Encabezamiento
JDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 3
PALMA DE MALLORCA
SENTENCIA: 00005/2021
-
Modelo: N11600
CALLE JOAN LLUIS ESTELRICH, Nº. 10.- 07003.- PALMA.-
Teléfono:971.72.93.76 Fax:971.71.37.87
Correo electrónico:
Equipo/usuario: 2
N.I.G:07040 45 3 2020 0001002
Procedimiento:PA PROCEDIMIENTO ABREVIADO 0000250 /2020 /
Sobre:MULTAS Y SANCIONES
De D/Dª : Dimas
Abogado:MARTA COSTAS IGLESIAS
Procurador D./Dª: SANTIAGO CARRION FERRER
Contra D./DªDELEGACIO DE GOVERN
Abogado:ABOGADO DEL ESTADO
Procurador D./Dª
SENTENCIA
En Palma de Mallorca a 11 de enero de 2021.
Vistos por D. PEDRO ANTONIO MAS CLADERA, Magistrado titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Palma de Mallorca, los presentes autos de Procedimiento Abreviado núm. 250/2020, incoados en virtud de recurso interpuesto por el Procurador D. Santiago Carrión Ferrer, en nombre y representación de D. Dimas, asistido por la Letrada Dª. Marta Costas Iglesias; contra la DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LAS ISLAS BALEARES, representada y asistida por la Abogada del Estado.
El objeto del recurso es la resolución de 24 de abril de 2020 de la Delegación de Gobierno de Illes Baleares por la que se inició un procedimiento sancionador por supuesta infracción grave tipificada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, que finalizó con el pago voluntario de la multa (expte. núm. NUM000).
La cuantía del presente recurso se fija en 1.500 euros.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el recurso mediante escrito presentado ante el Decanato el día 30 de julio de 2020, una vez admitido a trámite, se reclamó y recibió el expediente administrativo.
SEGUNDO.-Se contestó la demanda por la Administración demandada, y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni la celebración de vista, se declararon conclusos para Sentencia.
TERCERO.-En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.-Objeto del recurso.
El objeto del recurso es la resolución de 24 de abril de 2020 de la Delegación de Gobierno de Illes Baleares por la que se inició un procedimiento sancionador por supuesta infracción grave tipificada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, que finalizó con el pago voluntario de la multa (expte. núm. NUM000).
Del expediente incorporado a las actuaciones han de destacarse los siguientes puntos:
- El día 19 de marzo de 2020 se extendió por la Guardia Civil acta-denuncia por infracción a la Ley 17/2015, en la que se hizo constar la siguiente descripción respecto del Sr. Dimas, en la carretera MA-13A, Km 15,1 (Santa María del Camí):
'Se observa al denunciado caminando en grupo, sin respetar la distancia mínima de seguridad para evitar el contagio'.
- Como consecuencia de lo anterior, el 24 de abril de 2020 se resolvió incoar e instruir expediente sancionador por infracción grave tipificada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, por tratarse de acto de desobediencia a las limitaciones de la libertad de circulación derivadas del estado de alarma acordado mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, en concreto de su artículo 7.
- El 20 de mayo de 2020 el interesado procedió al pago voluntario de la sanción propuesta, con la reducción del 50% al amparo del artículo 54 de la LOPSC.
- El 30 de julio de 2020 se formuló la demanda que dio origen el presente recurso jurisdiccional.
SEGUNDO.-Posición de las partes.
La parte actora alega que existía causa justificada para el desplazamiento cuando se produjo la intervención de la Guardia Civil, puesto que estaba acudiendo a su puesto de trabajo en una empresa dedicada a la fabricación y venta de alimentos, tal como acredita mediante los documentos que acompaña a la demanda, que fueron presentados a los agentes en aquel momento. Manifiesta que se vulneró el derecho a presunción de inocencia, ya que estaba realizando una actividad permitida por el RD de declaración del estado de alarma y no se ha acreditado de fuera en compañía de otras personas. Considera que no existió infracción, ya que no se produjo desobediencia o resistencia a la autoridad con arreglo al tipo aplicado por la Administración, ante la ausencia de régimen sancionador establecido por el RD 463/2020. Añade que se vulneró el principio de proporcionalidad, porque no se justificó adecuadamente la cuantía de la multa impuesta. Solicita se estime el recurso y se anule el acto impugnado, con devolución de la cantidad pagada en ese concepto.
