Sentencia Administrativo Nº 494/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 80/2009 de 12 de Mayo de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 494

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

Ilmos. Sres.

Presidente

Dña. Inés Huerta Garicano

Magistrados

D. Miguel Angel Vegas Valiente

Dña. Carmen Rodríguez Rodrigo

En la Villa de Madrid a doce de mayo de dos mil diez

VISTO por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los Autos del recurso contencioso-administrativo nº 80/09, interpuesto -en escrito presentado el día 23 de enero de 2009- por el Procurador D. Santos Carrasco Gómez, actuando en nombre y representación de "MOLIENDAS CAMPO REAL, S.A.", contra la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de 21 de mayo de 2008 (confirmada en alzada por la de 12 de noviembre del mismo año, notificada el día 2 de diciembre), por la que se deniega la aprobación del Plan de Labores para 2008 de la explotación del recurso de la Sección a) caliza, denominado "CERRO DE VELILLA", nº A-108, en el T.M. de Campo Real (Madrid).

Ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de Madrid, representada y defendida por un Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que postuló una sentencia que anule las Resoluciones impugnadas por entender que al estar pendiente de casación la Sentencia dictada por la Sección Novena de esta Sala, dictada en el Rº 618/07 , por la que se confirmó la Resolución denegatoria de la aprobación del Plan de Labores para 2007, siguiendo un criterio distinto al reflejado en las Sentencias de esta Sección Octava nº 2.134, de 29 de octubre de 2008 (Rº 42/06) y nº 410, de 25 de febrero de 2009 (que aportaba con la demanda), por las que, con estimación de los recursos interpuestos por la aquí actora, revocaba las Resoluciones que denegaron la aprobación del Plan de Labores para 2005 y 2006, respectivamente, procedía la anulación de las Resoluciones recurridas al basarse en una "premisa incierta".

SEGUNDO: La CAM contestó la demanda en escrito en el que solicitaba la desestimación del recurso, pues las Resoluciones recurridas denegaron la aprobación del Plan de Labores para 2008 por no haber variado las circunstancias por las que se denegaron los Planes de 2005, 2006 y 2007. Concretamente, la Resolución dice que no han variado las circunstancias que determinaron la denegación de la aprobación del Plan de 2007, Resolución confirmada por Sentencia nº 2315, de 30 de diciembre de 2008 , dictada por la Sección Novena de esta Sala y Tribunal y tal denegación se fundamentaba en que la superficie autorizada que se corresponde con la parcela nº 722 ha sido ya explotada por lo que lo único que cabe realizar son labores de restauración.

TERCERO: No habiéndose recibido el pleito a prueba, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO: Para deliberación, votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 11 de mayo de 2010 , teniendo lugar.

QUINTO: En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, habiendo quedado fijada en indeterminada la cuantía del pleito.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada de la Sección Iltma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano.

Fundamentos

PRIMERO: El objeto del presente recurso se concreta en determinar si las Resoluciones hoy impugnadas al denegar la aprobación del Plan de Labores para 2008 correspondiente a la explotación "CERRO VELILLA" nº 108, para recursos de la sección A) caliza, en el TM de Campo Real -en razón de que no habían variado los motivos por los que fueron denegadas la aprobación de los Planes de Labores para 2005, 2006, 2007 y 200- son, o no, con el ordenamiento jurídico.

La actora mantiene una larga batalla jurídica con la Comunidad en relación con los Planes de Labores de la precitada explotación "CERRO VELILLA", habiéndose pronunciado, con resultado diverso, tanto esta Sección Octava, como la Sección Novena de esta Sala y Tribunal.

En todos los recursos de los que ha conocido la Sección, los actos impugnados eran denegaciones de solicitudes de aprobación del Plan de labores en los que la actora sostenía que en esta materia el silencio era positivo. En un primer momento (Sentencia de 15 de octubre de 2001 ) entendimos que el art. 31.2 del Reglamento General de la Minería no era ya aplicable en razón de que el art. 43.2.b) de la Ley 30/1992 (posterior y de superior jerarquía normativa) excluía el silencio positivo en el ámbito del dominio público y que la aprobación del Plan de Labores debía considerarse incluida en dicha previsión normativa (y este mismo fue el criterio seguido por la Sección Novena de esta Sala y Tribunal en sus Sentencias de 14 de abril de 2004 y 30 de diciembre de 2008 ).

