Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000029
/2014
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00510/2014
Demandante:
Antonio
Procurador:MARCOS JUAN CALLEJA GARCIA
Demandado:AGENCIA PROTECCIÓN DE DATOS
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
Madrid, a treinta de diciembre de dos mil quince.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 29/2014 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido el Procurador D. Marcos Juan Calleja García, en nombre y representación de
Antonio frente a la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra la Resolución de 25 de noviembre de 2013 (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho) siendo ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dña. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ.
Antecedentes
PRIMERO.-La parte indicada interpuso, con fecha de 31 de Enero de 2014 el presente recurso contencioso-administrativo que, admitido a trámite y reclamando el expediente administrativo, fue entregado a dicha parte actora para que formalizara la demanda.
SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda, a través del escrito presentado en fecha de 29 de Mayo de 2014, en el que, después de alegar los hechos y fundamentos jurídicos que consideró aplicables, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos administrativos impugnados.
TERCERO.-De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la demanda mediante escrito presentado el 23 de Julio de 2014 en el que, tras los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso y la confirmación de la resolución impugnada.
CUARTO.-Habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del recurso, las partes, por su orden, han concretado sus posiciones en sendos escritos de conclusiones; quedando los autos pendientes para votación y fallo.
QUINTO.-Mediante providencia de esta Sala de fecha 25 de Noviembre de 2015, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 15 de Diciembre de 2015 en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso por la representación procesal de D.
Antonio , la Resolución de 25 de noviembre de 2013 desestimatoria del recurso de reposición promovido contra la resolución de 17 de septiembre de 2013 del Director de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), por la que se acuerda el archivo de la denuncia nº
NUM001 , presentada por el recurrente.
SEGUNDO.-La actora funda su pretensión impugnatoria en el presente recurso contencioso administrativo en las siguientes cuestiones: 1º) Legitimación amparado por el
articulo 19.1 de la LJCA al ostentar un interés legitimo y directo; 2º) Nulidad de la resolución de 25 de noviembre de 2013, por vulneración del
articulo 18 CE . Vulneración de la normativa de protección de datos de carácter personal; 3º) Nulidad de la resolución impugnada por vulnerar lo dispuesto en el
articulo 37 de la LOPD y los articulos 122 y 126 de su reglamento.
En el Suplico de la demanda, solicita a la Sala :
1º- Que se declare la nulidad de la Resolución de fecha 25 de noviembre de 2013 dictada por el Director de la AEPD.
2º- Que se ordene a la Agencia la incoación de las correspondientes actuaciones inspectoras, procediendo de forma pertinente en función de las resultas de dichas averiguaciones.
La representación de la Administración demandada, por su parte, opone, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del recurrente para impugnar la resolución de la Agencia Española de Protección de datos que acuerda el archivo de actuaciones y cita sentencias de la Sala. Y subsidiariamente solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la Resolución impugnada.
TERCERO.-Se opone por el Abogado del Estado, al amparo del
art. 69 b), en relación con el 19.1 a) de la Ley de esta jurisdicción , la inadmisibilidad del presente recurso contencioso por falta de legitimación activa de los demandantes.
Al respecto el criterio de
la Sala se expone en la reciente sentencia de 3 de Octubre de 2014 (recurso 420/2013 ) del modo siguiente:
'Por lo que respecta a la intervención de los denunciantes en expedientes disciplinarios o sancionadores tramitados por las Administraciones Públicas y su legitimación para personarse acudir a la vía contencioso-administrativa con el propósito de que se sancione la conducta denunciada existe una copiosa jurisprudencia (véanse las
SSTS de 12 de diciembre de 2012
,
Rec. 887/2011, de 5 de diciembre de 2012
,
Rec. 3/2012
,
de 1
y
12 de octubre de 2012
,
Rec. 310/2012
,
342/2012
, y
882/2011
, y
de 31 de enero de 2012
,
Rec. 252/2011
), de cuyo análisis cabe extraer las siguientes conclusiones:
1.- La existencia de legitimación en el proceso contencioso-administrativo viene ligada a la de un derecho o interés legítimo de la parte, como relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, a cuya satisfacción sirva el proceso, que equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta.
