Sentencia Administrativo Nº 496/2014, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 880/2011 de 17 de Septiembre de 2014

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 00496/2014

PONENTE: DON JOSÉ RAMÓN CHAVES GARCÍA

RECURSO NUMERO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 880/2011

RECURRENTE: DOÑA Noelia

ADMINISTRACION DEMANDADA: CONSELLERÍA DE TRABALLO

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos. Sres. Magistrados

DON BENIGNO LÓPEZ GONZÁLEZ.- Pte.

DON JOSÉ RAMÓN CHAVES GARCÍA

DOÑA MARÍA DOLORES GALINDO GIL

A CORUÑA, diecisiete de septiembre de dos mil catorce.

En el recurso contencioso-administrativo que, con el número 880/2011, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por DOÑA Noelia , representada por el Procurador Don Juan Antonio Garrido Pardo y asistido del Letrado Don Manuel Mendez Torres, contra la Resolución de 23/8/2011 de la Consellería de Traballo e Benestar, sobre SUBVENCIÓN EMPLEO AUTÓNOMO. Es parte la Administración demandada la CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR, representada y dirigida por el Letrado de la Xunta de Galicia.

Es ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ RAMÓN CHAVES GARCÍA.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito en el que, en el que en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase sentencia por la que se estimase la demanda en todos sus términos.

SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda.

TERCERO.- Habiéndose recibido el asunto a prueba y practicada ésta según obra en autos y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO.- En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo la de indeterminada.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de recurso contencioso-administrativo por Dª Noelia la Resolución de 23 de Agosto de 2011, dictada por la Conselleira de Traballo e Benestar por la que se desestimó el recurso de reposición formulado contra la Resolución de 30 de Junio de 2011 que revocó la subvención concedida para empleo autónomo del colectivo Muller desempregada.

La demanda se fundamenta en los siguientes motivos:

a) La demandante aportó la documentación exigida por la convocatoria y en particular la Memoria económica del proyecto empresarial con lista de las inversiones relativas al inmovilizado material e intangible, de manera que la Resolución dictada el 11 de Mayo de 2011 por la que la Consellería acuerda conceder la subvención a la recurrente, y lo condiciona únicamente a la declaración complementaria y justificantes bancarios, con lo que no habiéndose excluido ni objetado los gastos en deshumidificador y material de oficina, no puede al tiempo del control de la justificación volverse contra sus propios actos. Se produce una revisión de oficio contraria al art.102 Ley 30/1992 , lo que determinaría la nulidad de la revocación en cuestión.

b) Se invoca la infracción del art.54 de la Ley 30/1992 por falta de motivación de la Resolución que acordó revocar la subvención y subsidiariamente que no se expusieron los elementos de juicio necesarios, puesto que la Resolución de la Xunta notificada el 30 de Junio de 2011 no indica qué facturas y documentos bancarios cumplían los requisitos exigidos en el art.16.4 de la Orden de la convocatoria.

c) Finalmente se expone que los conceptos excluidos de la subvención deberían ser computados. De un lado, la actividad empresarial de la recurrente se desarrolla en su mayor parte de la jornada fuera del local pero ello no excluye la necesidad de un archivador, sillas, mesas de ordenador y accesorios, cara al soporte de los cursos de formación que se llevarán a cabo en el local donde realizar y desarrollar los cursos a impartir. Por lo que se refiere al deshumidificador, al carecer de sistema de calefacción la oficina es vital para mantenerla documentación y material sensible a la humedad por la zona donde se ubica.

d) Asimismo, aunque se excluyeran tales conceptos la Consellería olvida que la Memoria incluía un Master, cuyo gasto asciende por sí solo a 5.500 euros, cuya legalidad no ha sido cuestionada, el cual se indicó en la Memoria del Proyecto y mencionada el primer año un pago de 5.500 euros y un segundo de 2.500 euros. Y se han acreditado los gastos del primer año.

e) Respecto al incumplimiento del art.16.4 por no justificar el pago mínimo, se adujo que en el caso de la adquisición del móvil, la empresa de telefonía aplica 297,4 puntos como trueque o descuento, por lo que si bien paga finalmente 75,42 euros, no enerva el hecho de que el gasto total es del importe del teléfono móvil que asciende a 372,82 euros.