La representación procesal de la Administración demandada se opone a la estimación del recurso alegando, en primer lugar, excepción de inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía administrativa, como consecuencia del pago voluntario de la sanción, procediendo el acto de la Delegación del Gobierno, cuyos actos no ponen fin a la vía administrativa. Considera que la actuación del recurrente incurre en vulneración de la doctrina de los actos propios ya que el interesado que ha prestado conformidad a la sanción para obtener una reducción del 50% en el importe de la multa, no puede discutir con posterioridad su procedencia, obviando las consecuencias de que el pago voluntario se haya realizado; apoya esa alegación en el artículo 54 de la LOPSC y en el artículo 85 de la LPAC y cita en apoyo de esa posición doctrina de los tribunales de justicia. Afirma que, como consecuencia del régimen sancionador establecido en la LOPSC, aplicable en virtud del RD 463/2020 y la LO 4/1981, la conducta sancionada encaja en el tipo descrito en el artículo 36.6 de la misma norma, ya que la limitación de circulación constituía un mandato de no hacer amparado en el estado de alarma y adoptado por autoridad competente para ello, con independencia de que revistiera forma de disposición de carácter general; en ese sentido, destaca que el espíritu y finalidad de la norma exigían ese mandato imperativo, dado el bien mayor a proteger. Manifiesta que en el caso existía prueba de cargo suficiente de los hechos, sin que se haya acreditado la causa justificada del desplazamiento, pues los documentos aportados son de carácter privado y no pueden prevalecer sobre la presunción de certeza del acta-denuncia.
TERCERO.-Resolución de la controversia.
1.La primera cuestión que procede resolver es la relativa a la inadmisibilidad planteada por la Administración demandada ex artículo 69.d) LJCA.
El artículo 54 de la de la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Ciudadana establece:
1.- Una vez notificado el acuerdo de incoación del procedimiento para la sanción de infracciones graves o leves, el interesado dispondrá de un plazo de quince días para realizar el pago voluntario con reducción de la sanción de multa, o para formular las alegaciones y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas.
Si efectúa el pago de la multa en las condiciones indicadas en el párrafo anterior, se seguirá el procedimiento sancionador abreviado, y, en caso de no hacerlo, el procedimiento sancionador ordinario.
2.- El procedimiento sancionador abreviado no será de aplicación a las infracciones muy graves.
3.- Una vez realizado el pago voluntario de la multa dentro del plazo de quince días contados desde el día siguiente al de su notificación, se tendrá por concluido el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias:
a) La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción de multa.
b) La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que fuesen formuladas se tendrán por no presentadas.
c) La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago, siendo recurrible la sanción únicamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
De este modo, conforme al artículo citado no puede asumirse que la impugnación se dirija contra un acto que no ha puesto fin a la vía administrativa, pues, realizado el pago conforme el precepto anterior no es precisa ninguna resolución, sino que se tiene por terminado el procedimiento, de modo que el recurso se dirige acertadamente por la parte recurrente frente a aquella resolución, única existente desde el momento del pago por ministerio de la Ley, debiendo desestimarse la inadmisibilidad en este punto.
2.En segundo lugar, la Abogacía del Estado alega la doctrina de los actos propios y el alcance de la revisión jurisdiccional, como motivos para desestimar el recurso.
Esa tesis no puede ser asumida, por cuanto ello implicaría una inaceptable limitación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, debiendo derivarse del abono con reducción exclusivamente los efectos que prevé el mismo precepto, sin que figure entre ellos la conformidad a los hechos. No puede equipararse el artículo 54 LOPSC al artículo 787LECrim, en que la conformidad se presta ante un Juez, con intervención del Ministerio Fiscal y asistido por Abogado, preservándose unas garantías que no se encuentran en el texto del artículo 54 y que se aleja de la norma en tanto no se expresan en la misma ni se infieren razonablemente de su contenido.
