Sentencia Administrativo Nº 498/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 28/2006 de 28 de Junio de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 28/2006

Parte apelante: Milagros

Representante de la parte apelante: CARLOS JAVIER RAM DE VIU Y DE SIVATTE

Parte apelada: UNIVERSITAT DE BARCELONA

Representante de la parte apelada: Braulio

S E N T E N C I A Nº 498/2007

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

D. FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

En la ciudad de Barcelona, a veintiocho de junio de dos mil siete

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA), constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 31/10/2005 el Juzgado Contencioso Administrativo 8 de Barcelona, en el Recurso ordinario seguido con el número 221/2003 , dictó Sentencia que declara la inadmisibilidad de la pretensión a), por no haber agotado la vía administrativa; y las pretensiones b), c), d) y e), por ser actos no susceptibles de impugnación; y se desestima el resto del recurso contra la resolución de 9/5/03 del Rector de la Universitat de Barcelona que desestima el recurso de alzada contra la denegación por silencio administrativo de su escrito de 26/9/02 delante del President del Consell de la Divisió de Ciències Jurídiques, Econòmiques i Socials de la UB.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.- Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 18 de junio de 2007.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la procedencia del recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 8 de los de Barcelona, de fecha 31 de octubre de 2005 , en que se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en cuanto a las pretensiones a) a e), ambas inclusive, y desestimó el resto.

Entre los elementos fácticos que conviene tener en cuenta para la resolución del recurso de apelación, destacaremos, aunque sea de forma breve, lo siguiente: fue objeto del recurso contencioso-administrativo la resolución de fecha 9 de mayo de 2003, que procedente del Rector de la Universidad de Barcelona, desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la denegación por silencio administrativo del contenido de su reclamación dirigido al Presidente del Consell de la Divisió de Ciencias Jurídicas, Económicas y Sociales. En definitiva, lo que se pretendía con dicho recurso era determinar si es o no conforme a derecho la asignación de docencia que para la parte recurrente se establece en el Plan de Ordenación Académica del curso 2002-2003. En dicho Plan de Ordenación Académica se asignó a la parte demandante en primera instancia, la docencia de la asignatura "Sociología del Consumo" en lugar de "Seminario de Investigación II" que venía impartiendo, y al mismo tiempo se le denegó las asignaturas de su especialidad, como son "Técnicas de Investigación Social". La recurrente era la única catedrática en el Departamento y solicitó expresamente la docencia de la asignatura mencionada.

En la sentencia dictada en primera instancia se resuelve de forma acertada la parte esencial de la cuestión controvertida, cuyos razonamientos jurídicos comparte este Tribunal, hasta llegar al fundamento de derecho número cuarto, donde se aprecia la existencia de inadmisibilidad del recurso por apreciarse desviación procesal.

Incluso en la sentencia se aprecia la falta de motivación de los argumentos que han permitido la denegación de la docencia solicitada por la recurrente, ni qué criterios se han tenido en cuenta para ser apartada de la docencia de su especialidad. En este contexto se llega a la conclusión en la mencionada sentencia de que la actuación de la Administración aparece arbitraria y carente de todo fundamento.

En el recurso de apelación se contiene una crítica de la sentencia referente a los aspectos resueltos y apreciados en la misma que concluyen con la inadmisibilidad por desviación procesal. Analiza las pretensiones formuladas en vía administrativa y en la demanda del recurso contencioso-administrativo.

En el escrito de oposición al recurso de apelación, la Universidad de Barcelona, insiste en el acierto de la declaración de inadmisibilidad al comparar las pretensiones formuladas en la fase administrativa y en vía jurisdiccional, destacando la finalidad y objeto del escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo. Por último, niega que el profesorado ostente derecho alguno a elegir la docencia en función de sus respectivas categorías y antigüedades.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en el recurso de apelación, en relación con la sentencia dictada en primera instancia y razonamientos jurídicos aportados en el escrito de oposición al mismo, para llegar a la conclusión, por unanimidad de que la acción jurisdiccional ejercitada debe prosperar sólo en parte, por los siguientes motivos.

