Sentencia Administrativo Nº 497/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 724/2006 de 10 de Abril de 2008

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Primera

Asunto nº "724/2006"

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En la ciudad de Valencia, a diez de abril de dos mil ocho.

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la

Comunidad Valenciana, compuesta:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Láinez.

Magistrados Ilmos. Srs:

D. Agustín Gómez Moreno Mora

Dña. Inmaculada Revuelta Pérez

SENTENCIA NUM: 497

En el recurso contencioso administrativo num. 724/2006, interpuesto por la mercantil "WATTS BLAKE BEARNE

ESPAÑA, S.A", representada por la Procuradora DÑA. PILAR IBAÑEZ MARTÍ contra la desestimación presunta del recurso de

alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de 2-6-05, por el que se aprueba el

Plan Especial de Protección del Paraje Natural Municipal "La Dehesa de Soneja". Ha sido parte en autos, como Administración

demandada, la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por el Sr. Letrado de la Generalitat Valenciana y, en

calidad de codemandado, el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SONEJA, representado por la Procuradora DÑA. FLORENTINA

PÉREZ SAMPER y Magistrada ponente Inmaculada Revuelta Pérez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte Sentencia por la que se estime el recurso interpuesto, revocando el acuerdo de 1-6-05, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Protección del Paraje Natural Municipal "La Dehesa de Soneja", declarando su nulidad y que, subsidiariamente, se declare la compatibilidad/prevalencia entre las actividades extractivas y el medio ambiente protegido en las normas del Plan Especial recurrido , que prohíbe en todo su ámbito el artículo 24, así como el resto de artículos que prohíben dichas actividades en cada una de las zonas identificadas; o, en su caso, se acuerde la exclusión del ámbito del Plan el área comprendida dentro de la concesión minera solicitada por la actora, como se desprende del documento que consta en los folios 34 y 35 del expediente administrativo obrante en autos.

Se solicitó, como otrosí , el recibimiento del recurso a prueba , la designación judicial de perito ingeniero de minas y el trámite para formular conclusiones.

SEGUNDO.- Las representaciones procesales de la Generalitat Valenciana y del Ayuntamiento de Soneja contestaron a la demanda , mediante escritos en los que solicitaron se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso, con todos los pronunciamientos favorables a las respectivas Administraciones. El ayuntamiento de Soneja solicitó, además, el recibimiento del pleito a prueba, sobre los siguientes puntos: a) Extensión y régimen de protección de la zona la Dehesa en el PORN de la Sierra de Espadán; b) Régimen de protección de la zona La Dehesa en el P.G.O.U. de Soneja; c) Impacto ambiental de los Proyectos de explotación y restauración presentados por la demandante para la concesión minera en la zona de La Dehesa; y, d) resolución de la concesión de explotación mencionada.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, y conforme a lo solicitado por las partes , la Generalitat Valenciana aportó, en período probatorio, certificados sobre la incidencia del PORN de la Sierra de Espadán en el Paraje, la declaración de impacto ambiental de los proyectos de explotación y restauración presentados por la actora para la concesión minera y Resolución de la solicitud de concesión minera; y, el Ayuntamiento de Soneja, aportó informe de los servicios técnicos municipales sobre la clasificación y régimen de protección del enclave en el PGOU del municipio. Presentado las partes sus respectivos escritos de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo para el 14-1-08, teniendo lugar en días sucesivos.

CUARTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales , excepto el plazo para dictar Sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso, la parte demandante interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada que interpuso contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de 2-6-05, por el que se aprueba el Plan Especial de Protección del Paraje Natural Municipal "La Dehesa" en el término municipal de Soneja (Castellón) .

SEGUNDO.- La parte demandante fundamenta el recurso en los motivos que se exponen sintéticamente a continuación:

1º) Vulneración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de Sierra de Espadán. Se sostiene que el Plan recurrido vulnera el citado instrumento planificador , de rango superior y vinculante, ya que la zona afectada por el Plan se excluyó expresamente del ámbito propuesto para su declaración como Parque Natural y en él se permiten las actividades mineras y extractivas en el enclave, clasificado como Zona de Amortiguación de impactos y Área de Influencia Antrópica.

2º) Vulneración de la finalidad del Plan Especial recurrido. Se aduce que la finalidad de la declaración de un espacio natural como protegido es, según establece el artículo 2.1 de la, hoy derogada, Ley 4/1989, la regulación adecuada de los usos y actividades que en ellos se desarrollan para poder compatibilizar la protección de los recursos que motivan su declaración con el desarrollo sostenible y que frente a ello y a lo previsto en el PORN de Sierra de Espadán, a través de este instrumento se prohíben las actividades mineras.

3º) Improcedencia de fijar una prohibición genérica de actividades extractivas y mineras en el ámbito del Paraje Natural Municipal. Se sostiene fundamentalmente que la prohibición de actividades extractivas y mineras en el ámbito del espacio protegido por el Plan (arts. 24, 52 y 56.4 ) resulta inconstitucional , como ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia 64/1982 , en el recurso que se planteó contra la Ley Catalana 12/1981 , de protección de espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, por vulnerar el artículo 128.1 de la C.E. . Se aduce también que dicha prohibición genérica impide ponderar caso por caso la importancia para la economía nacional de la explotación minera de que se trata y del daño que puede producirse al medio ambiente, efectuando una prevalencia genérica a inmotivada de los intereses medioambientales y que este criterio también ha sido confirmado por el Tribunal Supremo, que asume la doctrina constitucional de ponderación en cada caso concreto de los intereses económicos y de los valores ambientales, existiendo Sentencias en las que se da prioridad a las actividades mineras frente a los aspectos ambientales (se citan las Sentencias de 2-4-80; 21-10-83; y, 12-7-78 ) y pronunciamientos en los que se hace prevalecer la protección del entorno (se citan las S.S.T.S. de 11-7-80 y 4-11-81 ).

Por otra parte, se sostiene que del Plan Especial no se desprenden argumentos suficientes que permitan concluir la prevalencia del medio ambiente sobre el interés público minero, sobre todo cuando en este caso la actora ya contaba con un permiso de investigación otorgado por la autoridad minera y había solicitado la oportuna concesión para su explotación y que el Plan obvia la existencia de yacimientos minerales o actividades mineras, por lo que difícilmente pueden haberse tenido en cuenta a la hora de establecer el correspondiente juicio de compatibilidad/prevalencia.

Se aduce , por último, que el juicio de compatibilidad/prevalencia exige que la Administración utilice los instrumentos que la normativa vigente pone a disposición de los poderes públicos a fin de tratar de cohonestar el desarrollo económico y la protección del medio ambiente y que la jurisprudencia presta especial atención a las técnicas restauradoras como pieza fundamental en la necesaria armonización de ambos intereses, citándose la STS de 11-2-95 .

4º) El informe de la Consellería sobre las alegaciones presentadas por la actora en el período de exposición pública da la razón a la actora, ya que consideró que la redacción originaria del artículo 24 excedía del contenido propio de los Planes Especial, al prohibir el otorgamiento de nuevas concesiones para explotaciones mineras en el ámbito del Plan Especial, lo que llevó a su nueva redacción, que prohíbe las citadas actividades.

5º) Necesidad del consentimiento de los titulares de los terrenos privados. Se sostiene que el Acuerdo de Declaración del Paraje Natural Municipal , que ha sido también recurrido jurisdiccionalmente por la actora, es nulo, ya que afecta a terrenos privados y ha sido aprobado sin la conformidad de los propietarios afectados , vulnerando el art. 7.2 del Decreto 109/98, por el que se regula la declaración de Parajes Naturales Municipales, habiéndose omitido un trámite esencial en la tramitación del procedimiento para la aprobación del Plan.

