determinaciones del Plan General Metropolitano procede acudir con carácter prioritario a la directriz que se contiene en el artículo 24 de sus Normas Urbanísticas, por la que "1 . La ejecución de este Plan y de los que en desarrollo del mismo se aprueben, se realizará por los ayuntamientos y la Corporación Metropolitana, en sus respectivas esferas de competencia, conforme a lo establecido en el artículo 8 del Decreto-Ley 5/1974, de 24 de agosto , y disposiciones que lo desarrollen", así como que aquella remisión venía a decir que "2 . La competencia urbanística de los Ayuntamientos de la zona metropolitana comprenderá todas las facultades de índole local que no estén expresamente atribuidas por este Decreto-Ley a la Corporación municipal metropolitana."; precepto este último derogado por la Disposición Final 2ª de la Llei 7/1987 , por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la "Conurbación" de Barcelona y en las Comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, y sobre lo que se volverá más tarde.

Con esto se quiere decir que no es suficiente la constatación que la vía de comunicación y demás afectaciones consecuentes esten contempladas en la ordenación urbanística municipal, ya que debiendo contemplar los Planes Generales Municipales no únicamente la delimitación de las zonas verdes destinadas a parques y jardines de interés local, o el trazado y características de su red viaria, sino también la estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por los sistemas de comunicación y sus zonas de protección, el equipamiento comunitario, centros públicos y espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes (así art. 23 'refosa'), pueda una misma calificación formal definir un sistema cuya finalidad sea tanto crear ciudad, como servir a la ciudad, lo que de suyo implica la distinta titularidad de la competencia expropiatoria.

Se trata, de alguna manera, de otra arista de la doctrina jurisprudencial jurisprudencial (así S. 29-I-1994, 30-IV-1996, 25-XI-1999 Sec.6ª TS3ª) que indica que el suelo destinado a sistemas generales debe ser valorado como urbanizable delimitado, con independencia que carezcan de clasificación formal o vengan clasificados como no urbanizable (y a salvo que vengan clasificados como suelo urbano por el Plan), mas esto no como criterio objetivo o automático, sino en cuanto se trata de sistemas generales que sirven "para crear ciudad", y que en cuanto relativa a la valoración de las vías de comunicación, limita explícitamente su ámbito a las vías que integran el entramado urbano, al punto que la S. 12-X-2005 Sec. 6ª TS3ª (reiterada entre otras en S. 22-XII-2005, 8-V-2006, 12-VII-2006 del mismo Tribunal; así también S. 9-III-2005 y 13-IV-2005 Sec. 6ª TS3ª, en relación el Plan Especial de Protección del Paisaje del valle del Clamores-Pinarillo, dictado en desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana de Segovia de 1984) indica respecto las vías de comunicación de las areas metropolitanas que "...las anteriores consideraciones, es esencial tener en cuenta lo dicho en nuestras anteriores Sentencias, en el sentido de que la valoración como suelo urbanizable de terrenos destinados a sistemas generales, ya vengan clasificados como no urbanizables, ya carezcan de clasificación específica, procede en aquellos supuestos en que estemos antes "sistemas generales que sirvan para crear ciudad". Será pues necesario en los supuestos de vías de comunicación, apreciar en cada caso concreto las circunstancias concurrentes, lo que exige el análisis pormenorizado del supuesto de hecho que en cada caso se contemple. Así ninguna duda hay que tratándose de vías de comunicación que integran el entramado urbano, nos hallamos sin duda ante sistema general que sirve para crear ciudad, mientras que tratándose de vías de comunicación interurbanas, no puede admitirse que se trate de sistemas generales destinados a crear ciudad, lo que llevaría como ya se ha dicho al absurdo de considerar como suelo urbanizable todas las vías de comunicación, incluidas las autopistas y carretas nacionales en toda su extensión. En otros supuestos de vías de comunicación será necesario analizar las circunstancias que puedan concurrir en el entramado viario de que se trate, tal sería el caso de la vía de comunicación de las grandes áreas metropolitanas aun cuando afecten a términos municipales distintos habrá que acreditar en cada caso concreto si responden a esa finalidad de crear ciudad, y precisamente por ello repercuten en la equidistribución de beneficios y cargas a que se refiere la legislación del suelo.".

