Sentencia Administrativo Nº 5/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 240/2012 de 14 de Enero de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNITAT VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

En la ciudad de Valencia, a catorce de enero de 2015.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSÉ BELLMONT MORA, Presidente, Dª ROSARIO VIDAL MÁS, D. FERNANDO NIETO MARTÍN, Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados,ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO 5/2015

En el recurso contencioso-administrativo número 240/2012interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAGUNTO,representado por la procuradora Doña Lidón Jiménez Tirado y defendido por la letrada Doña Paloma Carrió Cuadra.

Es Administración demandada la GENERALITAT VALENCIANA,representada y defendida por el Sr. abogado de este Ente público.

Constituye el objeto del recurso un acuerdo dictado el 24 de enero de 2012 por la Hble. Sra. consellera de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, que resuelve:

'Confirmar el acto administrativo de denuncia del convenio formulado en fecha 14 de diciembre de 2011 por la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua al Convenio singularizado entre el Ayuntamiento de Sagunto y la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, suscrito el 1 de abril de 1991 al amparo de lo establecido en el Acuerdo Marco para la cooperación en la prestación de servicios de interés general agrario entre la Generalitat Valenciana, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias de 16 de mayo de 1989'.

La cuantía se fijó en indeterminada.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

Ha sido magistrado ponente el Sr. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso por la parte actora, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acto administrativo impugnado.

TERCERO .Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos.

CUARTO . No habiéndose recibido el proceso a prueba, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia (tras conceder a éstas trámite de conclusiones escritas). Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día trece de enero de 2015.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Sagunto cuestiona, en el proceso, la adecuación a Derecho de un acuerdo dictado el 24 de enero de 2012 por la Hble. Sra. consellera de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, que resuelve:

'Confirmar el acto administrativo de denuncia del convenio formulado en fecha 14 de diciembre de 2011 por la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua al Convenio singularizado entre el Ayuntamiento de Sagunto y la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, suscrito el 1 de abril de 1991 al amparo de lo establecido en el Acuerdo Marco para la cooperación en la prestación de servicios de interés general agrario entre la Generalitat Valenciana, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias de 16 de mayo de 1989'.

Este resultado parte de los siguientes presupuestos:

'... Dicho convenio marco tiene su origen en la extinción de las Cámaras Agrarias Locales (...) El convenio marco citado posibilitó (...) la financiación (...) mediante una subvención anual con cargo al capítulo IV, del coste que para el Ayuntamiento de Sagunto se derivó de la subrogación en el contrato laboral que la Cámara Agraria tenía suscrito con anterioridad a 31/12/1985 con 14 trabajadores (relacionados en la cláusula séptima) contratados por la Cámara Agraria de dicho municipio para realizar el servicio de policía rural o mantenimiento de caminos rurales'.

'... esta Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, haciendo uso de lo previsto en la claúsula décima del convenio ha formulado denuncia del mismo a la otra parte (...) la adenda que invoca la citada Corporación Local no se llegó a autorizar por el Consell, ni por tanto a suscribir, habiéndose acordado la anulación del expediente de adenda inicialmente tramitado, según oficio de la Secretaria General Administrativa de 14 de diciembre de 2004'.

'De conformidad con lo expuesto el convenio singularizado suscrito en fecha 01/04/1991 con el Ayuntamiento de Sagunto, mantiene su vigencia en los términos iniciales y por tanto no se ha operado modificación alguna en la cláusula décima relativa a la vigencia del convenio y que sirve de base para su denuncia'.

SEGUNDO.- El escrito de demanda estima - y éste es su argumento esencial - que en el momento de emitirse el acto administrativo frente al que se plantea la controversia judicial, sí se encontraba en vigor y era plenamente aplicablela ( a) adendaal convenio de 01/04/1991, documento en virtud del que se modificó la cláusula décima de ese convenio en lo que hace al tiempo de alcance del mismo:

'... prevé en su cláusula décima una duración anual, prorrogable automáticamente salvo denuncia expresa del mismo por cualquiera de las partes'.

'... Pues bien, lo cierto es que la Conselleria remitió texto de la mencionada adenda - vía fax - al Excmo. Ayuntamiento de Sagunto en fecha 10 de julio de 2003, en donde nada se indicaba en relación a su necesidad de aprobación por el Consell para su entrada en vigor'

'Siendo así, fue ratificada por el Pleno del Ayuntamiento el siguiente 25 de septiembre del mismo año. Dicho acuerdo del Pleno fue remitido a la Administración demandada - conforme se acredita por medio del documento número 3 -, pese a lo cual ésta no comunicó ni manifestó nada respecto de la falta y necesidad de su aprobación por el Consell'(fundamento de derecho primero, escrito de demanda).