La mayor o menor utilidad del precepto huelga valorarla pues no compete a este Juzgador la crítica de la labor del poder legislativo, pero no puede pretenderse que fundado en tal argumento se limite el derecho a la tutela judicial efectiva, y ello no se encuentra en discordancia con la Sentencia de la Audiencia Nacional alegada, que se refiere al artículo 85 de LPAC, cuyo contenido difiere sustancialmente del que acabamos de reproducir.
3.La siguiente cuestión a analizar se refiere a la alegación del recurrente basada en que el desplazamiento que realizaba el día 19 de marzo de 2020 se hallaba amparado en la excepción contenida en el artículo 7.1.c) del RD 463/2020 (desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial).
En ese sentido, pese a la afirmación del recurrente y a que aporte ahora unos documentos consistentes en certificado de relación laboral, hoja de control horario y albarán de entrega de mercancía, resulta que no consta que se alegara nada al respecto en el momento de la extensión del acta-denuncia, lo cual se compadece mal con la circunstancia que ahora se pretende acreditar, y más aún en este caso en que se procedió al pago de la multa de forma voluntaria. No cabe duda de que, si era cierto el hecho de que se trataba de acudir a su puesto de trabajo, existían medios suficientes de prueba, dotados de mayor credibilidad y fuerza probatoria que los documentos ahora aportados a los autos, cuya autenticidad no ha sido acreditada y que no refleja la intervención de ninguna otra persona. El principio de facilidad probatoria -contrario sensu- obliga a conceder escaso valor a esos documentos, de forma que debe prevalecer la presunción de veracidad del acta- denuncia.
No cabe, así, apreciar que nos encontráramos ante supuesto de excepción de los contenidos en el artículo 7.1 del RD 463/2020.
4.La última cuestión a resolver es la relativa a si el tipo infractor aplicado por la Administración correspondía a los hechos puestos de manifiesto mediante el acta-denuncia; es decir, si se había producido desobediencia punible en los términos señalados por ese precepto.
Comencemos por reproducir el contenido del artículo 7.1 del RD 463/2020:
'Artículo 7. Limitación de la libertad de circulación de las personas.
1. Durante la vigencia del estado de alarma, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:
a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, así como adquisición de otros productos y prestación de servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 10.
b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
d) Retorno al lugar de residencia habitual.
e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.'
El artículo 20 del RD 463/2020 regula el régimen sancionador y dispone lo siguiente:
'El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio'.
A su vez, el artículo 10 de la citada LO 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio, prevé en el apartado 1 del artículo 20 lo siguiente:
'1. El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes'.
En el presente caso la Administración ha considerado que era de aplicación el artículo 36.6 de la LO 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, que tipifica como infracción grave:
'La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.'
A destacar que en el acta-denuncia emitida por la Guardia Civil y que dio origen al procedimiento sancionador se señalaba que el percepto aplicable era el artículo 45.4.B de la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil.
En este punto, es conveniente recordar que doctrina consolidada, iniciada en sentencias del Tribunal Supremo de 9 de enero, 2 y 25 de marzo de 1972, tiene declarado que el ejercicio por las administraciones públicas de la potestad sancionadora participa del ius puniendio potestad represiva del Estado, lo que significa que viene informado de los principios propios del Derecho Penal, en particular los de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem, interpretación restrictiva de los tipos sancionadores, así como calificación jurídica de los hechos.