TERCERO.- El Sr. letrado de la Generalitat Valenciana plantea los siguientes motivos de oposición al recurso:

1º) Frente al supuesto rango Superior del PORN sobre el Plan recurrido, se señala que los Planes de protección establecen mínimos protectores que pueden ser superados por otros planes de ordenación territorial y que la única vinculación es la de evitar niveles inferiores de protección, lo que no ocurre en este caso; que el artículo 3 de la Ley 11/1994 establece la posibilidad de que coexistan en el ámbito de un espacio natural protegido otros espacios de distinta categoría, por lo que la creación del Paraje Natural es perfectamente legal; que el Plan especial se ajusta al acuerdo de declaración del Paraje Natural Municipal, de 5-11-02. Se sostiene también que la actora no interpreta adecuadamente el planeamiento, ya que el Plan Especial no prohíbe con carácter general las actividades extractivas sino que protege la zona, sobre todo desde el punto de vista del paisaje , y que tan solo se fijan los usos autorizables en determinado tipo de suelo que resulta protegido, con cita y transcripción parcial de la STS de 11-6-98 . Y se añade que los usos autorizados en el suelo no urbanizable de especial protección son únicamente los regulados en el artículo 9 de la Ley del suelo no urbanizable de 1992, por lo que el PGOU no prohíbe la actividad minera sino que lo que está haciendo es permitir con carácter excepcional determinados usos en dicho suelo, al igual que ocurre con el artículo 4 de la vigente Ley 10/2004 de suelo no urbanizable.

2º) La actividad minera está sujeta a las exigencias de la legislación minera y las derivadas de la competencia municipal para el otorgamiento de las correspondientes licencias o autorizaciones de obras y actividad, siendo necesario la obtención de licencia de actividad para ejercerla , como se desprende de las STS de 20-11-02 y 17-1-97 .

3º) El Plan especial no solo afecta a la actividad extractiva a través del artículo 24, sino también del art. 20, relativo a la conservación del Patrimonio Geológico y el 21, relativo a la protección del Paisaje. Se invoca la S.T.S. de 6-5-98 y se señala que la que la STC esgrimida por la actora es inaplicable, por tratarse de un supuesto muy diferente al presente.

CUARTO.- La representación procesal del Ayuntamiento de Soneja se opone al recurso con base en los motivos que se señalan, sintéticamente , en lo que sigue. El primer lugar, se sostiene que el Plan especial no vulnera el PORN de la Sierra de Espadán, pues el citado PORN no permite las actividades mineras en la zona de la Dehesa, ya que 2/3 partes de la misma se localizan en Áreas naturales del Parque , en las que no se admiten las actuaciones mineras.

Se sostiene, en segundo lugar, que la prohibición de las actividades extractivas en el Paraje natural figura entre el posible contenido del Plan especial, tal como viene configurado este instrumento por los artículos 177 del Decreto 67/2006, por el que se aprueba el reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística; 86 y 180 y siguientes del derogado Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana.

En tercer lugar , y frente a la improcedencia de fijar una prohibición genérica de las actividades extractivas y mineras en el Paraje y la inconstitucionalidad de tales medidas que sostiene la actora, alega el Ayuntamiento de Soneja que la ST.C. 64/1982 exigiría ponderar los intereses en conflicto y elegir el que resulte prioritario, por lo que se debe realizar una valoración previa del bien jurídico prioritario, no necesariamente el desarrollo del sector minero. Se aduce que los elementos de juicio se han aportado en la tramitación de diversos expedientes relacionados con el Paraje y que se han ponderado en varias ocasiones. Y se alude a la evaluación de impacto ambiental realizada sobre los proyectos mineros presentados en su día por la demandante y los informes emitidos en diversas ocasiones por la Administración autonómica. También se refiere al Acuerdo de 5-11-02, por el que se declaró el Paraje Natural Municipal, que en su artículo 4.3 .b) prohibía toda actividad extractiva y minera.

Se alega también que las actividades extractivas están prohibidas en la zona también por el PGOU, que clasifica la zona como suelo no urbanizable de especial protección, de manera acorde con la derogada Ley 4/1992 y vigente Ley 10/2004, que se remite al planeamiento , general y especial , para el establecimiento de las normas de utilización, conservación y aprovechamiento que garanticen la consecución de los fines determinantes de dicha protección (art. 16 ). Y se cita la S.TS de 6-5-98, que admitió que un plan urbanístico pudiera prohibir, por razones ambientales, el desarrollo de actividades extractivas en determinadas clases de suelo.

Acerca de la falta de consentimiento de los titulares de terrenos privados, se sostiene que el Decreto 109/1998 , no hablaba de una necesidad sino de una prioridad y que no ha existido oposición de los propietarios, pues no consta en ninguna parte. Y se dice que el vigente Decreto 161/2004, no se refiere a estos extremos.

Por último, se afirma que la protección del Paraje viene impuesta por tres instrumentos diferentes, vinculados entre sí: el PORN de la Sierra de Espadán, el Plan especial de protección de la Dehesa y el PGOU de Soneja. Realizando cada uno su función, con ellos se ha valorado el bien jurídico que resulta prioritario , que , como ha resultado evidente, es la protección ambiental y no la realización de la actividad minera, al resultar su compatibilidad negativa.

QUINTO.- Centrados los términos del conflicto, y antes de examinar las circunstancias del caso, conviene hacer unas breves precisiones acerca de la naturaleza del derecho a la libertad de empresa que reconoce el artículo 38 CE así como de la incidencia que en el mismo pueda tener el planeamiento de un espacio natural protegido. Y ello en la medida en que los recurrentes cuestionan la posibilidad de que a través del Plan Especial recurrido pueda prohibirse la actividad extractiva y minera en el citado Paraje.

En primer lugar , hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional ha consagrado , respecto de los Derechos de contenido patrimonial, como el de propiedad o el que ahora nos ocupa, la regla de que no se está ante un Derecho absoluto, sino que su ejercicio está sujeto a las limitaciones que , en cada caso, establezca el legislador en aras de la función social que debe desempeñar (entre otras, S.STC 111/1983 y 227/1993 ). Entre los muchos pronunciamientos del Tribunal Supremo que reflejan esta concepción podemos citar, por ejemplo, las Sentencias de 23-11-94 y 28-3-00 .

Debe señalarse, en segundo lugar, que la asunción de esta concepción limitada de los Derechos de contenido patrimonial no implica, sin embargo, que sea admisible cualquier intervención pública en los mismos , existiendo también límites frente a aquéllas. El Tribunal Constitucional se refiere así al "contenido esencial" del Derecho de propiedad. En esta misma línea, hay que mencionar la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el Derecho de propiedad que reconoce el Protocolo Adicional nº 1 al Convenio de Roma. Ha establecido el citado Tribunal que son admisibles las limitaciones a este Derecho, pero se exige su adecuación al fin perseguido y la existencia de un justo equilibrio entre la protección del mismo y las exigencias del interés general, respetándose el principio de proporcionalidad (entre otras, Sentencias de 21-2-86, asunto James y otros c. Reino Unido; 7-7-89, asunto Traktörer AB c. Suecia; 9-12-94; 12-10-04, asunto Kjartan Ásmundsson c. Islandia). En sentido similar, el Tribunal de justicia admite restricciones al ejercicio de estos Derechos , siempre y cuando respondan efectivamente a objetivos de interés general, como la protección ambiental, y no constituyan, teniendo en cuenta el objetivo perseguido , una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la esencia misma de dichos Derechos" (entre otras, Sentencia de 13 de abril de 2000, asunto C-292/97, apartado 45 ).