Según se dispone en el Real Decreto 2360/1984, de 12 de diciembre, artículo 2 , corresponde a los Departamentos Universitarios:

a) Organizar y programar la docencia de cada curso académico desarrollando las enseñanzas propias de su área de conocimiento respectiva, de acuerdo con el Centro o Centros en los que éstas se impartan y según lo que dispongan los Estatutos de la Universidad.

b) Organizar y desarrollar la investigación relativa a su área de conocimiento respectiva.

c) Organizar y desarrollar los cursos de doctorado en su área respectiva, así como coordinar la elaboración y dirección de tesis doctorales, todo ello de conformidad con los criterios que para la obtención del título de Doctor apruebe el Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, y con lo dispuesto por los Estatutos de la correspondiente Universidad.

d) Promover y realizar trabajos de carácter científico, técnico o artístico, así como desarrollar cursos de especialización, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 11 y 45.1 de la Ley de Reforma Universitaria y normas básicas y estatutarias que los desarrollen.

e) Impulsar la renovación pedagógica, científica y, en su caso, técnica o artística de sus miembros.

f) Cualesquiera otras funciones que específicamente le atribuyan los Estatutos de la Universidad, así como aquellas otras orientadas al adecuado cumplimiento de lo señalado en el art. 1º del presente Real Decreto .

En artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , dispone lo siguiente:

1. Los Departamentos son los órganos encargados de coordinar las enseñanzas de una o varias áreas de conocimiento en uno o varios centros, de acuerdo con la programación docente de la Universidad, de apoyar las actividades e iniciativas docentes e investigadoras del profesorado, y de ejercer aquellas otras funciones que sean determinadas por los Estatutos.

2. La creación, modificación y supresión de Departamentos corresponde a la Universidad conforme a sus Estatutos, y de acuerdo con las normas básicas que apruebe el Gobierno previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria.

A la vista de la regulación anterior, la autonomía organizativa de los Departamentos Universitarios está fuera de toda duda. Pero autonomía no significa soberanía o poder absoluto de dirección e interpretación de las normas, al margen del principio de legalidad material y formal, así como del sometimiento a los principios generales del Derecho, como son los de motivación, mérito y capacidad, a los que se debe añadir el de especialidad y antigüedad. Y mucho menos que dicha potestad de dirección, amparado en el amplio escudo de la discrecionalidad pueda impedir el posterior control jurisdiccional.

Antes de seguir resolviendo el fondo de la cuestión, debemos añadir que en la comparación de las pretensiones formuladas, entre la fase administrativa y la vía jurisdiccional, confirmamos la declaración judicial de primera instancia de fundamentar la inadmisibilidad de las pretensiones que se refieren a las cuestiones b) a e) ambas inclusive. No así la distinguida la que hace referencia a la impugnación de la resolución de 9 de mayo de 2003, procedente del Rector de la Universidad de Barcelona, que resolvió el recurso interpuesto contra la asignación forzosa de la docencia en los términos explicados anteriormente, pues es precisamente dicha resolución la que es objeto de impugnación en el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo.

Como señala Sentencia de Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1988 la motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal -exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo- no es sólo, como subraya el Tribunal Constitucional, una elemental cortesía sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar en su caso el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; en último término la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración art. 106.1 de la Constitución, que, sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios. La falta de motivación o la motivación defectuosa -Sentencia de 20 de febrero de 1987 de dicha Sala - pueden integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante: el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer indagando si realmente ha existido una ignorancia de los motivos que funda la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o no la indefensión del administrado.

Entrando a resolver el fondo de al cuestión controvertida, debemos anticipar que el escrito de interposición del recurso, es momento procesal en el que queda definitivamente fijado el acto impugnado en torno al cual se deducirán las pretensiones en la demanda.

En relación con tal cuestión se ha venido produciendo una reiterada línea jurisprudencial de la que debemos dejar constancia antes de pronunciarnos sobre el tema suscitado; así en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1.998 se dice que: "Conviene recordar ahora la doctrina jurisprudencial referida al supuesto de desviación procesal apreciado en la sentencia apelada. Básicamente se ha dicho (así en el Fundamento de Derecho sexto de la Sentencia de 24 enero , por citar una de las más recientes) que el proceso contencioso-administrativo tiene un carácter esencialmente revisor por requerir, como presupuesto, la existencia de un acto administrativo previo. Cierto es que su objeto no viene constituido por el acto en sí, sino por las pretensiones que se deducen respecto de él, por lo que las partes pueden aducir en apoyo de sus pretensiones cuantos fundamentos o motivos tengan por conveniente, aunque no hubieran sido planteados en la vía administrativa (art. 69.1 LRJCA ), pero sin que les sea posible, sin embargo, introducir en vía jurisdiccional pretensiones distintas o ajenas a las que se han resuelto en la vía administrativa. Se trata pues, en una usual terminología, de diferenciar los conceptos de cuestión nueva, cuyo planteamiento deviene inadmisible por mor de aquel carácter revisor, y de argumentos nuevos, admisibles en todo caso al ser el objeto del proceso no el acto en sí mismo, sino la pretensión deducida en relación a él. Para ello, el Fundamento de Derecho tercero de la Sentencia de 18 junio 1993 recuerda, como doctrina jurisprudencial consagrada, la que afirma que debe partirse como factor diferenciador de lo que constituye la esencia identificadora del objeto que se haya planteado ante la Administración, entendiéndose por objeto -ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción- la materia o tema planteado, en lo que respecta a su verdadero contenido, que es lo que sirve de base y el que configura la petición y pretensiones correspondientes; siendo este objeto o materia lo que se traduce con el nombre de cuestión, mientras que cuando se hable de argumento o motivo, se está pensando en el razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con aquella; en realidad los dos componentes referidos pueden enmarcarse: uno en el propio de los hechos, otro en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho) y la elasticidad permitida en el campo de los segundos (fundamentos o razonamientos jurídicos).