En especial, ha de destacarse aquí que el principio de tipicidad exige que se examine si la conducta realizada encaja a la perfección en la descrita por la norma sancionadora, sin que quepan interpretaciones analógicas o extensivas. Reseñemos aquí que el artículo 27 de la Ley 40/2015 establece que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título de la Ley 7/1985, de 2 de abril,y añade que las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica. En palabras de la Sentencia de 14 de febrero de 2007 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 1ª, en su FJ 7º: ' Recordemos que la garantía de la tipicidad es 'de alcance material y absoluto' en materia sancionadora, pues específicamente contiene un doble mandato. «El primero, es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, y 'según el cual han de configurarse las leyes sancionadoras, llevando a cabo el 'máximo esfuerzo posible' ( STC 62/1982 ) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones' ( STC 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 3)». Y el segundo «es un mandato que se dirige a los aplicadores del Derecho. En efecto, la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene, según hemos dicho en las SSTC 120/1996, de 8 de julio, FJ 8 , y 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 4, 'como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora'» STC 297/2005, 21 de noviembre '. O, como señala la STC 52/03: ' en el momento aplicativo del ejercicio de las potestades sancionadoras por los poderes públicos, éstos están sometidos al principio de tipicidad, como garantía material, en el sentido de que, por un lado, se encuentran en una situación de sujeción estricta a las normas sancionadoras y, por otro, les está vedada la interpretación extensiva y la analogía malam partem, es decir, la exégesis y aplicación de las normas fuera de los supuestos y de los límites que ellas determinan'.
Así las cosas, no puede apreciarse en la descripción contenida en el acta-denuncia, conducta alguna que quepa subsumir en la desobediencia tal como ha sido delimitada por la doctrina de los tribunales: no consta mandato, ni conocimiento por el sancionado, ni conducta omisiva, reiterada y evidente, sostenida en el tiempo, encaminada al incumplimiento del mandato.
Es cierto que el recurrente no cumplía en ese momento con las prevenciones legales, pero de ello no resulta que se pueda subsumir, de modo automático, dicha conducta en el ' incumplimiento de órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos' pues no existía el mandato referido sino una norma general dirigida a la universalidad de los ciudadanos.
No puede asumirse la confusión que se genera entre norma general y acto particular, la desobediencia o resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones y la ignorancia de las medidas limitativas de la libertad ambulatoria que estableció el RD 463/2020.
Se funda la sanción en la equiparación entre una norma general y un acto particular, lo que se aleja de jurisprudencia reiterada y permitiría reconducir todo ilícito administrativo a uno, la desobediencia, subsumiendo en la misma cualquier incumplimiento de una norma por un ciudadano que fuese constatado por agentes de la autoridad lo que, a todas luces, se aleja de la tipicidad y taxatividad que impera en el régimen sancionador. Nótese, además, que en el momento de extenderse el acta-denuncia se consignó como precepto aplicable otra norma (el artículo 45.4.b) de la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil).
En palabras de la Sentencia núm. 119/2020, de 17 de noviembre de 2020, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 3 de Valladolid: '... Coincido con el criterio del Juzgado de Vigo nº 1 cuando afirma que 'Acontece que la genérica remisión que efectúa el art. 20 del RD 463/2020 ) al art. 10 de la LO 4/1981 , y ésta a la aplicación de 'las leyes', plantea problemas prácticos a la hora de tipificar las distintas infracciones denunciadas por los agentes de la autoridad.
El RDEA, realmente, no prevé ningún régimen sancionador que respalde el cumplimiento de los mandatos y prohibiciones que el mismo establece o las Órdenes ministeriales dictadas en su aplicación. No tipifica nada como infracción ni prevé, desde luego, ningún tipo de sanción, cuando podría haberlo hecho, en aras de la seguridad jurídica.
A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.'
O, más extensamente, la Sentencia núm. 123/2020, de 17 de noviembre de 2020, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 4 de Córdoba:
'...No es posible, desde la perspectiva de la presente sentencia, equiparar la necesaria orden del agente de la autoridad a los mandatos y prohibiciones contenidos en el RD 463/2020. La irresponsable omisión de sus cumplimientos no equivale a la desobediencia a un mandato u orden dictado por autoridad en los términos en que la ley de protección de la seguridad ciudadana contempla la protección del ejercicio personal de la autoridad por ésta o por sus agentes y; la aplicación de un régimen sancionador que no sea el que la propia norma crea o el que la legislación sectorial permite, puede desvirtuar el principio de tipicidad mediante una adaptación de normas de otro sector y con otra finalidad de tutela en relación a la tutela de bienes jurídicos objetivamente distintos. De hecho, el artículo 20 del RD de alarma en línea con lo que igualmente regula la ley orgánica que lo habilita, en tanto explicita la posibilidad de sancionar las infracciones 'con arreglo a las leyes', tal norma en blanco, al no establecer un cuadro concreto de infracciones y sanciones, reenvía a la legislación sectorial y a los apartados de las disposiciones normativas que regulan o inciden en cada sector afectado.