En el marco de esta concepción restringida del Derecho a la libertad de empresa que existe en nuestro ordenamiento jurídico y en el entorno europeo y que implica la posibilidad de encontrar restricciones en otros intereses públicos, como la protección de la salud, los consumidores o la protección ambiental que reconoce el artículo 45 de la CE, este último aspecto, en los últimos tiempos, ha venido suponiendo importantes limitaciones para el ejercicio de las actividades más contaminantes , a través de técnicas de diversa naturaleza , como la evaluación de impacto ambiental, el control integrado de la contaminación o la responsabilidad ambiental.

Esta limitación adquiere, además, un grado especial de intensidad cuando se trata de espacios naturales protegidos y de su planificación ambiental. En efecto , los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), instituidos por la, hoy derogada, Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, constituyen la herramienta que establece el sistema de conservación del espacio protegido, incidiendo necesariamente en los procesos económicos y ecológicos que se desarrollan en la zona afectada por la declaración. La simple lectura de los artículos 4 y 13.2 de esta Ley basta para concluir el amplio espacio que se otorga al planificador ambiental de estos espacios para incidir en el ejercicio de las actividades económicas. El primero de ellos, cuando determina el contenido mínimo de los instrumentos de ordenación de los espacios protegidos, establece que en ellos deberán determinarse , entre otros aspectos, "(...) las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especificación de las distintas zonas en su caso". Por su parte, el artículo 13.2 prevé expresamente la posibilidad de que , en los Parques , se limite "el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación". La vigente Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , es todavía más contundente en este aspecto, ya que no se limita a reconocer la potestad del planificador de determinar las limitaciones que deban establecerse en el espacio protegido y formular los criterios ordenadores de las actividades económicas (arts. 17 y 19 ) sino que, acogiendo la jurisprudencia consolidada del TJCE en materia de espacios protegidos, fija como objetivo de la Ley (art. 2 ) , y condicionante para los PORN, "(...) la precaución en las intervenciones que puedan afectar a espacios naturales y/o especies silvestres".

Este amplio alcance, por cierto, es referible a los PORN y a cualquiera de las figuras de planificación ambiental de los espacios naturales protegidos previstas en la legislación estatal y autonómica, como, por ejemplo, los planes especiales de protección que, según la Ley 11/1994 , de espacios naturales de la Comunidad Valenciana, constituyen el instrumento de ordenación de los parajes naturales municipales (art. 31 ), que es una categoría específica de espacio protegido que el legislador autonómico ha previsto pueda declararse en este territorio. En efecto , la, hoy derogada, Ley 4/1989, equiparaba expresamente los PORN a cualquier plan de ordenación de los recursos naturales, con independencia de su denominación, cuando definió su contenido y finalidad (art. 4.2 ). Por su parte, el legislador autonómico ha configurado los planes especiales de protección de los parajes naturales municipales con un alcance muy similar al de los PORN en la citada normativa estatal. Así, tanto el, actualmente derogado , Decreto 109/1998 , de 29 de julio , del Consell de la Generalitat, por el que se regula la declaración de los Parajes Naturales Municipales (aplicable al caso por razones temporales); como el Decreto 161/2004, del Consell de la Generalitat, de Regulación de los Parajes Naturales Municipales consagran unas posibilidades muy amplias de ordenación ambiental de estos espacios a través de su planificación . Según establece esta última norma "(...) Esta figura permite, por tanto, habilitar mecanismos de ordenación y gestión para valores significativos del patrimonio natural del municipio, con el fin de preservarlos para las generaciones futuras y de ponerlos en valor como recurso ambiental. En el régimen jurídico de los parajes, estos mecanismos se traducen en normas de uso, en directrices de gestión y en programas de actuación concretos , dirigidos todos ellos a la conservación, el aprovechamiento sostenible y el uso público ordenado de los citados valores". Y también apoya claramente esta conclusión la Ley 11/1994, cuando estableció que "(...) únicamente se admitirán en estos parajes los usos y actividades compatibles con las finalidades que motivaron su declaración, excluyéndose la utilización urbanística de sus terrenos" (artículo 9.1 ).

De lo expuesto hasta ahora se deduce claramente la potestad del planificador ambiental de los espacios protegidos de incidir, a través de los correspondientes Planes, en el ejercicio de las actividades económicas en el territorio afectado. Y también conduce a reconocerle un amplio margen de discrecionalidad en esta ordenación ambiental, que se traduce en el diseño de un concreto sistema de protección y conservación del espacio. Los criterios normativos que definen esta potestad planificadora son una excelente prueba del amplio espacio de decisión que el legislador ha atribuido a la Administración en este ámbito. Así , por ejemplo, cabe destacar el encargo de la Ley 4/1989 a este planificador de, entre otras cosas , "determinar las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger" (art. 4 . c); "concretar las actividades, obras o instalaciones públicas o privadas a las que, en el ámbito afectado, debe aplicárseles el régimen de evaluación previsto en la normativa de evaluación de impacto ambiental (art. 4 d); ó, establecer los " criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial" (art. 4 .f).

Dicho margen apreciativo encuentra, por supuesto, algunos condicionantes, que son determinantes para fiscalizar la legalidad de la planificación efectuada. En primer lugar, debemos hacer referencia a las previsiones del legislador estatal y autonómico acerca del ejercicio de esta concreta potestad planificadora. Así , los principios inspiradores de la legislación básica estatal delimitan claramente los contornos de la concreta actuación planificadora, puesto que, conforme al artículo 2 de la Ley 4/1989, estos principios deben presidir el diseño del sistema de gestión de los espacios protegidos que se lleva a cabo con la planificación (en el mismo sentido, se pronuncia el artículo 15.2 de la Ley 42/2007 ). Atendiendo a dichos principios, es clara la vinculación del planificador a los fines de la declaración así como a la realidad fáctica , es decir, al Estado de conservación del espacio. También definen esta actuación las previsiones acerca del contenido mínimo de estos planes, que se mantienen en esta misma línea de conectar las limitaciones en las actividades y usos a la conservación de los comPonentes del patrimonio natural y la biodiversidad (art. 19 .d) de la Ley 42/2007). Y, especialmente relevante para el caso que nos ocupa resulta el condicionante que se deriva del mandato del legislador autonómico acerca de la admisibilidad restringida del ejercicio de las actividades económicas en los parajes naturales municipales, ya que la Ley 11/1994 únicamente permite en estos espacios las que resulten compatibles con los fines de su declaración (artículo 9.1 ).

Los principios generales del Derecho constituyen otro aspecto relevante a afectos del ejercicio de esta potestad así como de su control judicial. De especial pertinencia resulta, en este supuesto , el principio de precaución, que recoge el artículo 174 TCE . El TJCE viene consagrando expresamente desde hace algún tiempo su aplicación en aquellas zonas merecedoras de una mayor protección (Sentencias de 5 de mayo de 1998 y 7 de septiembre de 2004, en relación con la Directiva 92/43, de los hábitats). Así , entre otras cosas, ha establecido el TJCE respecto de la obligación que establece el articulo 6.3 de la Directiva hábitats de someter cualquier proyecto o actividad que pueda afectar a las zonas especiales de conservación a una "adecuada evaluación" de sus repercusiones en el lugar, que ésta "(...) implica que, antes de la aprobación de éste, es preciso identificar , a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación de dicho lugar. Las autoridades competentes, a la vista de las conclusiones de la evaluación adecuada de la recogida mecánica del berberecho sobre el lugar de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de este último, sólo autorizarán esta actividad si tienen la certeza de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad de ese lugar. Así sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde el punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos".