Sin embargo en nuestras Sentencias de 29 de octubre de 2008, dictada en el Rº 42/06 y en la Sentencia de 25 de febrero de 2009 (Rº 1042/06 ) en los que se impugnaban, respectivamente, Resoluciones denegatorias de la aprobación del Plan de Labores para 2005 y en el que el único argumento impugnatorio era, igualmente, que, con base al art. 31.2 del Reglamento General de la Minería, el Plan de Labores fue aprobado por vía de silencio, ya que, como la propia solicitud normalizada de aprobación de los Planes de Labores decía, "....se entenderá aprobado si la Dirección General de Industria, Energía y Minas no comunica al interesado su modificación en el plazo de dos meses siguientes a la fecha que figura indicada en la correspondiente etiqueta de registro", estimó los recursos, asumiendo la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo contenida en reciente Sentencia de su Sección Tercera, de 18 de diciembre de 2007 (estimatoria de un recurso de casación deducido frente a una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cantabria de 3 de diciembre de 2004 ), cambiando el criterio anterior de forma expresa.

En la referida Sentencia, el Alto Tribunal declaraba : "....la Sala de instancia ha incurrido en error de Derecho en la medida en que en la resolución de la controversia litigiosa inaplica la cláusula contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , establece que los planes de labores se entenderán aprobados si la Delegación o Corporación no comunica al interesado su modificación en el plazo señalado de dos meses tras su presentación; .........En efecto, consideramos que no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia que inapropiadamente desplaza la aplicación del artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, cuyo contenido hemos trascrito, que constituye una norma específica de carácter procedimental y de aplicación preferente, que delimita el ejercicio de la potestad de intervención de la Administración de Minas, al entender erróneamente que cabe aplicar la cláusula de excepción del silencio administrativo positivo a que alude el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el caso enjuiciado, por tratarse de un procedimiento establecido para la aprobación de planes de labores de un procedimiento ad hoc, que tiene el objetivo de garantizar el mejor aprovechamiento de la riqueza representada por esta clase de recursos, en que la Administración de Minas verifica si concurren los presupuestos exigidos en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , y el artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, que autoriza a continuar las labores de explotación del yacimiento minero autorizado, observamos que la Sala de instancia elude el auténtico carácter de este procedimiento, que no supone la transferencia al solicitante de facultades relativas al dominio público minero.

Según la consolidada jurisprudencia de esta Sala, que se advierte en la sentencia de 15 de enero de 1999 (RC 10769/1990 ), es el concreto ámbito de aquellas solicitudes que supongan la transferencia de facultades relativas al aprovechamiento del demanio minero donde resulta inaplicable la regulación del silencio positivo referido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Así, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2006 (RC 6512/2003 ) , dijimos:

"La Sala de instancia acierta al considerar inaplicable la regulación del silencio positivo establecida en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero , que refiere que "los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario", al quedar exceptuados de esta previsión "los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio", al no poder subsumir en aquella cláusula normativa la solicitud de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, que se encuentra sometida a una regulación normativa de carácter sectorial, específica y singular, que se justifica en la finalidad de salvaguardar, entre otros intereses públicos, los vinculados al aprovechamiento racional de los recursos mineros, que requiere, de modo inexcusable, la intervención de la Administración de Minas, que no permite razonablemente implementar la institución procedimental del silencio positivo.

Resulta patente que las resoluciones administrativas que resuelven los expedientes en materia de solicitudes de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, no sólo afectan a intereses económicos privados, por lo que resulta inexcusable la intervención de la Administración para tutelar bienes e intereses constitucionales -la preservación de los principios que regula el régimen jurídico de los bienes de dominio público, y la defensa y restauración del medio ambiente-, con la finalidad de que en el ejercicio de esta potestad autorizatoria el órgano administrativo pueda determinar si concurre la causa de fuerza mayor exigida reglamentariamente.

Conforme es doctrina de esta Sala, expresada en la sentencia de 17 de febrero de 1998 , en relación con la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aunque esta norma consagre como principio inspirador de la reforma procedimental administrativa que lleva a cabo, con carácter general o primario, los efectos positivos del silencio administrativo, permite que en determinadas materias, en ponderación de sus peculiaridades y circunstancias, opere los efectos negativos del silencio, pues de no ser así no se compadecería tal designio legal con el contenido normativo de la Disposición Adicional Tercera de la propia Ley que expresamente prevé que en la adecuación de los procedimientos administrativos existentes, es decir, en las normas reglamentarias de acomodación, se establezcan "los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución produzca" y ello con el mandato imperativo de la expresión "con específica mención", de donde se sigue que no se traspasa el límite de reserva de ley cuando los efectos que del silencio se atribuyan sean de signo negativo.