Más concretamente, el interés legítimo se concreta en la obtención de cualquier beneficio concreto o la eliminación de un perjuicio derivados del resultado del proceso, que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial, produciendo una ventaja que ha de ser real, concreta y efectiva.
Ahora bien, la legitimación activa no puede extenderse a los casos en que se trata de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, por lo que no basta una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleve aparejado el cumplimiento de la legalidad (
SSTS 20 de enero de 2012
,
Rec. 856/2008, de 9 de diciembre de 2011
,
Rec. 317/2008, de 25 de septiembre de 2009
,
Rec. 2166/2005
, y
de 18 de enero de 2005
,
Rec. 22/2003
).
2.- La existencia de interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución de archivo, dictada en el seno de un expediente sancionador o disciplinario abierto en virtud de una denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad del denunciado, dependerá de que la imposición o no de la sanción al denunciado pueda producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, o eliminar una carga o gravamen en esa esfera, no resultando admisible que la imposición de la sanción constituya por si misma la satisfacción de un interés, ni cabe sustentar ese interés en la corrección de las irregularidades cometidas, en que en el futuro no se produzcan, en la satisfacción moral que comportaría la sanción, o en la mera averiguación de los hechos para el denunciante.
3.- El problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, y hace que en cada uno de ellos deba realizarse la búsqueda del concreto interés legítimo que pueda servir de soporte a la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido,
Sentencia de 14 de diciembre de 2005, Rec. 101/2004
).
4.- El propósito de ejercitar la pretensión de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no puede servir de base a una legitimación para reclamar la imposición de sanción en un expediente sancionador o disciplinario, pues la existencia de responsabilidad patrimonial no deriva de la previa sanción al denunciado (en análogo sentido
STS de 12 de diciembre de 2012, Rec. 887/2011
, en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado, ex
art 121 CE y la sanción a un juez).
5.- La jurisprudencia no ha dudado en reconocer legitimación para demandar de la Administración actuante el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en un procedimiento disciplinario o sancionador. De modo que dicha actividad investigadora ha de resultar acorde o proporcionada con los hechos que fueron denunciados, y la decisión de archivo ha de ser razonablemente motivada para considerar cumplido en ella el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (
art. 9.3 CE ) ( STS de 14 de noviembre de 2012, Rec. 192/2012 ).
6.- En concreto, en relación con el procedimiento sancionador en materia de protección de datos de carácter personal se ha afirmado que quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia. La razón es que ni la Ley Orgánica de Protección de Datos ni su Reglamento de desarrollo reconocen al denunciante la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se pueda incoar a resultas de su denuncia.
El denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado, luego no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora -en este caso, la Agencia Española de Protección de Datos - y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado.
No obstante, deben hacerse dos precisiones a) el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la Administración para demandar la debida averiguación de los hechos denunciados, y b) aunque el denunciante de una infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar la resolución de la Agencia en lo que concierne al resultado sancionador mismo (imposición de una sanción, cuantía de la misma, exculpación, etc.), puede tener legitimación activa con respecto a aspectos de la resolución distintos del específicamente sancionador siempre que, por supuesto, pueda mostrar algún genuino interés digno de tutela (véase la
STS de 6 de octubre de 2009, Rec. 4712/2005
)'.
Aplicado el criterio expuesto a los hechos del recurso, resulta obligado rechazar la falta de legitimación invocada por el Abogado del Estado, al presente supuesto, en que la parte demandante presentó una denuncia ante la AEPD solicitando se iniciara un procedimiento sancionador o de infracción de las Administraciones Públicas y se incoaran actuaciones al objeto de determinar si concurrian circunstancias que justificaran tal iniciación, denuncia que fue rechazada por la AEPD que mediante resolución de 17 de septiembre de 2013, acordó el archivo de la denuncia, y recurrida esta decisión por el denunciante, la Agencia por resolución de 25 de noviembre de 2013, desestimó el recurso de reposición interpuesto y acordó el archivo de la denuncia.
