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19/01/2017
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 488/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 291/2014 de 30 de Noviembre de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 30 de Noviembre de 2016
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: DE LA CUEVA ALEU, IGNACIO
Nº de sentencia: 488/2016
Núm. Cendoj: 28079230042016100456
Núm. Ecli: ES:AN:2016:4568
Núm. Roj: SAN 4568:2016
Encabezamiento
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a treinta de noviembre de dos mil dieciséis.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo
Antecedentes
Mediante Providencia de esta misma fecha, se señaló para continuación de la deliberación el día 21 de julio de 2016, fecha en la que se designó ponente al Magistrado Ilmo. Sr. Don IGNACIO DE LA CUEVA ALEU por renuncia de la Ilma. Sra. Doña Asunción Salvo Tambo, Presidenta de la Sección, a la redacción de la Sentencia, quien anunció la formulación de voto particular.
Mediante Providencia de 30 de septiembre de 2016, la Sala, en aplicación de lo dispuesto en el art. 33.2 LJCA , sometió a las partes la eventual eficacia que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 58.4 Ley 30/1992 , pudiera atribuirse al intento de notificación efectuado el 25 de abril de 2014 por correo certificado.
Evacuado el trámite de alegaciones, se señaló nuevamente para votación y fallo el día 23 de noviembre de 2016, conformándose en dicho acto la unanimidad de la Sección a la vista de las alegaciones de las partes en relación con la tesis planteada por la Sección.
Fundamentos
a.
b.
También se establecen los intereses de demora en la propia resolución impugnada de acuerdo con las cifras y períodos que en la misma se especifican.
La parte dispositiva de la resolución impugnada, que ha sido transcrita, es precedida, entre otra, de la siguiente fundamentación:
- Como motivo de forma alega que el Acuerdo de
- En lo tocante al fondo la actora insiste en que la ayuda en su día concedida ha sido totalmente invertida en el Proyecto aprobado.
- En tercer lugar, como causa de nulidad de la resolución recurrida alega su falta de motivación.
- Vulneración del principio de proporcionalidad al acordarse el reintegro total de la subvención en lugar del parcial.
'Es constante jurisprudencia (contenida, por ejemplo, en Sentencias de 16 de junio de 2003, RCA 647/2000 , 11 de febrero de 2011, RCA 161/2009 , 28 de junio de 2010, RC 3821/2006 , 9 de julio de 2010, RC 1/2008 , 8 de octubre de 2010, RC 5/2008 , y 23 de noviembre de 2011, RC 3638/2009 ) que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. Como indica la Sentencia de 31 de marzo de 2011 (RCA 29/2010 ) «la motivación de los actos administrativos responde a la finalidad de exteriorizar las razones que justifican su adopción a fin de permitir su conocimiento por el destinatario, permitir su impugnación y, asimismo, posibilitar el control de legalidad posterior por los tribunales». Por esta causa, el cumplimiento del deber de motivar no puede analizarse en abstracto o de acuerdo con pautas generales, pues será en cada caso concreto donde pueda valorarse si, atendidas las especiales circunstancias concurrentes, se expresan las razones suficientes para venir en conocimiento de la fundamentación del acto. Así, la extensión de la motivación estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera.'
Esta exigencia incorporada tradicionalmente a nuestro Ordenamiento, lo ha sido también a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que en su art. 41, dedicado al 'derecho a una buena administración' incluye en particular 'la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones' - apartado c)-.