Otros principios a considerar son el de igualdad (art. 14 CE ) , que vendría a impedir tratamientos desiguales a situaciones idénticas sin que exista justificación razonable para ello; el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE ) , que se opondría a actuaciones administrativas caprichosas y sin justificación, debiendo el Plan responder a razones plausibles en términos técnicos y jurídicos; o, el de proporcionalidad, en su manifestación del análisis costes-ventajas. A este respecto, hemos declarado en la Sentencia de esta Sala dictada en el recurso nº 2326/98 ), que " dicho principio , introducido por el Consejo de Estado francés, inicialmente, en relación con las declaraciones de utilidad pública justificantes de la expropiación forzosa -así, en sus arrêts Ville Nouvelle de L'Est y Sainte-Marie de L'Assomption-, y extendido después a otros ámbitos, como el urbanístico -arrêt Ville de Limoges, por ejemplo- comporta la exigencia de que la decisión que se adopte comporte unos beneficios para el interés general que , sopesados , sean objetivamente Superiores a los perjuicios que, para el interés privado o incluso para otros intereses generales contrapuestos al perseguido por la administración en el caso concreto, cause dicha actuación. Sin que en todo caso pueda olvidarse que, en este punto, el sacrificio , si procede , para los intereses particulares, deberá ser objeto de la oportuna compensación en el momento de la ejecución del planeamiento, cuando se haga efectivo el principio de equidistribución de cargas y beneficios. Y este principio ha sido utilizado para controlar la potestad de planeamiento urbanístico, entre otras muchas , por las SST.S. de cuatro de mayo de 1990 o la de 18 de marzo de 1992 . La Sala también ha utilizado este principio en su Sentencia de 18 de julio de 2002 .

Lo que queremos decir, en suma, es que no todo sacrificio para los intereses particulares estará sin más, a priori, justificado ante el ejercicio de la potestas variandi, sino que éste, para ser legítimo, debe ponderar y sopesar adecuadamente el sacrificio a otros intereses públicos y privados con la finalidad de la actuación planificadora, por legítima que ésta sea en abstracto. Pero , en caso de resultar finalmente legítimo aquel sacrificio, la proscripción constitucional de la confiscación exigirá la oportuna compensación, que ya no atañe al planeamiento, sino a la ejecución del mismo".

Y lo que viene estableciéndose puede conectarse, en fin, con la buena Administración, principio general del Derecho consagrado por la jurisprudencia del TJCE (entre otras, Sentencias de 31 de marzo de 1992, asunto C-255/90 ) , cuyo contenido se determina actualmente, conforme a dicha jurisprudencia, en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconoce el "Derecho a una buena Administración" y que comprende la obligación de la Administración de motivar sus decisiones , de manera similar a lo establecido en el artículo 54 de la Ley 30/1992, respecto de los actos Administrativos discrecionales.

Desde esta perspectiva, y en el marco del margen decisorio que corresponde al planificador municipal, podrán establecerse medidas restrictivas del ejercicio de las actividades económicas en el espacio protegido, como el sometimiento de cualquiera de ellas a previa evaluación de impacto ambiental más allá de las previsiones de la normativa que regula esta técnica de tutela ambiental. Y nada impide, en principio, que el planificador pueda llegar a prohibir determinadas actividades por sus efectos dañinos, pues, como ya se ha visto , el legislador ha encomendado al planificador la tarea de decidir las limitaciones que , en cada caso, deben establecerse. Ahora bien, la Administración debe respetar los límites que condicionan su actuación, algunos de los cuales acaban de señalarse sin pretensión alguna de exhaustividad , debiendo las restricciones establecidas, entre otras cosas, resultar coherentes y adecuadas a la finalidad perseguida, proporcionadas a ésta y motivarse debidamente. De ahí que podamos concluir que, en abstracto, la cobertura jurídica que ofrece a la decisión cuestionada (en gran medida, discrecional) del planificador municipal de prohibir la actividad extractiva y minera en el espacio protegido es incuestionable. Y ello al margen de que la prohibición de actividades o la privación de los usos tradicionales que se deriven de esa ordenación planificadora pueda acarrear, en casos concretos, eventuales Derechos indemnizatorios; cuestión que no es objeto del presente recurso.

SEXTO.- A la luz de lo expuesto procede analizar las circunstancias del caso así como los concretos motivos que esgrime la actora para sustentar la ilegalidad de la Resolución recurrida. El primer motivo que se invoca es la vulneración por el Plan especial impugnado del PORN de la Sierra de Espadán , instrumento planificador que considera de rango Superior al Plan especial y vinculante, y se basa en que dicho instrumento clasifica la zona afectada como "Zona de amortiguación de impactos" y "Área de influencia antrópica", permitiéndose en la misma, según se dice , las actividades mineras y extractivas.

Esta alegación no puede prosperar. Debemos comenzar indicando que , efectivamente, los PORN tienen carácter vinculante y que la planificación ambiental de los espacios naturales prevalece tanto sobre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, según establecía la derogada Ley 4/1989 , como, desde la aprobación de la vigente Ley 42/2007, sobre otras actuaciones sectoriales. Establece el artículo 18 de esta Ley que los PORN "(...) serán determinantes respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales , sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica. Las actuaciones, planes o programas sectoriales sólo podrán contradecir o no acoger el contenido de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales por razones imperiosas de interés público de primer orden, en cuyo caso la decisión deberá motivarse y hacerse pública".

También hay que señalar que el ordenamiento aplicable admite expresamente la posibilidad de que en un mismo territorio confluyan distintas categorías de espacios naturales protegidos. El artículo 3.2 de la Ley 11/1994, establece, en efecto, que "dentro del ámbito de un espacio natural protegido podrán existir otros espacios naturales protegidos que se declaren expresamente como tales con arreglo a lo previsto en esta Ley". Ello implica, necesariamente, la posibilidad de coexistencia de diversos instrumentos de ordenación ambiental sobre un mismo territorio , sin que el legislador autonómico haya determinado regla de prevalencia alguna entre los planes de ordenación que correspondan a los distintos espacios naturales protegidos que pueden convivir en un mismo territorio. La concurrencia de distintas figuras de espacios protegidos también se contempla en la Ley 42/2007, que fija las reglas básicas de las relaciones de jerarquía de esta planificación. Establece esta Ley la prevalencia de los PORN sobre cualesquiera instrumentos de ordenación física del territorio, incluidos los instrumentos de ordenación de recursos naturales (artículo 18.2 ). Además , para los casos de solapamiento de distintas figuras de espacios protegidos en un mismo lugar, exige la nueva Ley la coordinación de los instrumentos de planificación, con la finalidad de que "los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente (art. 28.2 )".

En cualquier caso, resulta innecesario analizar ahora la concreta articulación de estos dos instrumentos de planificación de espacios naturales protegidos, puesto que, en este caso, no se aprecia contradicción alguna entre el citado PORN y el Plan especial impugnado. Tal contradicción se daría, en su caso, si el Plan especial , aprobado con posterioridad al PORN de Sierra de Espadán , hubiera reducido la protección que aquél dispensa al territorio que comprende el Paraje , admitiendo, por ejemplo, actividades que prohíbe el PORN. Pero no es esto lo que ocurre en este caso. El Plan recurrido no reduce las exigencias de protección del enclave establecidas en el citado PORN sino que las incrementa, ya que prohíbe la actividad minera y extractiva en aquél mientras que el PORN, que, según consta en la documentación obrante en autos, incluye la totalidad del Paraje dentro de la "Zona de amortiguación de impactos", y, a su vez , dentro de la categoría de "Área de influencia Antrópica", no prohíbe expresamente tales actividades en la zona, por lo que ambos instrumentos son perfectamente compatibles.