La constante jurisprudencia del
Tribunal Supremo, representada por la sentencia de 9 de Junio de 2014 , que cita otras anteriores, entre ellas la de 24 de Enero de 2013 dictada para unificación de doctrina,
'reconoce legitimación al denunciante para demandar el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en una resolución sancionadora: y esto último porque la imposición de una sanción a la persona denunciada, al no producir efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni eliminar carga o gravamen de clase alguna en dicha esfera, no encarna el interés real que resulta necesario para que pueda ser apreciada la legitimación que, como inexcusable presupuesto del proceso contencioso administrativo, exige el
artículo 19 de la Ley Jurisdiccional
.'
En definitiva, de acuerdo con la jurisprudencia citada, es claro que el hoy demandante estaba legitimado para recurrir y demandar el desarrollo de una actuación investigadora por parte de la Agencia, como es el presente caso.
CUARTO.-Pasando a analizar el fondo de la cuestión, hemos de partir del resumen de hechos obrantes al expediente:
1º) En fecha 17 de mayo de 2013, el hoy recurrente puso en conocimiento del Director de la Agencia de protección de datos que en diciembre de 2012, había recibido una notificación del Ayuntamiento de Antequera, dándole trámite para alegar lo que procediera respecto al expediente
NUM000 , relativo al proceso de escolarización de su hijo en un Colegio local, en el que habían quedado sin acceso a plaza determinados solicitantes que interpusieron denuncia.
2º) En respuesta a dicha notificación, el recurrente presentó alegaciones a las que acompañaba determinada documentación, como consecuencia de las cuales, el Ayuntamiento dictó resolución estimatoria el 4 de enero de 2013.
3º) En fecha 3 de abril de 2013, el Ayuntamiento le notifica una nueva resolución, consecuencia de una nueva denuncia, en la que se reconoce a los denunciantes el derecho a que se les notifiquen las resoluciones recaídas, o que recaigan, en los expedientes incoados con motivo de sus denuncias, con los oportunos pies de recurso procedentes y que hasta tanto las resoluciones no fueran firmes no se le comunicaran a la Delegación Provincial de Educación de la Junta de Andalucía.
Recurrida la resolución del Ayuntamiento, el recurso fue desestimado y el 2 de julio de 2013, se le notifica que se ha facilitado copia de sus documentos personales a los denunciantes, hecho que pone en conocimiento de la Agencia, por entender que se ha cometido una infracción en materia de protección de datos.
4º) El 17 de septiembre de 2013, el Director de la Agencia Española de Protección de datos, acuerda no incoar actuaciones inspectoras y no iniciar procedimiento sancionador o de infracción de las Administraciones Públicas, al entender que nos encontramos ante una problemática ligada a la definición del concepto de interesado en un marco procedimental y no ante una problemática ligada al ámbito de la protección de datos de carácter personal, por lo que las impugnaciones sobre dicho punto, y en su caso sobre la falta de atención de plazos, etapas o actuaciones del procedimiento administrativo por parte del Ayuntamiento de Antequera, deben ser planteadas en sede jurisdiccional, no siendo competencia de la AEPD decidir sobre dicho respecto.
5º) En la resolución de 25 de noviembre de 2013, resolviendo el recurso de reposición promovido contra la anterior, el Director de la Agencia confirma la resolución impugnada, argumentando que el Ayuntamiento de Antequera, como órgano competente para llevar a cabo los procedimientos en materia de empadronamiento ligados al procedimiento de escolarización, determinó que aquéllos a los que facilitó acceso al expediente y notificaciones de donde figuraban datos del hoy recurrente, contaban con la condición de interesados, y la competencia para evaluar dicha consideración recae en la Administración que goza de competencia sobre el procedimiento, por lo que, la impugnación sobre dichas consideraciones ha de plantearse ante la Administración, y en su caso, ante los órganos jurisdiccionales correspondientes.