La actuación administrativa de 24 enero 2012 contraría, por esa razón, los principios de ( b) confianza legítima y el que impide ir contra los propios actos:

'... Y, por si todo ello no fuera suficiente, ha venido reconociendo con su actuación la vigencia de la adenda en todo momento, puesto que, de no haber aceptado su eficacia, no habría auxiliado al Ayuntamiento para el sostenimiento de los puestos de trabajo de naturaleza funcionarial de los empleados públicos incluidos en el mencionado convenio desde hace casi diez años'(fundamento de derecho primero, demanda).

Luego, la defensa en juicio del Ayuntamiento de Sagunto incide sobre el contenido de la declaración vigente en esa adenda (c):

'Se mantendrá la subvención prevista en la cláusula séptima del convenio de 1 de abril de 1991, hasta la terminación de la relación de servicio con el Ayuntamiento, aun en el caso de que el personal a que se refiere dicha cláusula, en virtud de los procedimientos legalmente establecidos, adquiera condiciones de funcionario de carrera o modifique su relación laboral anterior, siempre y cuando se continúen cumpliendo las funciones de guardería rural, en su caso administrativas, si éstas fueron sus funciones en el momento de la subrogación'.

Por último ( d), refiere la respuesta dada el día 24 de septiembre de 1996 por el Sr. jefe del Servicio de Relaciones Agrarias, Dirección General de Comercialización, Industria Agroalimentaria y Relaciones Agrarias (Conselleria de Agricultura y Medio Ambiente), a una consulta que le formuló el Sr. presidente del Consejo Agrario Municipal:

'... he de comunicarle que tal como indica la claúsula séptima del mencionado convenio el compromiso de subvención anual se extiende 'hasta la extinción de las relaciones laborales en las que se ha subrogado el Ayuntamiento de Sagunto', circunstancia que no concurre en el proceso de funcionarización que pretenden, siempre que se produzca el pase de los mismos a una situación de excedencia voluntaria automática respecto al régimen jurídico laboral de su anterior relación laboral.'

TERCERO.- No accedemos a la pretensión de invalidez jurídica que el Ayuntamiento de Sagunto pide en los autos 240/2012:

La decisión del tribunal tiene en cuenta estos datos:

1.- '... la Conselleria está invocando una cláusula que no resulta de aplicación , atendido el contenido del actual convenio, tal y como quedó configurado tras las modificación introducida mediante la adenda formulada de oficio por la propia Conselleria de Agricultura y ratificada por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Sagunto en sesión ordinaria celebrada el 25 de septiembre de 2003'(fundamento de derecho primero, escrito de demanda).

a.- El escrito de contestación a la demanda mantiene que el documento en cuestión no es más que un simple borrador, no suscrito por el órgano administrativo con competenciapara variar los términos del contrato vigente entre los ahora litigantes:

'... acordándose en el mismo la subrogación por el Ayuntamiento en las relaciones laborales que mantenían el personal contratado por la actualmente extinguida cámara agraria local de ese municipio, subrogación que hizo efectiva el Ayuntamiento tras la firma del Convenio'.

'Desde ese momento han sido transferidas anualmente al Ayuntamiento de Sagunto los costes laborales del personal incluido en el convenio, inicialmente por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y tras la transferencia de funciones y servicios en materia de cámaras agraria, efectiva el 1 de enero de 1993, por la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación'.

Esa naturaleza jurídica (la de simple borrador, y no la de un documento en firme y oponible a la Generalitat) parte de que:

'... dicho borrador nunca llegó a firmarse definitivamente ni por la Consellera de Agricultura ni por el Alcalde-Presidente de la Corporación recurrente, que lo único que hizo fue aceptar la propuesta de borrador'.

'... en el propio borrador de adenda se hace referencia a la futura autorización del Consell que se debía celebrarse al incorporar un hueco en blanco para consignar la fecha. Esta reunión nunca llegó a celebrarse y por tanto el contenido de la adenda carece de eficacia. Para que la adenda produjera el efecto que el Ayuntamiento pretende (...) firmada por ambos intervinientes, la Conselleria de Agricultura y el Ayuntamiento de Sagunto en su versión definitiva, lo cual no ha sucedido'(páginas 2ª y 5ª, escrito de contestación a la demanda).

b.- Para la Sala, la addenda al convenio de 01/04/1991 a la que se atiene la solicitud de invalidez jurídica articulada por el Ayuntamiento de Sagunto no se encuentra en vigor, lo que impide que sea un obstáculo para la denuncia del convenio en los términos que han dado lugar a la emisión del acuerdo de la Sra. consellera de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua de 24 enero 2012.