Y debe significarse que, según declaramos en la sentencia de esta Sala de 21 de octubre de 2005 (RC 4761/2002 ) , la aplicación de la técnica del silencio administrativo debe realizarse por los órganos administrativos competentes y por los órganos judiciales, sin defraudar los principios de protección de la confianza legítima y de buena fe que rigen las relaciones entre la Administración y los ciudadanos en un Estado de Derecho, que en este supuesto no han sido lesionados por la actuación administrativa, que ha preservado, además de estos principios, el principio de seguridad jurídica, al no reconocer la facultad de suspensión de las labores extractivas formulada, por no concurrir las causas requeridas por la legislación sectorial, porque su inadecuada autorización fracturaría el equilibrio entre intereses públicos y privados que delimita el ejercicio de las facultades de aprovechamiento de los recursos mineros..".

La previsión reglamentaria contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería de sancionar con la aprobación del plan de labores si la Administración competente no comunica al interesado su modificación, se justifica en correspondencia con la obligación del titular de la explotación de comenzar los trabajos según el programa inicial aprobado dentro del plazo de seis meses, y de presentar el plan de labores correspondiente al próximo año transcurridos diez meses del comienzo de los trabajos de explotación, de modo que la inactividad de la Administración en resolver no suponga un perjuicio para el particular, que constituya lesión de sus derechos de aprovechamiento, que podría dar lugar a un supuesto de responsabilidad patrimonial.............".

Esta conclusión jurídica no es óbice para que la Administración de Minas, pueda ordenar la incoación de un expediente de caducidad de la autorización de explotación de recursos de la Sección A, conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y 111 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, si de los datos obrantes en el expediente aprecia indicios de que concurren causas determinantes de caducidad, como son la paralización de los trabajos de explotación de más de seis meses sin autorización o el incumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización".

SEGUNDO: En el supuesto de autos, el único argumento impugnatorio de la actora es que se han considerado aprobados los Planes de Labores de 2005 y 2006 por las Sentencias firmes de esta Sección Octava más arriba reseñadas, por lo que la denegación de la aprobación del Plan de 2007, confirmada por Sentencia de la Sección Novena nº 2315, de 30 de diciembre de 2008 (que mantiene su inicial criterio de la naturaleza negativa del silencio), al estar pendiente de recurso de casación, el antecedente de las Resoluciones hoy recurridas es, a su juicio, incierto, lo debería conducir a la estimación del recurso.

Argumento que, a nuestro juicio, carece de virtualidad para obtener la anulación que pretende, pues no se cuestiona que se den las mismas condiciones que motivaron la denegación de aprobación de los Planes de Labores anteriores, no debiendo olvidarse que las dos Sentencias de esta Sección Octava estimatorias de sus recursos, anularon las Resoluciones allí impugnadas por razones formales, en la medida que la denegación de la aprobación se produjo una vez había transcurrido el plazo para la obtención de la aprobación por vía de silencio (art. 31.2 del Reglamento General de la Minería , tal como había sido interpretado por la STS de 18 de diciembre de 2007 , más arriba parcialmente transcrita), y en dichas Sentencias se estimaban los recursos, "sin perjuicio de que la Administración pueda, si concurren los requisitos legalmente establecidos, ordenar la incoación de un expediente de caducidad de la autorización".

Y esta ausencia de argumentos han de conducir a la desestimación del recurso.

TERCERO: No se efectúa pronunciamiento en materia de costas.

Fallo

Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 80/09, interpuesto -en escrito presentado el día 23 de enero de 2009- por el Procurador D. Santos Carrasco Gómez, actuando en nombre y representación de "MOLIENDAS CAMPO REAL, S.A.", contra la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de 21 de mayo de 2008 (confirmada en alzada por la de 12 de noviembre del mismo año, notificada el día 2 de diciembre), por la que se deniega la aprobación del Plan de Labores para 2008 de la explotación del recurso de la Sección a) caliza, denominado "CERRO DE VELILLA", nº A-108, en el T.M. de Campo Real (Madrid). Sin costas.

Esta resolución, dada la cuantía del proceso, no es firme y, frente a ella, cabe recurso de casación que habrá de prepararse ante esta Sección, en el plazo de diez días computados desde el siguiente a su notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , que habrá de realizar mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, nº 2582 (Banesto), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo concreto de recurso debe indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta expediente (separado por un espacio), bajo apercibimiento de tener por no preparada la casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En el mismo día de su fecha fue publicada la anterior sentencia, de lo que como Secretario de la Sección, doy fe.