A su vez, la sentencia del Tribunal Supremo de 7 marzo 1995 , por aceptación de los Fundamentos de Derecho de la apelada, señala que "existe desviación procesal generadora de inadmisibilidad del recurso cuando. .. se formulan nuevas pretensiones o cuando se reformen, alteren o adicionen al recurso jurisdiccional peticiones que no se discutieron en vía administrativa y ni siquiera se formularon ante ella -Sentencias de 30 enero 1980 y 31 octubre 1983 - salvo que "entre la pretensión en vía administrativa y jurisdiccional no exista una sensible variación. .. si nos atenemos a la narración fáctica y a la causa de pedir" - Sentencia de 29 junio 1983 -".

Por su parte, en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2004 se puso de manifiesto que: "El artículo 57 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 que era la vigente en la fecha en que se interpuso el recurso Contencioso-Administrativo, cuya resolución ha dado lugar a esta casación señalaba que el recurso se iniciará por un escrito reducido a citar el acto por razón del cual se formula y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Y el artículo 69 de la misma Ley , al regular la demanda, no volvía a aludir al acto administrativo impugnado, limitándose a prevenir que en la demanda se considerarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan. La acción Contencioso-Administrativa aparece así desdoblada en un acto de interposición, limitado a la indicación del acto que se recurre, y la demanda, en la que han de formularse los fundamentos fácticos y jurídicos de dicha impugnación. Se trata, pues, de un acto complejo, escindido en dos trámites por la razón práctica de tener a la vista el expediente para formular la demanda, pero con identidad objetiva y subjetiva, por lo que debe darse entre ambos una estrecha correlación, consistente en que la demanda no puede referir la impugnación a actos o disposiciones no mencionadas en el escrito de interposición.

Por consiguiente, la fijación del acto objeto del recurso se hace en el escrito de interposición y ninguna norma procesal permite cambiar el objeto del proceso en la demanda; así vino considerándolo una reiterada doctrina jurisprudencial -sentencias, entre otras, de 16 de febrero de 1976, 4 de octubre de 1979, 4 de febrero de 1983, 16 de octubre de 1984, 2 de octubre de 1990, 6 de febrero de 1991 -, expresiva de que queda fuera del proceso toda consideración sobre el acto que no fue impugnado en el escrito de interposición, lo que obliga sólo a tener en cuenta la pretensión del escrito inicial o de interposición del recurso, so pena de incurrir en desviación procesal.

Pero ello solo quiere decir, a tenor de lo expuesto, que había de quedar fuera del recurso Contencioso-Administrativo interpuesto cualquier pretensión que no se refiriera al acto impugnado. Pero no que también quede amparado en esa desviación procesal y su consecuencia de inadmisibilidad, aquel acto concreto que sí lo fue y respecto del que se argumentó suficientemente en la demanda posterior.

Por ello la sentencia entendió correctamente la existencia de desviación procesal en cuanto a aquellos otros actos respecto de los que se argumentaba en la demanda y cuya anulación se pedía en la Suplica de la misma, respecto de las argumentaciones que se hacían y declarar si el mismo era o no conforme a derecho.

En consecuencia, el acotamiento del acto o disposición general impugnado en el proceso administrativo debe llevarse a cabo en el escrito inicial o de interposición, según exige el artículo 45.1 Ley Reguladora de esta Jurisdicción, determinándose así el contenido u objeto del proceso desde un primer momento, de tal modo que la pretensión o pretensiones contenidas en la demanda han de venir forzosamente referidas al acto o disposición acotados en el escrito inicial como concreto objeto de impugnación y cuya disconformidad con el ordenamiento jurídico y subsiguiente anulación, en su caso, es menester invocar (artículo 41 LRJCA , en relación con lo dispuesto en los artículos 42, 43, 82 y 84 del mismo texto).