Por la Xunta de Galicia se efectuó contestación a la demanda y se adujo la jurisprudencia que precisa que la revocación de subvenciones por incumplimiento de las obligaciones no debe someterse a la revisión de oficio. Asimismo se expuso que la subvención se condicionaba a la justificación y que se eliminaron los conceptos no computables por innecesarios (caso del deshumificador y del mobiliario, por desenvolverse la actividad fuera del local), y en cambio se computaron en su favor inversiones dudosa (caso de facturas del tomtom o bluettoth maos libres). Además hay facturas que no justifican el importe mínimo, caso de las expedidas por PC City, Mió o Sanitel S.L. (limitado a 75,42 pero no a la parte bonificada de puntos). En suma, se produce el incumplimiento de la justificación en los términos impuestos por el art.16.4 de la Orden reguladora de las ayudas.

SEGUNDO.- Hemos de partir de los siguientes datos de hecho:

1. La Orden de 17 de Marzo de 2011, dictada por la Consellería de Traballo e Benestar de la Xunta de Galicia, por la que se establecieron las bases reguladoras del Programa para la promoción del empleo autónomo y se convocan ayudas para el año 2011.

2. El 26 de Abril de 2011 la recurrente solicitó la subvención para establecerse como trabajadora autónoma.

3. Por Resolución de la Xunta de 11 de Mayo de 2011 se le concedió una subvención por importe de 7000 euros.

4. Con fecha 30 de Junio de 2011 se dispuso la revocación de la ayuda.

TERCERO.- Abordaremos en primer lugar, el motivo impugnatorio centrado en la invocación de la infracción del art.54 de la Ley 30/1992 por falta de motivación de la Resolución que acordó revocar la subvención y subsidiariamente que no se expusieron los elementos de juicio necesarios, puesto que la Resolución de la Xunta notificada el 30 de Junio de 2011 no indica qué facturas y documentos bancarios cumplían los requisitos exigidos en el art.16.4 de la Orden de la convocatoria.

Este argumento no es atendible puesto que si bien la Resolución inicial es genérica, la Administración al resolver el recurso de reposición, en que potestativamente el recurrente brinda a la Administración la opción de completarla, introduce específica justificación de la denegación.

CUARTO.- Por otra parte, el recurrente agita el primer motivo impugnatorio consiste en revisión de oficio fuera de todo procedimiento y al margen del art.102 de la Ley 30/1992 , acometida por la Administración ya que concedió la subvención por Resolución de 11 de Mayo de 2011 de la Consellería a la vista de la Memoria que incluía la lista de las inversiones relativas al inmovilizado material e intangible.

Este planteamiento es errado ya que parte de que el acto de concesión de la subvención y supeditado a ulterior justificación es un acto definitivo y declarativo de derechos. Hay que tener presente que el procedimiento de concesión de subvenciones consta de varias fases o trámites y en particular una primera que arranca de la convocatoria, sigue con la solicitud y documentación aportada por el interesado y se ultima con la Resolución aprobando la subvención; y una segunda que se abre con la justificación del gasto y la Resolución final disponiendo el pago o la revocación de la subvención.

Por tanto es un procedimiento bifásico que se ultima con el acto final y definitivo, sin que pueda considerarse que el acto primario de concesión de la subvención cierre el paso a todo control o comprobación, pues comprende no solo la comprobación formal o documental sino la material o de idoneidad del gasto.

Así deriva del art.36.5 de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones que dispone: ' No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente (...) incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación suficiente'. En el mismo sentido la reciente STS de 2 de Junio de 2014 (rec.303/2013 ) enfatiza el carácter modal de la subvención y la relevancia de la finalidad como condicionante de su percepción.

Ahora bien, en el presente caso no estamos ante la revocación, que carece del carácter de sanción ni de revisión de oficio, y que se refiere a casos en que la Administración detecta falsedad o falta de respaldo documental de lo que fundamentó la concesión de la subvención, o casos en que lisa y llanamente no se justifica el gasto.

En el presente caso concurren varias singularidades llamativas pero de entrada precisaremos que el beneficiario no incurrió a la hora de exponer y someter el gasto como subvencionable ni en inexactitudes ni omisiones ni falsedades, sino que sencillamente cumplimentó todas y cada una de las exigencias documentales impuestas por la Administración en la fase previa a dictarse la Resolución concesoria.