Esta doctrina jurisprudencial ha sido aquí traida tan solo a título de preámbulo de lo que se quiere decir, y no con la finalidad de su aplicación al caso, pues no en vano viene referida a la valoración de las fincas y no a la cuestión de la competencia de las distintas Administraciones territoriales concurrentes, mas con ella se quiere indicar que cuando se trata de la afectación que tiene causa en la implantación de una vía supramunicipal o metropolitana, resulta por sí solo insuficiente la consideración de la asunción que de la estructura general haya efectuado la ordenación urbanística municipal por discurrir o hallarse en el término municipal, al ser lo relevante si la calificación de la finca que conlleva la inedificabilidad para su propietario responde a la esfera de competencia e interés del municipio o, por el contrario, de alguna otra Administración territorial.

QUINTO.- En lo que nos ocupa, se trata de tres fincas con una superficie aproximada de casi 9.000 m2, calificadas como "sistema viario basico", "protección de sistemas generales" y "parques y jardines urbanos de nueva creación de caracter local", como que estas determinaciones son tributarias de su condición de sobrante de las reservas previstas originariamente en el Plan General Metropolitano para la ubicación y trazado del II Cinturón, siendo que esta es una vía de conectividad metropolitana, como que las Normas Urbanísticas del PGM prevén con caracter general que los sobrantes del sistema viario básico queden destinados en fase intermedia de ejecución, a espacios libres de protección o verde (art. 196.4 antes citado).

En estas circunstancias no es suficiente la constatación que el el texto refundido del PGM determina dichas calificaciones para estas tres fincas, pues esto no es sino consecuencia de (i) la previsión de la reserva, de (ii) la posterior existencia del reajuste o sobrante tras la ejecución de la vía, y de (iii) su consideración de espacio libre o verde en cumplimiento de lo expresamente previsto hasta que pueda ser destinado a otra utilidad; siendo que todo esto permite en esta fase intermedia de ejecución tanto el interés municipal como el supramunicipal en la obra o servicio que formalmente motiva la afectación de la finca.

En este punto pueda ser de ayuda traer de nuevo la doctrina que contiene la S. 12-X-2005 Sec. 6ª TS3ª antes aludida (también S. 9-III-2005 y 13-IV-2005 Sec. 6ª TS3ª igualmente referidas), la que en su fº. jº. 4º declara que "Así ninguna duda hay que tratándose de vías de comunicación que integran el entramado urbano, nos hallamos sin duda ante sistema general que sirve para crear ciudad, mientras que tratándose de vías de comunicación interurbanas, no puede admitirse que se trate de sistemas generales destinados a crear ciudad, lo que llevaría como ya se ha dicho al absurdo de considerar como suelo urbanizable todas las vías de comunicación, incluidas las autopistas y carretas nacionales en toda su extensión. En otros supuestos de vías de comunicación será necesario analizar las circunstancias que puedan concurrir en el entramado viario de que se trate, tal sería el caso de la vía de comunicación de las grandes áreas metropolitanas aun cuando afecten a términos municipales distintos habrá que acreditar en cada caso concreto si responden a esa finalidad de crear ciudad, y precisamente por ello repercuten en la equidistribución de beneficios y cargas a que se refiere la legislación del suelo. Nada de esto está acreditado en el caso de autos.", como que, en el ámbito que nos ocupa, que en las calificaciones que comportan para el propietario privado la inedificabilidad de la finca que tienen causa en la implantación de una vía metropolitana, como es aquí la consideración de 'sobrante' del tramo del II Cinturón, deba acreditarse en cada caso concreto si las calificaciones dadas en la fase intermedia de ejecución responde a esa finalidad de crear ciudad o por el contrario a la de servir a la ciudad.