Más en concreto, sigue afirmando la STS citada que:
'En materia de subvenciones y ayudas públicas, la obligación de motivar «ha sido constantemente reconocida por las numerosas Sentencias que hemos dictado sobre la denegación de subvenciones como la de autos; en los correspondientes recursos se ha podido debatir sobre el mayor o menor grado de suficiencia de la motivación, en concreto, pero nunca se ha dudado de la exigencia de ésta, en sí misma considerada» ( Sentencia de 29 de noviembre de 2001, RC 3563/1995 , luego reproducida en la Sentencia de 23 de enero de 2002, RC 5353/1995 ). Ya la Sentencia de 18 de enero de 1996 (RCA 7488/1992 ) declaró que «la jurisprudencia ( Sentencias, entre otras, de 10 marzo 1969 y 29 noviembre 1985 ), había incluido como actos necesitados de motivación adecuada los dictados en ejercicio de potestades discrecionales, como es el caso de las subvenciones y ayudas públicas, dado que sólo a través de una congrua motivación puede la jurisdicción ejercitar con garantía su función fiscalizadora (control de hechos determinantes, aplicación correcta o valoración correcta de los intereses en juego, etc...), lo que obliga a entender como precisado de adecuada y suficiente motivación el acto impugnado,(...)'
Así, el examen del expediente revela que la Administración requirió a la demandante para que aportase determinada documentación, entre la que se encontraba el informe de auditoría sobre los documentos justificativos de la inversión efectuada, informe de auditoría que, al superar las 150 unidades los documentos de inversión-facturas presentados, resultaba obligatoria según la Guía de Justificación, Instrucciones para la Justificación de Ayudas al Programa de Reindustrialización del MITYC, por el que se regía la subvención concedida. El requerimiento se efectuó con gran detalle respecto de las condiciones a las que debía ajustarse la auditoría (art. 7 de la Orden EHA/1434/2007, de 17 de mayo) y al soporte reglamentario que lo amparaba (art. 74 RGS). Pues bien, la falta de aportación de este informe fue hecha notar, junto con otras deficiencias, a la entidad demandante al comunicarle el Informe Económico Provisional, en el cual se adelantaba ya que la consecuencia era la obligación de reintegrar la subvención por incumplimiento total, no sólo de la inversión exigible sino también del compromiso de creación de empleo. Pues bien, pese a tener conocimiento cabal de los hechos que justificaban el reintegro y de los preceptos legales que los ampararían, la demandante no formuló alegaciones ni presentó la documentación omitida (pese a que para la presentación de la auditoría se le concedía un plazo más dilatado), dando lugar a la aprobación del informe definitivo y al dictado de la resolución de reintegro que ahora se impugna.
En estas condiciones no puede decirse que la resolución de reintegro adolezca de la motivación exigible, pues se contienen en ella las causas que la justifican: resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas ( art. 37.1.e Ley 38/2003 ); e incumplimiento total de los objetivos para los que se concedió la subvención ( art. 37.1b Ley 38/2003 ). La expresión de estas causas legales de reintegro y la alusión al examen de las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia, no puede entenderse desconectada de los hechos que las integran en la medida en que fueron el objeto de los sucesivos requerimientos, informes de incumplimiento evacuados en el expediente, y trámites de audiencia, de modo que ha de descartarse que la entidad demandante no tuviera cumplido conocimiento de los hechos y causas de reintegro apreciadas por la Administración.
En efecto, es en el seno del procedimiento administrativo donde la demandante debió justificar la inversión efectuada, así como el empleo generado y mantenido conforme a la resolución de concesión de la subvención. Su falta de justificación motivó la obligación de reintegrar la cantidad obtenida, de modo que en este proceso se podría someter a enjuiciamiento si la auditoría era o no exigible como modo de justificación de la inversión, cosa que no se discute; pero lo que no puede pretenderse es que el órgano judicial se convierta en órgano de fiscalización del cumplimiento de los fines y objetivos de la subvención como si del órgano administrativo se tratase.