De entrada, advertimos que las bases de la convocatoria, concretamente en lo que aquí interesa, en el apartado g) de la Base 13.I impone la carga con la solicitud en términos imperativos de presentar ' en los modelos normalizados... y acompañados del original, copia compulsada o copia cotejada(...) Memoria económica del proyecto empresarial, firmada por la persona solicitante, que incluya el presupuesto de inversión y el plan de financiación que acredite la viabilidad del proyecto, según el modelo del anexo IV, o aquella otra que, respetando el contenido mínimo de la misma, quiera presentar la persona solicitante. Esta memoria deberá incluir un listado firmado, uno para cada ayuda solicitada, con la relación de las inversiones, indicando el importe de cada una, la suma total, la referencia y la descripción de las facturas en firme o proforma, presupuestos y demás documentos justificativos de la inversión realizada o a realizar y de la ayuda solicitada, según el modelo incluido'.Y a renglón seguido la Base 13.2 precisa como documentación específica se impone la aportación de ' Facturas y, en caso de estar efectivamente pagadas, su correspondiente justificante bancario de pago o, en su defecto, facturas proforma o presupuestos expedidos por los proveedores y acreedores de los activos que se vayan a tener en cuenta para acreditar el requisito de la inversión en inmovilizado material o intangible a realizar'.

Asimismo, la Base 14ª se cuida de aludir al ' órgano instructor de los expedientes', 'que realizará las actuaciones necesarias para determinar el conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales se debe formular la propuesta de resolución', precisando que ' Si la solicitud no estuviese debidamente cubierta o no se adjuntase la documentación exigida, las unidades administrativas encargadas de la tramitación del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el art.71 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre (...) requerirán a la persona interesada para que, en un plazo máximo e improrrogable de diez días, subsana la falta o presente los documentos preceptivos con indicación de que, si no lo hiciese, se tendrá por desistido de su petición'. La Base 15 precisa que 'previa fiscalización' se dictará la Resolución concesoria o denegatoria y brindará pie de recursos. A renglón seguido, la Base 16 se ocupa de la 'Justificación y pago' y su apartado 5, señala que 'el pago de las ayudas quedará condicionado a la presentación (...) en los términos y en la forma que se establezca en la resolución concesoria, de la documentación común y específica que se exija de forma expresa en la misma'. Este precepto es claro en su alcance: El 'pago' se condiciona a acreditar lo que de forma 'expresa' indique la Resolución concesoria, y no otros extremos o circunstancias ya validados.

QUINTO.- Una vez fijados los términos y sentido de las bases de la convocatoria, que vinculan tanto a Administración como a beneficiarios, hemos de examinar el caso concreto.

En primer lugar, ciertamente la recurrente expuso los gastos a subvencionar, los detalló y presupuestó e incluyó en la Memoria. De la propia Resolución de 11 de Mayo de 2011 dictada por la Administración (folio 56 expte.), se derivan importantes circunstancias:

A) Precisa que la adopta 'Tras la correspondiente fiscalización y dado que la solicitud se presentó en plazo hábil y cumple todos los requisitos y condiciones exigidas en la orden de la convocatoria'. En otras palabras, la Administración ha instruido el expediente con lo que toda labor de instrucción comporta: acopio documentación, examen, prueba e informe en su caso.

B) La subvención se condiciona a la presentación de determinada documentación precisa y taxativa referida exclusivamente, por lo que aquí interesa a los 'justificantes bancarios del pago de las facturas'.No existe reserva alguna por la Administración de su facultad de examen, inspección o verificación de la idoneidad material de los gastos a subvencionar, sino exclusivamente se sitúa la carga al solicitante de la acreditación formal del gasto.

C) La Resolución, en vez de moverse como acto de mero trámite, de forma expresa contempla la aceptación expresa o tácita de sus determinaciones por el destinatario, y lo que es más importante, brinda pie de recursos administrativos y jurisdiccionales.

De ahí deriva a las claras, que existe un acto declarativo de derechos. Pero no declarativo del derecho a la subvención incondicionada sino del derecho a la subvención de los gastos validados siempre que se justifiquen documentalmente. En otras palabras, por los principios de buena fe y confianza legítima ( art.3.1 Ley 30/1992 ) no cabe que la Administración conceda la subvención tras visar favorablemente los gastos sometidos a su examen y luego se reserve su revisión. Si así fuere, se contravendría el efecto útil de la convocatoria y se lesionaría la más elemental seguridad jurídica.

Ahora bien, en la hipótesis de tratarse de un gasto ostensiblemente no sujeto a subvención según la convocatoria, hay que tener en cuenta la específica carga de la Base 17 del beneficiario para 'justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de los requisitos y de las condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determine la concesión de la subvención'en relación con el art.16.2 que considera subvencionables los que ' de forma inequívoca respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada'.