SÉPTIMO.- Tampoco puede acogerse la alegación de la actora consistente en la vulneración por el Plan recurrido de su propia finalidad, al prohibir la actividad minera; alegación que se apoya en la finalidad de la declaración de un espacio natural como protegido que determina el artículo 2.1 de la, hoy derogada, Ley 4/1989 y que consiste en la regulación adecuada de los usos y actividades que en ellos se desarrollan para poder compatibilizar la protección de los recursos que motivan su declaración con el desarrollo sostenible.

Debemos señalar que el hecho de que la derogada Ley 4/1898 considerara que la finalidad de la declaración de los espacios protegidos era la regulación adecuada de los usos y actividades para compatibilizar la protección de los recursos con el desarrollo sostenible no significa que quede excluida la posibilidad de que, a través de la planificación ambiental del espacio , se prohíban determinadas actividades. Al contrario, y como ya se ha expuesto en el fundamento jurídico quinto de esta Sentencia, a través de la planificación del espacio protegido , la Administración debe determinar, conforme a las circunstancias concurrentes (Estado del espacio, valores a proteger, etc.), el régimen jurídico que en cada caso debe aplicarse al mismos, lo que puede requerir, como ya se ha dicho, medidas limitativas y prohibitivas de las actividades económicas. Los artículos 4 y 13.2 de la citada Ley son una buena muestra de ello. El primero de ellos, cuando determina el contenido mínimo de los instrumentos de ordenación de los espacios protegidos , establece que en ellos deberán determinarse, entre otros aspectos, "(...) las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especificación de las distintas zonas en su caso". Por su parte, el artículo 13.2 prevé expresamente la prohibición del aprovechamiento de los recursos naturales incompatibles con las finalidades que hayan justificado la creación del Parque, de manera similar a que lo , según se ha señalado ya, hace la Ley valenciana 11/1994 respecto de los Parajes naturales municipales (art. 9.1 ).

Debemos rechazar, por ello, que la Resolución impugnada resulte contraria a Derecho por esta razón. La regulación adecuada de los usos y actividades en los espacios protegidos, exigida por la Ley 4/1989, puede hacer necesaria la prohibición de determinadas actividades que resulten incompatibles con los valores a proteger , de la misma forma que su Estado de conservación puede también hacerlo conveniente.

OCTAVO.- A idéntica conclusión se llega en cuanto a la alegación consistente en la nulidad del acuerdo de declaración del Paraje Natural con base en la necesidad del consentimiento de los titulares de los terrenos privados prevista en el artículo 7.2 del derogado Decreto 109/1998, por el que se regula la declaración de los parajes naturales municipales.

El citado Decreto 109/1998, y, más contundentemente ya , el Decreto 161/2004, prevén, como requisito para la declaración de estos espacios protegidos, la conformidad de los propietarios de los terrenos afectados. Ahora bien, el posible incumplimiento que pueda haberse producido de dicho requisito es una cuestión ajena a este proceso , puesto que, como admite la actora en su escrito de demanda, tal exigencia procedimental afecta exclusivamente a la previa declaración del paraje natural municipal, que se llevó a cabo mediante acuerdo del Consell de la Generalitat Valenciana de 5-11-02, no estando prevista en el procedimiento de elaboración del Plan especial que ahora se fiscaliza, cuyo acto de aprobación definitiva es la única resolución impugnada en el presente recurso.

NOVENO.- En apoyo de la improcedencia de prohibir las actividades extractivas y mineras en el Paraje, la actora aduce también la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 64/1982, que declaró inconstitucional el artículo 3.3 de la Ley catalana 12/1981, de 24 de diciembre , por la que se establecieron normas adicionales de protección de los espacios de interés natural afectados por actividades extractivas , y que contenía una prohibición genérica de las actividades extractivas de las secciones C y D en los espacios naturales ubicados en Cataluña.

Esta Sala no comparte algunas de las conclusiones que extrae la actora de este pronunciamiento del Alto Tribunal. Conviene tener presente, en primer lugar, que el motivo por el que se consideró inconstitucional el citado precepto fue la vulneración de las competencias estatales reconocidas en el artículo 128.1 CE, en la medida en que la Ley 12/1981 establecía una prohibición general de las actividades extractivas de mayor importancia económica en los espacios naturales de Cataluña, lo que suponía sustraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros.

El Tribunal Constitucional basó su decisión en el carácter general de la prohibición establecida en la Ley autonómica, al tratarse , entre otras cosas, de una "amplia serie de espacios". Precisamente, en este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional diferenció expresamente el supuesto de prohibición general de la actividad minera de las prohibiciones que puedan establecerse en casos concretos, siempre que no exista un interés prioritario. Así, estableció el Tribunal Constitucional que "(...) cuestión distinta es que puedan prohibir la actividad minera en casos concretos, siempre que no exista un interés prioritario , pero el carácter general , con la excepción citada, que prevé el artículo 3.3 de la Ley impugnada debe tacharse de inconstitucional por exceder la finalidad de la Ley y por sustraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros".

Desde esta perspectiva, la Sentencia constitucional esgrimida no constituye ningún obstáculo a la hora de admitir, en abstracto, la prohibición de la actividad minera en el paraje. En este caso , la prohibición no reviste la amplitud que se daba en el supuesto analizado por el Tribunal Constitucional , puesto que afecta a un territorio reducido, cuya superficie es de 580 hectáreas, por lo que difícilmente puede entenderse que esta prohibición suponga sustraer recursos mineros a la riqueza nacional.

Esta conclusión resulta acorde con la posterior STC 170/1989. En este supuesto, el Tribunal Constitucional no apreció problema alguno de inconstitucionalidad en el art. 14.2.c) de la Ley de la Comunidad de Madrid 1/1985 , del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, que contenía una prohibición general de las actividades extractivas en las zonas de reserva natural, tanto integral como educativa del Parque. Según el Tribunal Constitucional: "(...) en el presente caso se trata de una prohibición limitada a unos terrenos muy concretos (los mencionados en los arts. 15.1 y 16.1 de la Ley impugnada) y destinada fundamentalmente a actividades extractivas enmarcables en las secciones A y B, «actividades extractivas, y de cantería, areneros, graveros y similares». Al mismo tiempo, aun cuando la Ley impugnada no haga referencia expresa, a diferencia de la Ley catalana , a la existencia de un interés público prioritario, el mismo ya resulta implícito también en la propia referencia contenida en la Ley estatal 4/1989, cuyo art. 13.2 prevé la prohibición del aprovechamiento de los recursos naturales incompatibles con las finalidades que hayan justificado la creación del Parque. La existencia de estas cautelas, el carácter territorialmente limitado de la prohibición, y su escasa repercusión en el interés general económico, permiten entender que el legislador autonómico ha ponderado adecuadamente los valores constitucionales protegibles y que, por ello, el art. 14.2 c) de la Ley autonómica no es contrario al art. 128.1 CE ".