De ahí que, en principio, cualquier planteamiento que no se acomode a dicho modo de actuación procesal debería quedar descalificado, como no ortodoxo, y debería determinar la solución procesal de inadmisibilidad con base en lo que se ha venido llamando "desviación procesal", que encuentra apoyo en los artículos 69.c) en relación con el 25, ambos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, preceptos contemplados desde la perspectiva de la pretensión contenida en la demanda y referidos al acto o disposición cuya nulidad se postula en el suplico de este escrito.

Aclaradas y despejadas las cuestiones procesales que podrían haber impedido entrar en el fondo de la cuestión planteada, esto es, el contenido del Plan de Ordenación Académica, en los términos estrictos en que fue impugnado, en el sentido de que la parte recurrente, única catedrática de Universidad, fue apartada o marginada de las asignaturas que constituían su especialidad, en beneficio de otro u otros profesores que no ostentaban derecho preferente, sin explicación suficiente para ello.

No se cuestiona en esta sentencia ni se impondrá tampoco criterio alguno a seguir que no responda a un mínimo principio de lógica jurídica aplicado a la docencia. Los Departamentos son soberanos y autónomos en el momento de dirigir y organizar, en términos generales, la docencia en cada curso académico. Ello no impide recordar que todas las potestades administrativas y las de dirección y organización lo son, están fundamentadas en Ley, donde encuentran también su propio límite.

Esto es lo importante y decisivo en la cuestión que resolvemos. La única catedrática de Universidad, en el presente caso, no puede ni debe, bajo ningún concepto, quedar apartada de la docencia de las asignaturas de su especialidad. Ni tampoco debe quedar postergada respecto de otro u otros profesores que ostenten un menor grado académico. Entender lo contrario supondría el reconocimiento de la arbitrariedad, prohibida en todo caso por el artículo 9.3 de la Constitución, en la organización docente universitaria, que repercutiría, a buen seguro, en detrimento de la docencia.

El hecho de que la Ley no establezca criterio vinculante alguno en la organización y dirección de la docencia en cada curso académico, no quiere decir que se deban olvidar los principios generales que rigen en esta materia, como son, el mérito y la capacidad, la especialidad en la docencia, la antigüedad, e incluso la exclusividad en la docencia.

Llegamos, pues, a la conclusión de que cuando el órgano administrativo se aparta de los criterios anteriormente mencionados, debe motivarlo expresamente, a efectos de que el interesado pueda conocer las causas de haber sido excluido en el reparto o asignación de asignaturas que entendiendo le corresponden por su especialidad y antigüedad, sin embargo, se atribuyen a otro profesor.

Discrecionalidad no supone arbitrariedad o falta de motivación. Una importante sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de fecha 18 de octubre de 2005 , así lo razona en materia de función pública. Por si ello fuera poco, las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de enero y 26 de marzo de 1996 , entre otras muchas, sientan la doctrina de que el control jurisdiccional de las facultades discrecionales de la Administración debe encaminarse a examinar "la existencia de un desacomodamiento a lo legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder o una arbitrariedad o irracionalidad en la solución propuesta por el plan, ya que en lo demás goza de una entera libertad para elegir la forma en que el territorio ha de quedar ordenado, motivo por el que se impone para desechar ésta la presencia de una argumentación o prueba que demuestre la concurrencia de los supuestos de excepción".

En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo 3 de julio de 1995 señala que dicha potestad discrecional "para ser adecuadamente combatida ha de basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error o con alejamiento de los intereses generales a que deba servir, sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad y la seguridad jurídica o con desviación de poder o con falta de motivación en la toma de decisiones".

Apartarse de los criterios y principios racionales de lógica jurídica, aplicados a la docencia universitaria, supone alejarse de los principios generales, especialmente de eficacia, que debe cumplir siempre la Administración Pública, con el fin de conseguir la máxima relevancia y exigencia en la docencia.

Por todo ello, debemos estimar el recurso de apelación referente sólo a este aspecto y desestimar en el resto, al no guardar relación entre lo solicitado en vía administrativa y la posterior acción jurisdiccional en primera instancia, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

1º Estimar el recurso en parte y revocar la sentencia dictada en primera instancia, objeto de impugnación, anulando la resolución de fecha 9 de mayo de 2003 , procedente del Rector de la Universidad de Barcelona, debiendo adjudicar a la recurrente la docencia de la asignatura solicitada en su momento "Técnicas de Investigación Social".

2º Declarar la inadmisibilidad del resto de pretensiones.

3º No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 4 de julio de 2.007, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.