Tampoco se comparte la consideración de que cuando el artículo 20 del RD 463/2020 establece El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junioestá contemplando una infracción concreta correspondiente a la desobediencia a las normas de este RD.
Las órdenes a cuyo incumplimiento o resistencia se refieren los art. 10 de la ley orgánica y 20 RD 463/2020 , residenciadas en la infracción por la que se ha seguido y resuelto el expediente objeto de recurso, hubieren de corresponderse con actos administrativos. Por el contrario el TC reconoce que el contenido del artículo 7 RD estado de alarma, es una norma jurídica -rango legal-, no un acto en sentido general y por tanto que viene a integrar y se une a las que sucesivamente concretan una legalidad excepcional, la correspondiente al estado de alarma. Apoya esta consideración diferencial, la distinta redacción dada a la cuestión relativa al régimen sancionador en relación al RD 463/2020, por un lado en el RD 920/2020 relativo a la declaración de estado de alarma en relación a un número de municipios de la comunidad autónoma de Madrid vigente entre el 9 y el 24 de Octubre de 2020, que decía en su art. 7 El incumplimiento del contenido del presente real decreto o de las órdenes de las autoridades será sancionado con arreglo a las leyes, así como por otro, en el RD 926/20 que declara el estado de alarma inicialmente hasta el 9 de Noviembre de 2020 y que ha sido prorrogado hasta el 9 de Mayo de 2021 por el RD 956/2020 que decía en el artículo 15 El incumplimiento del contenido del presente real decreto o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.
Si hasta ahora la presente sentencia viene razonando que la desobediencia precisa una orden, un acto determinado, no puede compatibilizarse el principio de tipicidad en materia sancionadora cuando, como sucede en el supuesto de autos, sin muestra en la denuncia de tal requisito, se trata del incumplimiento de una norma que contiene una orden en abstracto; precisando su incumplimiento de tipificación concreta si se pretende sancionar o; en todo caso, no acudiendo a la aplicación extensiva de otros preceptos sancionadores para integrar aquel principio si se pretende regular las infracciones de forma derivada a alguno de los sectores expresamente regulados.
En el mismo sentido, Sentencia núm. 147/2020, de 9 de noviembre de 2020, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 3 de Oviedo, entre otras muchas que siguen idéntica línea.
En resumen: no puede sostenerse que el hecho descrito en el acta-denuncia tuviera encaje en el tipo infractor aplicado por la Administración, lo que implica vulneración del principio de tipicidad en los términos a que antes se ha aludido.
Llegados a esta conclusión se hace innecesario ya entrar en las alegaciones relativas a la presunción de inocencia o falta de proporcionalidad.
Cumple, por todo lo expuesto, la estimación del recurso y anulación del acto impugnado, por vulneración del principio de tipicidad.
CUARTO.-Costas procesales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA no se hace expresa imposición de costas, dadas las dudas de derecho existentes en la materia.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de SM el Rey,
Fallo
1) DESESTIMARla alegación de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada.
2) ESTIMARel recurso contencioso-administrativo PA núm. 250/20, interpuesto por D. Dimas contra la resolución de 24 de abril de 2020 de la DELEGACIÓN DE GOBIERNOEN LAS ISLAS BALEARES por la que se inició procedimiento sancionador por supuesta infracción grave tipificada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo (expte. núm. NUM000), anulando el acto impugnado por no adecuarse al ordenamiento jurídico y declarando el derecho del recurrente a la devolución de la cantidad pagada en ese concepto.
3)Sin costas.
Contra esta Sentencia no cabe recurso ordinario.
Así lo acuerda, manda y firma Pedro Antonio Mas Cladera, Magistrado titular del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 3 de Palma.