Y ello es así en función de que:

-el documento en cuestión no fue firmado por el órgano administrativo con competenciapara variar el convenio que en el mes de abril de 1991 establecieron la Generalitat y el Ayuntamiento de Sagunto. Esta firma resulta, desde luego, ineludible (mientras tanto no existe el acto administrativo de que se trata, sino una simple proposición/borrador del mismo) para poder estimar - en congruencia con el posicionamiento jurídico que sigue la parte actora - que ese convenio del año 1991 cambió su tenor en el año 2003;

-el documento lo denota a las claras. En él falta por rellenar tanto la fecha de emisión como el nombre de la persona que va a actuar en representación del Ayuntamiento de Sagunto;

-también ese cariz de simple propuesta de adenda aparece en la propia carátula del fax que se acompaña como documento número 1 al escrito de demanda: 'Según conversación telefónica mantenida, se adjunta nuevo texto borrador convenio';

-no consta el cargo jerárquico del que dispone la persona que remitió el fax (D. Bienvenido ), más allá de su encuadramiento en el Servicio de Relaciones Agrarias de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación. Por otros documentos existentes en el proceso, parece que se trata del Sr. jefe de ese Servicio;

-la circunstancia de que el día 25 de septiembre de 2003 el Pleno del Ayuntamiento de Sagunto acordase aceptar el borrador de adenda al convenio de 01/04/1991 y que esta aceptación se pusiese en conocimiento de ese Servicio de Relaciones Agrarias, tampoco dispone, per se, de un valor jurídico suficiente como para dotar de otra naturalezaal documento (la de pasar de borrador a acto definitivo);

-por lo demás, en el propio oficio de remisión del acuerdo de 6 de octubre de 2003, el Sr. secretario general del municipio actor manifiesta que:

'Por la presente adjunto remito, certificación relativa al acuerdo plenario del Ayuntamiento de Sagunto, adoptado en sesión ordinaria de fecha 25-09-03, sobre aceptación del borrador de Addenda al convenio de 1 de abril de 1991'(de los documentos acompañados al escrito de demanda).

2.- '... vulnerar la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima' (fundamento de derecho primero, escrito de demanda).

El venire contra factum propiumse adscribe al hecho de que con posterioridad a la época temporal que recoge el borrador de Addenda (año 2003), la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación ha ido asumiendo, con normalidad, el abono del coste de los salarios correspondientes a los trabajadores que se reflejaron en el convenio del año 1991. Con esta perspectiva, acompaña al escrito de demanda una serie de documentos que lo exhiben:

'... Por resolución del Conseller de Agricultra, Pesca y Alimentaciíon de fecha 05/06/06, conforme con lo establecido en el Convenio singularizado suscrito en fecha 01/04/1991, ha sido aprobada una subvención a ese Ayuntamiento para el presente ejercicio de 2006, de 178.366,14 euros, según cuadro adjunto (...) 10 de julio de 2006. El Jefe del Servicio de Relaciones Agrarias'.

Esta alegación carece de mayor fuerza jurídica para desvirtuar la legalidad de la resolución impugnada en los autos 240/2012. Y es que el convenio de 1 de abril de 1991 se encontraba en vigor mientras ninguna de las partes que lo suscribieron hubiese procedido a su denuncia, por lo que la consecuencia normal de esa situación (que nada tiene que ver con el proyecto de addenda de 2003) era la de que la Generalitat siguiese satisfaciendo el coste de los salarios de las personas que menciona el convenio del año 1991.

Tampoco dispone aquí de mayor trascendencia la alegación vinculada con el principio de confianza legítima cuando el documento al que se adscribe esa confianza no fue firmado por el órgano que dispone de la potestad/función para variar los términos del convenio pactado entre los litigantes, y la falta de firma aparece en el propio documento que sirve de sustrato para mantener la vigencia de esa confianza en la existencia de un determinado estado jurídico de las cosas por parte del Ayuntamiento de Sagunto.

3.- '... La dicción literal del proyecto de adenda tampoco permite entender que se suprima el sistema de prórrogas anuales'(página 6ª, escrito de contestación a la demanda).

Ya no es necesario examinar cuál es el alcance del documento del año 2003 cuando la Sala reconoce que el mismo carece de mayor valor jurídico al tratarse de un simple borrador.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional , se imponen las costas procesales causadas en los autos 240/2012 a la parte actora.

Fallo

1.-DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAGUNTO contra un acuerdo dictado el 24 de enero de 2012 por la Hble. Sra. consellera de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, que resuelve:

'Confirmar el acto administrativo de denuncia del convenio formulado en fecha 14 de diciembre de 2011 por la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua al Convenio singularizado entre el Ayuntamiento de Sagunto y la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, suscrito el 1 de abril de 1991 al amparo de lo establecido en el Acuerdo Marco para la cooperación en la prestación de servicios de interés general agrario entre la Generalitat Valenciana, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias de 16 de mayo de 1989'.

2.-ESTABLECER la conformidad a Derecho de estos actos administrativos.

3.-IMPONER las costas procesales que se han generado en los autos 240/2012 al Ayuntamiento de Sagunto.

Esta resolución es firme, por lo que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, que ha sido ponente, en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.