Tiene razón la actora cuando señala que la STC 64/1982 estableció la obligación de ponderar los intereses en juego, esto es , la relevancia que para la economía tenga la explotación minera y el daño que pueda producirse al medio ambiente. En el fundamento Jurídico 8º de esta Sentencia, y analizando los supuestos legales que permitían a la Administración autonómica denegar las autorizaciones para estas explotaciones, estableció el TC que : "(...) distinto es el segundo de los supuestos contemplados en el artículo 6.4, a saber , el de que sea técnicamente imposible la restauración. En esta hipótesis no puede calificarse de desproporcionada, en principio, la denegación de la autorización, ni de inconstitucional el precepto. Lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta Sentencia: la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero. Ello supone ponderar en cada caso la importancia para la economía nacional de la explotación minera de que se trata y del daño que pueda producir al medio ambiente, y requiere también entender que la restauración exigida podrá no ser siempre total y completa, sino que ha de interpretarse con criterio flexible, como parece deducirse del mismo preámbulo de la Ley al decir que su finalidad es que «la zona afectada quede bien integrada en el conjunto natural que la rodea». Este criterio de ponderación de los intereses en presencia cobra particular relieve cuando el Estado en defensa de la economía nacional haya declarado o declare en cualquiera de las formas legalmente posibles la prioridad de determinadas actividades extractivas. En esta circunstancia es de presumir que el fomento de esas actividades declaradas prioritarias requiere considerarlas prioritarias respecto al medio ambiente en tanto el estado no declare en forma expresa esta última prioridad y sin perjuicio de que se tengan en cuenta las circunstancias de cada caso concreto".

La actora, no obstante, interpreta erróneamente dicha Sentencia cuando extrae de la misma la imposibilidad de prohibir las actividades extractivas y mineras , por eliminarse la posibilidad de una ponderación caso por caso de los intereses en conflicto (la protección ambiental y el desarrollo del sector económico minero) , a través de técnicas como la evaluación de impacto ambiental. En línea de lo que viene exponiéndose hasta ahora, la STC 64/1982 consagra el criterio de la ponderación de los intereses ambientales y económicos en presencia, pero ello no implica que la Administración tenga que optar necesariamente por medidas limitativas del ejercicio de la actividad que supongan un control puntual de cada instalación o explotación. Y es que el legislador o la propia Administración pueden articular perfectamente la ponderación exigible en estos casos en una fase previa, como lo es la legislativa o la planificadora , pues así lo prevé el Ordenamiento jurídico. En suma, en opinión de la Sala, debe rechazarse que, como sostiene la actora, el principio de ponderación de los intereses en juego que la citada Sentencia ha consagrado exija que la Administración deba optar por los instrumentos de control puntual que la normativa vigente pone a disposición de los poderes públicos para armonizar el desarrollo económico y la protección ambiental, como las técnicas de restauración del entorno afectado o la evaluación de impacto ambiental. El Ordenamiento jurídico, incluidos los planes de ordenación ambiental de los espacios protegidos, prevé, en efecto , el sometimiento previo de las actividades más dañinas a diversas técnicas de tutela ambiental, como la evaluación de impacto ambiental, las licencias y autorizaciones ambientales, así como , especialmente en el caso de las actividades extractivas , la restauración posterior del espacio afectado, pero también contempla técnicas que actúan en una fase previa, como la planificación ambiental , que pueden hacer innecesario el control puntual y posterior de las mismas que se materializa con dichos instrumentos, por haberse optado previamente por una solución general más protectora, como ocurre en este caso.

Y debemos rechazar también que, como sostiene la recurrente , la Administración ambiental deba quedar vinculada por la ponderación de intereses que, en su día, llevó a cabo la Administración sectorial que otorgó el permiso de investigación minera que ostenta. La normativa de minas, en efecto, prevé el cumplimiento de determinados requerimientos ambientales para ejercer estas actividades a través de los diversos títulos habilitantes que contempla, pero dichas actividades están sometidas también al resto del Ordenamiento y, entre otras, a las técnicas de tutela ambiental , como las planificadoras o autorizatorias, debiendo necesariamente ajustarse a las exigencias que en este campo se van progresivamente introduciendo, en los términos previstos.

DÉCIMO.- Procede referirse , por último, a la alegación de la recurrente relativa a la falta de argumentos en el plan impugnado sobre la prohibición establecida, lo que nos exige comprobar su motivación. Y es que, como ya se ha señalado, la justificación de la prohibición que ahora se cuestiona constituye un aspecto determinante de su legalidad y, por ello, clave en su fiscalización judicial, habida cuenta que se está, como ya se ha dicho , ante una potestad eminentemente discrecional de la Administración. En efecto , en este aspecto de la motivación , la actuación administrativa de planificación se aproxima al acto Administrativo, sometido a un régimen de justificación más estricto que la actividad normativa, sobre todo en caso de ser discrecional (artículo 54 de la Ley 30/1992 ). En aras de la adecuada motivación de la planificación de los espacios protegidos y sin perder de vista el principio de buena Administración consagrado la jurisprudencia del TJCE, que exige motivar cualquier decisión de la Administración, debemos referirnos necesariamente a la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en un ámbito tan cercano al que nos ocupa como la planificación urbanística. Entre las numerosas Sentencias en esta materia podemos citar las de 16-6-77, 13-2-92 ó 21-9-93 . En esta última decisión establece el citado Tribunal respecto de la memoria del plan que "(...) resulta evidente la trascendental importancia de tal documento que va reflejando la progresiva autolimitación de la discrecionalidad: la Memoria resulta ser así un contexto dominante para el resto del plan. Su importancia es manifiesta:

A) Desde el punto de vista del interés público, porque viene a asegurar que verdaderamente se va a hacer efectivo en la realidad el modelo territorial justificadamente elegido.

B) En el terreno de la garantía del ciudadano, porque con la Memoria podrá conocer la motivación de las determinaciones del plan y por tanto ejercitar con el adecuado fundamento el Derecho a la tutela judicial efectiva -art. 24.1 de la Constitución- con lo que, además pondrá en marcha el control judicial de la Administración -art. 106.1 de la Constitución- que demanda también el interés público.

Así lo declara la jurisprudencia destacando que la Memoria es ante todo la motivación del plan , es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento.

Y esta Memoria no es un documento accidental que pueda existir o no sino una exigencia insoslayable de la Ley -art. 12.3.a) del Texto Refundido de 1976), a la sazón vigente, y hoy art. 72.4 .a) del Texto Refundido de 26-6-1992. Las normas en nuestro sistema jurídico pueden tener o no un preámbulo o exposición de motivos. Sin embargo el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa -SS. 7-2-1987-10-1988 , 9-5-1989), 6-11-1990, 22-5-1991 etc.- exige como elemento integrante esencial la Memoria: la profunda discrecionalidad del planeamiento , producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del Derecho de propiedad -art. 33.2 de la Constitución y SS. 2-2-1987, 17-6-1989, 28-11-1990, 12 febrero, 11 marzo y 22 mayo 1991, etc.- explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento -SS. 9 julio y 20 diciembre 1991, 15-12-1992, etc.-.

Va de suyo que las modificaciones que la redacción inicial puede sufrir a lo largo de su tramitación han de estar también motivadas -SS. 25 abril y 9 julio 1991 y, 13-2-1992 , etc.- lo que incluye naturalmente las que se introducen por la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva -SS. 18 mayo y 15 diciembre 1992 ".