Pero es que además, la falta de justificación del cumplimiento de la inversión y del empleo comprometido al ser concedida la subvención condujo a considerar incumplida absolutamente sus objetivos, razón por la cual no resulta de aplicación el principio de proporcionalidad que la demandante aduce para solicitar una moderación de la obligación de reintegro. Frente al incumplimiento total ninguna proporcionalidad es posible. En este sentido, la
STS de 3 de mayo de 2016 (rec. 260/2014 ) afirma que
Con arreglo a la jurisprudencia expuesta, en este caso ha de considerarse que el incumplimiento fue total y por ello no cabe aplicar el principio de proporcionalidad, puesto que la suspensión de la actividad productiva de la empresa, sin que conste que la misma se haya reanudado, determina un incumplimiento de la condición de mantener las inversiones afectas a dicha actividad, y ello con independencia del grado de cumplimiento de la obligación de mantenimiento del empleo, en relación a la cual hay que señalar que, según se afirma en la resolución administrativa, la propia entidad manifestó que a fecha 16 de octubre de 2013, tenía 6 trabajadores en plantilla, cuando el compromiso era mantener 400 puestos de trabajo.
La Sala rechaza que, conforme aduce el Abogado del Estado, el
Ahora bien, el examen del expediente administrativo pone de manifiesto que el día 25 de abril de 2014 se intentó notificar la resolución de reintegro por correo certificado en el domicilio de la empresa demandante, sito en 'Ctra. Puebla de D. Rodrigo KM,1, 13410-AGUDO (CIUDAD REAL)', pero que la notificación fue devuelta por 'ausente en horas de reparto'. Con posterioridad consta que la notificación se recogió el día 5 de mayo de 2014, fecha a la cual, como ha quedado expuesto, considera la demandante que ha de atenderse.
Por esta razón la Sala, en aplicación del art. 33.2 LJCA , sometió a las partes la eventual eficacia que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 58.4 Ley 30/1992 , pudiera atribuirse al intento de notificación efectuado el 25 de abril de 2014 por correo certificado (por error se dijo 25 de mayo de 2014 en la providencia, pero la recurrente lo advirtió y formuló alegaciones tomando en cuenta la fecha correcta de 25 de abril). El motivo por el cual la Sala sometió a las partes esta cuestión radica en que la STS de 3 de diciembre de 2013 (cas. 557/2011 ), estimatoria de un recurso de casación en interés de ley, fijó como doctrina legal que el intento de notificación correctamente efectuado culminaba el procedimiento a los efectos de su notificación dentro del plazo máximo de su duración.
En el trámite de alegaciones el Abogado del Estado adujo que no disponía del expediente administrativo, razón por la cual formulaba alegaciones sobre la base de las distintas hipótesis posibles en función de la fecha de notificación.
La parte demandantes se hizo eco de las sucesivas redacciones del art. 58 Ley 30/1992 hasta llegar a la introducción de un cuarto apartado mediante la Ley 4/1999, de 3 de enero. Seguidamente recoge la doctrina legal que sobre la aplicación de este precepto se fijó inicialmente en la STS de 17 de noviembre de 2013 (cas. 128/2002 ), pero que fue luego rectificada por la ya citada STS 3 de diciembre de 2013 (cas. 557/2011 ).
Sostiene que la aplicación de la doctrina legal fijada en esta última Sentencia conduciría a entender que la resolución de reintegro se notificó dentro del plazo de un año previsto legalmente si el intento de notificación efectuado el 5 de mayo de 2014 fuera correcto, pero que no lo fue porque se efectuó en el domicilio social de la empresa demandante desconociendo que en el escrito de alegaciones vertidas en el expediente de reintegro se fijó como domicilio a efectos de notificaciones la Avenida Jaime III, núm. 2 entlo. (CP 07012) de Palma de Mallorca. Por esta razón no cabe atribuir eficacia al intento de notificación efectuado el 25 de abril en AGUDO, debiendo estarse a la fecha en la que la notificación se recogió personalmente el 5 de mayo de 2014.