Nada sobre dicho aspecto ha sido justificado en las actuaciones, fuera de hacer supuesto de lo que es precisamente la cuestión por el suceso de la calificación formal de las fincas, pese que el Decret que declara la incompetencia del Ayuntamiento de Tiana para la tramitación y resolución del expediente expropiatorio viene fundamentado en su consideración de no ser la Administración actuante conforme su esfera de competencias para la ejecución de aquellas disposiciones del PGM, al provenir las calificaciones de viario, protección de sistemas, y parques y jardines, no tanto en aras la calidad de la ordenación, como consecuencia de la consideración del sobrante tras la ubicación y ejecución de una vía de conectividad metropolitana. En dichas circunstancias, y no objetarse que la recepción de la calificación de las fincas en el texto refundido del PGM es tributaria de las previsiones del Plan Especial Viario del II Cinturón de Ronda, hubiera sido necesario que la impugnación de aquella declaración municipal hubiera aportado el conocimiento de la verdadera existencia de una facultad o interés de índole local: esto es, que pese tener las afectaciones causa en una competencia supramunicipal, la inedificabilidad de las fincas sirve a las exigencias de la calidad de la ordenación. Todo esto, más, de advertir del plano fotocopia parcial del plano refundido del PGM para el municipio de Tiana que consta en el dictamen acompañado con la hoja de aprecio (f. 25 e.a.), que la ubicación de las fincas está próxima al trazado del Cinturón de Ronda -colindantes las de DIRECCION000 y DIRECCION001 NUM001 - y a una vía tranversal del mismo -en especial las dos sitas en DIRECCION001 -, así como colindantes -las dos de DIRECCION001 - o muy cercana -la restante- al término territorial del municipio, y que las tres están atravesadas por un sistema cuya grafía y finalidad no ha sido explicada, pero que en todo caso sea aprecia existente, de lo que en conjunto cabe inferir con mayor facilidad que su índole de competencia es supramunicipal que lo contrario y, por ello, que no reside en el municipio la competencia para la tramitación y resolución del expediente expropiatorio.

SEXTO.- No obsta al resultado que se llega los dos órdenes de consideraciones que plantea, uno, el escrito de demanda, y, el otro, el de contestación de la Generalitat de Catalunya.

Y es que el que se hubieran mantenido conversaciones para la compraventa de las tres fincas indica, ciertamente, que el municipio estuviera interesado en la adquisición de aquellas para el cumplimiento de su haz de competencias -construcción de viviendas sociales y otros usos públicos-, mas todo bajo la premisa de su recalificación urbanística, tal como de manera explícita se contiene en la propuesta de contrato acompañado con el escrito de demanda (y se reitera en el informe del arquitecto municipal, doc. nº 4 de la contestación), de manera que esa previsión de política municipal nada aporta respecto el 'interés' que pueda tener el municipio en el estadío anterior a la eventual recalificación de las fincas, el que la Norma Urbanística del PGM denomina "fase intermedia de ejecución" como consecuencia de su condición de sobrante de la ubicación y ejecución de la vía de comunicación, y a lo que respondió el anterior fundamento.

Sucede de parecida manera respecto la extinción de la Corporación Metropolitana de Barcelona y derogación del Decreto-Ley 5/1974, operada en la Llei 7/1987 , por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la "Conurbacion" de Barcelona y en las Comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, o que la Disposición Transitoria primera de la Llei 7/1987 citada ordene que "2 . Las demás competencias de planeamiento, ejecución y gestión urbanísticos que correspondan a la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona serán ejercidas directamente por los entes locales, de conformidad con la legislación urbanística. A tal efecto, podrán adoptarse fórmulas de colaboración institucional, especialmente cuando la actuación afecte a diversos entes locales."; pues nada de todo esto incide en la regla de competencia por la que la ejecución del PGM sea realizada por las distintas Administraciones en sus respectivas esferas de competencias, como que de tratarse de la ejecución de una esfera supramunicipal deba llevarse a cumplimiento por el Ente con dicho ámbito previamente constituido, mas no, en defecto de éste, derivarse a otro con ámbito territorial menor al interés a que sirve la competencia de que se trate, ya que para tal supuesto opera la subrogación ex lege de la Administración de la Generalitat de Catalunya (así fº. jº. 6º S. 7-III-1995 Sec. 6ª TS3ª) para la tramitación y resolución del expediente de expropiación.

La demanda debe verse desestimada conforme los términos en los que vino configurado el debate.

SÉPTIMO.- No se aprecia mérito para efectuar especial imposición de las costas causadas.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

1º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo por ser la actuación administrativa impugnada conforme en Derecho.

2º.- No hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento; doy fe.

.