Por otra parte, las exigencias legales de motivación de las decisiones administrativas, incluidas, por supuesto, las planificadoras, cada vez son más intensas , como lo demuestran, por ejemplo, las Leyes 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, que exige a la Administración determinar, y también publicar , "las razones de la elección del plan o programa aprobados, en relación con las alternativas consideradas" (art. 14 ); 42/2007, del patrimonio natural y de la biodiversidad, cuyo artículo 18.3 admite que , por razones imperiosas de primer orden, las actuaciones, planes o programas sectoriales contradigan o se aparten de las previsiones de los PORN, pero exige motivar la decisión y publicarla; o, la Ley 8/2007 , de suelo, cuando establece que "el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses a que sirva" (art. 3 ). Y no podemos olvidar que la Ley 27/2006, por la que se regulan los Derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la Justicia en materia de medio ambiente, consagra el Derecho de todos a participar en la elaboración de los planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente y a que "se haga público el resultado del procedimiento en el que ha participado y se informe de los motivos y consideraciones en los que se basa la decisión adoptada" (art. 3.2 .d).

Y podemos afirmar que, tratándose de actividades mineras, atendidas sus características y e importancia económica , los requerimientos de ponderación , tanto desde la perspectiva ambiental como económica y, por tanto, de motivación de las decisiones de la Administración son especialmente intensas, sobre todo cuando se establecen prohibiciones. Aparte de lo establecido en la S.T.C. 64/1982, nuestro Ordenamiento positivo viene en los últimos tiempos orientándose decididamente en esta dirección. La exposición de motivos del decreto 82/2005, de ordenación ambiental de explotaciones mineras en espacios forestales de la Comunidad Valenciana , expresa con claridad meridiana el conflicto que se plantea en este ámbito. Se establece en esta norma que "(...) la actividad minera en la Comunidad Valenciana tiene una elevada importancia económica, por sí misma y por su elevado valor añadido, ya que abastece de materias primas a sectores estratégicos en el desarrollo económico de la Comunidad Valenciana, como el de la construcción, las infraestructuras, el azulejo o la cerámica, entre otros. Pero esta importancia económica del sector lleva aparejada un impacto ambiental que , como consecuencia de las propias extracciones mineras , se produce sobre determinados elementos del medio físico como el suelo, la biodiversidad, los recursos hídricos o el propio paisaje, un factor natural que en la comunidad Valenciana adquiere una importancia especial por cuanto es un territorio con una alta densidad de población y con un potencial turístico de interior a desarrollar".

Por estas razones, el legislador valenciano ha admitido expresamente la posibilidad de que , si bien con carácter excepcional , se ejerza la actividad minera, incluso, en el suelo no urbanizable. La vigente Ley 10/2004, del suelo no urbanizable , prevé en su artículo 24 la posibilidad de implantar canteras en este suelo, a través de instrumentos de planeamiento como planes especiales o planes de acción territorial. En esta misma línea, el Decreto que acaba de citarse prevé la posibilidad de que se ejerza esta actividad en montes o terrenos forestales clasificados como suelo no urbanizable, ya sea común o sometido a protección especial, sin regulación de la actividad minera como uso compatible. También debemos referirnos, aunque no sea temporalmente aplicable al caso, al nuevo artículo 122 de la Ley de Minas, introducido por la Disposición adicional primera de la Ley 12/2007, de 2 de julio , por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos. Este nuevo precepto de la Ley de minas establece que "(...) cualquier prohibición contenida en los instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Ley de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico".

A la luz de estas consideraciones, procede analizar ya la memoria del plan recurrido. En la memoria informativa, dentro del apartado "caracterización del medio físico natural", se alude a la importancia minera de la zona, estableciéndose que "la Sierra de Espadán, en el ámbito de la Comunidad Valenciana, es un espacio privilegiado por su riqueza en yacimientos minerales y en explotaciones mineras , destacando las localizadas en el entorno de Chóvar y de Artana. En el Paraje Natural, se localiza una pequeña extracción, ya abandonada, de barita; pese a su escaso tamaño y a la ausencia de elementos de arqueología minera puede considerarse una singularidad a conservar dentro de esta zona natural protegida" (folio nº 36 del volumen 7 del expediente Administrativo). También en la memoria informativa , si bien en el apartado de conflictos y procesos, se señala que "las actividades extractivas en la zona son inexistentes, quedando prohibidas por el propio planeamiento municipal" (pág. nº 119).

Por su parte, en la memoria justificativa del plan se establece que la ordenación y regulación de actividades se "(...) dirigirá, fundamentalmente, hacia aquellas que se sustenten en la explotación de los recursos anteriores o bien puedan deteriorarlos directa o indirectamente, comprometiendo su conservación. Esta regulación se efectuará de modo que permita tanto el mantenimiento de las actividades que se vienen desarrollando como la preservación del equilibrio ecológico de la zona". A continuación, se determinan, conforme a sus respectivos impactos , las medidas a adoptar frente a las actividades cinegética , forestal y las productivas relacionadas con el aprovechamiento de los recursos, esto es, la agricultura y la ganadería. Después, se alude a la actividad minera en los siguientes términos: "(...) finalmente , la minería es inexistente en la actualidad en el ámbito del Plan, debiendo evitarse en el futuro la posibilidad de realizar esta actividad en esta zona" (pág. nº 135).

Al margen de esta referencia sobre la inexistencia actual de la actividad minera en el enclave no figura ningún otro dato ni explicación en la memoria justificativa que indique las razones que han llevado al planificador municipal a prohibir en su artículo 24 el ejercicio de cualquier tipo de actividad extractiva y minera en la totalidad del territorio protegido, ni tampoco consta ningún estudio o informe técnico que haya servido de base para esta concreta ordenación de la actividad minera que se ha establecido.

Pero el Plan no solo incide en el ejercicio de la actividad minera a través del artículo 24, que se incluye en las normas generales del Plan sobre regulación de actividades, sino que también lo hace, como señala la actora en el escrito de demanda, a través de las normas particulares, que definen tratamientos específicos más ajustados a las necesidades de protección del enclave, distinguiéndose distintas zonas en el enclave , lo que aconseja analizar también dichas previsiones. En la regulación de las Áreas de reserva, el artículo 52.3 prohíbe, entre otros usos, las "actuaciones o actividades relacionadas con la extracción de áridos y tierras o la explotación de los recursos mineros". Dicha prohibición se realiza , sin embargo , una vez caracterizadas dichas áreas, que según el artículo 49, "presentan un alto valor natural , donde la vegetación ha evolucionado hacia un bosque mixto que constituye una buena representación de la selva mediterránea, dando lugar, asimismo, a la existencia de hábitats idóneos y cobijo para especies faunísticas de interés ecológico" , estableciéndose también que "su carácter relíctico y alto grado de evolución, así como la gran diversidad de especies de matorral presentes justifican el máximo grado de protección para esta unidad. Se incluyen, por otra parte, aquellas zonas especialmente frágiles y vulnerables, sobre todo en relación con la conservación de suelos". Y también se dice en este mismo precepto que "el criterio de intervención es el de conservación de la vegetación existente, potenciación de la misma y de su regeneración natural, con la finalidad de mantener los procesos ecológicos esenciales y su diversidad ecológica, asimismo establecer zonas de protección de suelos y refugio para la fauna presente en este paraje. Plantear estos objetivos supone , necesariamente, una limitación en las posibilidades de uso público, permitiéndose únicamente aquellos usos compatibles con los objetivos propuestos , sobre todo los de tipo científico y cultural".

De manera similar, y en cuanto a las "áreas de protección ecológica" del Paraje, el Plan, previa caracterización estas zonas y de los objetivos que se persiguen, prohíbe "las actuaciones o actividades relacionadas con la extracción de áridos y tierras o la explotación de los recursos mineros" (artículo 56.2 ).

No se observa, sin embargo, esta prohibición expresa en la tercera categoría establecida, esto es, en las "áreas de uso público" , en las que esta actividad no figura entre los usos prohibidos , si bien se incluyen los "usos y actividades que comporten un notable impacto paisajístico o ecológico" (art. 62 .c).