En apoyo de sus tesis sobre la invalidez de la notificación efectuada en un domicilio distinto al designado expresamente por el interesado, cita la STS de 3 de julio de 2012 (casación núm. 2511/2011 ), en la cual se afirmó que:
'... sin duda, el señalamiento por los interesados de domicilio donde desean ser notificados es independiente de la forma en que el procedimiento se inicia, de oficio o a instancia de parte, siendo un derecho de los interesados en el procedimiento ---también ejercitable en los procedimientos incoados de oficio---, y, desde luego, la designación de representante con todas garantías legales y de un domicilio específico para notificaciones, impide la validez de las notificaciones efectuadas sin tener en cuenta tales designaciones, que se convertirían así en inoperantes, pues una interpretación contraria vaciaría de contenido tanto la posibilidad de designar representantes (ex artículo 32 de la LRJPA ) como la de designar domicilio a efectos de notificaciones.'
a) El art. 58.4 era del siguiente tenor:
b) El art. 59, bajo la rúbrica 'Práctica de la notificación', disponía:
Lo primero que ha de destacarse es el diferente ámbito de aplicación de los preceptos transcritos. Así, mientras el art. 59.2 se refiere a la práctica de notificaciones en general, el art. 58.4 tiene un alcance más restringido, referido tan sólo al efecto que cabe atribuir a la notificación en orden a entender culminado el procedimiento dentro del plazo máximo establecido en sus normas reguladoras.
En efecto, a tenor de lo dispuesto en el citado art. 59.2, si el interesado ha designado un domicilio a efectos de notificaciones, para que la notificación despliegue los efectos que le son propios -en particular la eficacia del acto notificado- habrá de practicarse en el domicilio designado y contener además los requisitos previstos en el apartado segundo del propio art. 58, esto es, 'el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.'
En cambio el art. 58.4 se refiere a un específico efecto de la notificación. El art. 44 Ley 30/1992 regula el efecto que se anuda al incumplimiento de la obligación de resolver y notificar expresamente el procedimiento dentro del plazo establecido en sus normas reguladoras, efecto que es diferente si del procedimiento se pudieran derivar efectos positivos o negativos. Pues bien, a este exclusivo efecto de entender resuelto y notificado el procedimiento en el plazo establecido, el art. 58.4 otorga eficacia al intento de notificación debidamente acreditado que contenga el texto del acto. Las exigencias de la notificación son, como se ve, mínimas, y se limitan a que el intento esté acreditado y contenga el texto del acto notificado, sin requerir inexcusablemente el resto de los requisitos ordinarios de la notificación para que se produzca este restringido efecto y no otros: tener por dictada la resolución dentro del plazo que corresponda.
La interpretación del precepto que acabamos de realizar se adecua además a la especialidad, finalidad y razón de ser del precepto. De un lado porque si para entender cumplida la obligación de resolver en plazo fuera precisa una notificación con todos los requisitos ordinarios, el precepto sería superfluo. De otro lado, la razón de ser del precepto es tan sólo proporcionar certeza,
En definitiva, la STS analizada rechaza la eficacia de la notificación practicada en un domicilio de distinto al designado, pero no en aplicación del
art. 58.4 de la Ley 30/1992 que aquí se encuentra en juego y que tiene un alcance mucho más limitado según hemos razonado, sino en aplicación del
art. 59.2 de la Ley 30/1992 con la óptica del principio
Por lo demás, la jurisprudencia invocada por la parte no tiene el alcance incuestionable que le atribuye la demandante, tal como lo evidencia la STS de 21 de junio de 2004 (casación. 3980/2002 ), en la cual se descarta que se vulnerase el art. 59.2 Ley 30/1992 por otorgar eficacia a la notificación efectuada en un lugar y persona distinta al designado por el interesado.
Consecuentemente, la Sala considera que la notificación intentada el 24 de abril de 2014 tuvo la virtualidad de finalizar el procedimiento y notificarlo dentro del año desde su inicio. De ello se sigue el rechazo de la caducidad aducida sin necesidad de entrar a considerar cuál habría sido el efecto de la pretendida caducidad a la luz de la doctrina legal fijada en la STS de 30 de julio de 2013, FJ 2 (rec. num. 213/2012 ), cuestión ya abordada en nuestra SAN de fecha 17 de junio de 2015 (rec. num. 4/2015 ).
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta..
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.