De ahí que en este caso singular la Administración una vez dictada la Resolución concesoria sin cuestionar los gastos que sustentan la actividad subvencionada, y toda vez que eludió el previo requerimiento de subsanación, para dejar sin efecto los términos de aquélla y abrir la puerta a la revocación, solo tenía dos posibilidades. O bien, acudir a la revisión de oficio de la Resolución declarativa de derechos, o bien, teniendo en cuenta las exigencias de la convocatoria sobre el concepto de gasto subvencionable, brindar alegaciones previas al afectado así como la oportunidad de subsanarlo mediante la acreditación de otros gastos en cuantía equivalente o superior.

Sin embargo en el presente caso, la Administración de plano deniega la subvención con una Resolución de amparo genérico ('la cuantía de inversión... no alcanza la cuantía mínima')- 129 expte.- dejando sumido en la perplejidad al destinatario, hasta que se aprovecha el recurso de reposición, con un notable esfuerzo para luchar a ciegas contra la denegación (folios 130 a 137 expte.) para introducir una precisa motivación. En otras palabras queda en peor condición quien obtiene una Resolución concesoria de la ayuda porque de plano le será denegada con ocasión de la 'justificación' del gasto, que quien obtiene una Resolución denegatoria ya que para ello, pudo disfrutar de trámite de subsanación y de formular recurso de reposición o contencioso- administrativo frente a aquélla Resolución denegatoria.

Este proceder lleva a estimar el recurso y reconocer el derecho de la recurrente a que los gastos reflejados en el Plan de inversiones por importe de 3.612,83 euros, y por los conceptos allí acreditados, sea tenido en cuenta a los efectos de que la Administración examine la justificación documentada de los mismos, según los apartados 3,4 y 5 de la Base 16, sin poder cuestionar la naturaleza subvencionable del gasto que en su día fue reflejado y validado por la propia Administración, al no haber seguido el procedimiento para ello.

SEXTO.- Por economía procesal y para no sustituir a la Administración en su labor de verificación contable y justificativa, la Sala no puede conceder directamente la ayuda en cuantía determinada, si bien por ser cuestión litigiosa vertida en la Resolución de 23 de Agosto de 2011 y abordada en demanda y contestación, precisaremos que el gasto en el teléfono móvil únicamente puede ser tenido en cuenta según lo efectivamente acreditado (75,42 euros) al margen de las promociones y políticas comerciales, puesto que la finalidad de la subvención es atender a gastos efectivos, reales y documentados en factura o equivalente. En este caso la Administración actuó correctamente pues no cuestiona el 'gasto' sino su 'justificación'.

En consecuencia, procede estimar el recurso pero sin poder reconocer el derecho a la ayuda solicitada sino el derecho a que se retrotraigan las actuaciones a la fase de justificación con el fin de que, tras la verificación de misma respecto de los gastos ya aceptados, se disponga en su caso, el abono de la subvención correspondiente.

SÉPTIMO.- Dada la estimación parcial no procedería imponer las costas, si bien de acuerdo con el art.139.1 de la Ley Reguladora Contencioso-Administrativa , consideramos oportuna su imposición si bien limitadas a la cifra máxima de 1000 euros.

Vistos los preceptos de general aplicación,

Fallo

ESTIMAR PARCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR Dª Noelia CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 23 DE AGOSTO DE 2011, DICTADA POR LA CONSELLEIRA DE TRABALLO E BENESTAR POR LA QUE SE DESESTIMÓ EL RECURSO DE REPOSICIÓN FORMULADO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 30 DE JUNIO DE 2011 QUE REVOCÓ LA SUBVENCIÓN CONCEDIDA PARA EMPLEO AUTÓNOMO DEL COLECTIVO MULLER DESEMPREGADA.

SE DECLARA LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA CON EL CONSIGUIENTE DERECHO A QUE POR LA ADMINISTRACIÓN SE DICTE OTRA EN LOS TÉRMINOS INDICADOS EN EL FUNDAMENTOS DE DERECHO.

SE IMPONEN LAS COSTAS A LA ADMINISTRACIÓN CON EL LÍMITE MÁXIMO DE 1000 EUROS.

Notifíquese a las partes, y entréguese copia al Ministerio Fiscal, haciéndoles saber que la misma es firme, y que contra ella las personas y entidades a que se refiere el art. 100 de la Ley 29/1998, de 13 julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, podrán interponer el recurso de casación en interés de Ley del artículo citado, dentro del plazo de los tres meses siguientes a su notificación. Asimismo, podrán interponer contra ella cualquier otro recurso que estimen adecuado a la defensa de sus intereses. Para admitir a trámite el recurso, al interponerse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0880-11-24), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente DON BENIG NOLÓPEZ GONZÁLEZ al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, diecisiete de septiembre de dos mil catorce.