Por último , tampoco en el escrito de contestación a la demanda, el Ayuntamiento de Soneja ofrece razones relacionadas con el Estado de conservación del enclave o los impactos que pueda tener la actividad extractiva en el mismo que justifiquen la prohibición de esta actividad, como ocurría en el caso que fue objeto de análisis por la STS de 6-5-98, citada por la representación procesal del citado ayuntamiento, pues se remite, en primer lugar, a la motivación que contiene la declaración de impacto ambiental desfavorable emitida por la Consellería de Territorio y Vivienda en el marco del procedimiento de otorgamiento de la concesión minera solicitada por la actora. Sin embargo, no podemos aceptar como motivación del plan la de la DIA desfavorable, pues esta decisión de la Administración autonómica se basa , a su vez, en la propia declaración del Paraje, en las deficiencias del PORN de la Sierra de Espadán y en el PGOU de Soneja, que clasifica el suelo como no urbanizable protegido. El Ayuntamiento demandado considera, en definitiva, que la prohibición viene determinada por el planeamiento urbanístico, es decir , por la clasificación del P.G.O.U. de los terrenos como suelo no urbanizable de especial protección, pero realmente esto no es así, puesto que , como ya se ha visto, la normativa autonómica reguladora del suelo no urbanizable no prohíbe este tipo de actividades en este suelo sino que, en último término, se remite a lo que establezca el planeamiento de protección específico (arts. 6 de la Ley 4/1992 y 24 de la Ley 10/2004 ); y es, en efecto, al Plan especial de protección recurrido al que correspondía determinar, previa ponderación de los intereses concurrentes, los usos y aprovechamientos admitidos y prohibidos en el enclave y justificarlo.

A la vista de todo lo anterior, no puede sino concluirse que la prohibición general de las actividades extractivas y mineras , recogida en el artículo 24 del plan impugnado no está debidamente motivada. Ni en la memoria justificativa ni en la ordenación del plan se ofrece ninguna explicación que justifique la prohibición general de ejercer cualquier tipo de actividad extractiva en la totalidad del territorio afectado. Explicaciones que sí se ofrecen, en cambio, cuando se incide en el ejercicio de otro tipo de actividades, como las agrícolas o cinegéticas, que no resultan prohibidas por el citado plan como ocurre en este caso, sino que se sujetan a determinadas limitaciones.

A mayor abundamiento , resulta que el plan no sólo no ofrece tales razones sino que tampoco es acorde con la realidad fáctica, ya que su punto de partida es la inexistencia de actividad minera en el enclave, olvidando que, según consta en la documentación obrante en autos, la sociedad "Arcillas Industriales y Transformaciones, S.L." , disponía desde el 1-6-92 del permiso de investigación minera "La Dehesa" nº 2523, para recursos de la sección c) de la Ley de minas (arcillas), de 50 cuadrículas mineras; que el 25-5-95 la citada mercantil solicitó el pase a concesión derivada de 27 cuadrículas mineras del citado permiso; que la citada mercantil renunció a cinco cuadrículas mineras y solicitó el cambio de nombre de la solicitud del permiso de investigación como "Almaroz II"; y, que el 20-11-01 , la Dirección General de Industria y Energía de la Generalitat Valenciana autorizó el cambio de titularidad, entre otros Derechos mineros, del permiso de investigación "La Dehesa" nº 2523, a favor de la actora. Si bien la documentación obrante en autos revela también que, tras una dilatada tramitación del expediente , la concesión fue denegada el 18-10-04, mediante Resolución de la Dirección General de Industria y Comercio de la Generalitat Valenciana, con base en la declaración de impacto ambiental desfavorable emitida por la Consellería de Territorio y Vivienda, por considerarse incompatible con el PORN de la Sierra de Espadán, el PGOU de Soneja y la propia declaración del paraje, lo cierto es que en el momento en que se redactó el Plan (diciembre de 2003) y en el de su aprobación inicial y sometimiento a información pública, mediante acuerdo plenario de 29-6-04, la actora ostentaba Derechos mineros, por lo que en este punto el Plan nunca ha sido acorde con la realidad. Y ello al margen de que , como ha puesto de manifiesto la actora , dichas resoluciones, así como la declaración del Paraje, han sido también impugnadas en vía administrativa y judicial. En cualquier caso, resulta sorprendente este olvido del Plan cuando sí se alude, en cambio, a la existencia en el Paraje de una explotación minera , de barita, abandonada hace mucho tiempo.

Y se aprecia también, por último, una cierta incoherencia en las normas del plan, ya que en las disposiciones de carácter general se prohíbe cualquier clase de actividad extractiva y minera en todo el ámbito territorial del paraje (artículo 24 ), mientras que en las normas particulares únicamente se prohíbe expresamente esta actividad en las zonas más sensibles del espacio, esto es , en las áreas de reserva y de protección ecológica , admitiéndose en las zonas de uso público.

Por el contrario, esta Sala considera motivadas las prohibiciones particulares de este tipo de actividad que contienen, respectivamente, los artículos 52.3 y 56.2 en las zonas de reserva y las áreas de protección ecológica del plan, en la medida en que , al menos , las propias normas del Plan definen los valores concretos que se protegen en cada caso y conectan dichos valores con el régimen de usos que debe aplicarse en las mismas.

Es probable que la deficiente motivación de la prohibición general que contiene el artículo 24, y la incoherencia interna del plan, se deba a la modificación que sufrió este precepto poco antes la aprobación definitiva del plan, según se deduce del expediente Administrativo y de la documentación obrante en autos. La redacción originaria del citado precepto era la siguiente: "se prohíbe el establecimiento de nuevas concesiones para explotaciones mineras en el ámbito del Plan Especial" y fue modificada a causa del informe que emitió la Generalitat Valenciana antes de su aprobación , quedando finalmente redactado en los términos ya expuestos.

Todas estas deficiencias del Plan revelan que la decisión adoptada por la Administración municipal no es totalmente acorde con la realidad del espacio y, en último término, evidencian la escasa o deficiente ponderación de los intereses realmente en juego que se ha llevado a cabo a la hora de establecer tal medida prohibitiva, pues difícilmente se ha podido valorar la compatibilidad de la actividad minera con el espacio protegido, como exigen las Leyes 4/1989 y 11/1994 así como la STC 64/1982 y los costes y beneficios de la decisión adoptada, si se parte de la inexistencia de dicha actividad en la zona. Es evidente que, en este caso, la Administración no ha llevado a cabo la valoración global e integradora de todos los aspectos concurrentes desde la perspectiva de todos los principios y criterios jurídicos que resultan aplicables al mismo.

En conclusión, esta Sala entiende que el planificador municipal estaba obligado a ponderar los intereses en juego y a justificar la prohibición de cualquier actividad minera y extractiva en la totalidad del territorio protegido en el Plan , por lo que al no aportar éste, como ya se ha visto, la menor explicación sobre las razones de tal prohibición y, además, resultar contradictorio con la realidad fáctica y con las normas particulares del plan y habida cuenta que no corresponde a esta Sala sustituir la debida motivación del Plan, procede anular el artículo 24, por ser contrario a Derecho.

UNDÉCIMO.- No se aprecia temeridad o mala fe a efectos de la imposición de las costas.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

ESTIMAMOS parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "WATT.S. BLAKE BEARNE ESPAÑA, S.A" contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de 2-6-05, por el que se aprueba definitivamente el Plan especial de protección del paraje natural municipal "La Dehesa de Soneja", cuyo artículo 24 se declara nulo y sin efecto. Sin costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que , como Secretaria de la misma, certifico,