Se añade en dicha resolución que aquél que accediera a datos de terceros a partir de su condición de interesado en un procedimiento, solo puede usar los datos a los que accediera con la finalidad propia de su condición de interesado y en el seno de dicho procedimiento y que el uso de los mismos para otras finalidades seria considerado como un desvío de finalidad, según establece el
articulo 4.2 de la LOPD que pudiera ser considerado infractor, y sin que conste, en el presente caso, que se produzcan los hechos de dicha forma, por lo que no consta la existencia de infracción de la LOPD.
QUINTO.-El argumento de la parte en el presente recurso se fundamenta en que los datos aportados por su parte al expediente municipal, son datos personales que han sido cedidos a terceros sin su consentimiento, a lo que añade que no es la conducta del Ayuntamiento lo que se enjuicia sino la de la Agencia Española de Protección de Datos que no llevó a cabo ninguna actuación de averiguación, incumpliendo así sus deberes legales.
Afirma que cualquier uso de los datos para fines diferentes supone una vulneración de la normativa de protección de datos y añade que los datos del padrón son secretos y solo pueden emplearse para una concreta finalidad para la que fueron entregados , finalidad, que a su juicio ha sido subvertida, pues aún cuando existieran terceros que pudieran alegar un interés al respecto, dicho interés nunca podría justificar que el Ayuntamiento tenga la libertad de hacerselos llegar sin control alguno.
Finalmente, en fecha 28 de abril de 2015, y cuando las actuaciones ya se encontraban conclusas y pendientes de señalamiento desde el 16 de octubre de 2014, presentó escrito en el que acompañaba una
sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 7 de Málaga, dictada el 22 de abril de 2014 en el procedimiento 99/2014, en el que no es parte, sentencia que, a juicio de la actora, estima la pretensión de los recurrentes en una cuestión muy similar a la planteada en el presente recurso.
SEXTO.-La actora, según manifiesta en su escrito de demanda, no impugna la actuación del Ayuntamiento de Antequera que es quien facilitó sus datos personales, sino que lo que impugna es la actuación de la Agencia de Protección de Datos, ordenando el archivo de la denuncia por ella presentada contra la actuación de dicho Ayuntamiento.
Desde este punto de vista, debemos anticipar que la Sala considera correcta la actuación de la Agencia, por cuanto, la resolución de archivar la denuncia, tiene su base en que el Ayuntamiento es el titular de la competencia en materia del procedimiento seguido, para evaluar la condición de terceros interesados, aplicando los principios previstos en la ley 30/1992.
En efecto, este es el criterio de
la Sala que se contiene en la sentencia de 29 de julio de 2011 (recurso 190/2010 ), en relación a un supuesto en que un Ayuntamiento había entregado la documentación aportada por un particular, en un escrito de alegaciones en el curso de un procedimiento administrativo, a una Asociación de Vecinos.
La Sala, en aquella ocasión, estimó el recurso presentado por el Ayuntamiento afectado frente a la decisión de la Agencia de protección de datos que había declarado que la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento afectado había cometido una infracción tipificada en el
articulo 44.4 g) de la LOPD , anulando dicha resolución.
Los argumentos de la Sala eran los siguientes:
" De un lado el
articulo 35.1.a) de la Ley 30/1992
de Procedimiento Administrativo, determina, con carácter general, que los ciudadanos tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias de los documentos contenidos en ellos, siendo evidente la condición de interesada de la Asociación de Vecinos de ....en el litigio en el que se aportaron los repetidos documentos médicos.
Es cierto que el articulo 37.6.b) de la misma LRJAPyPAC, al que se alude por el Sr. ....en su contestación, excepciona de dicho derecho de acceso a los datos sanitarios, más se refiere, específicamente, a datos sanitarios personales de los pacientes, y no a informes médicos aportados voluntariamente por una de las partes durante la tramitación de un procedimiento administrativo.
En cualquier caso, se trata en el supuesto de documentación que fue entregada voluntariamente y por iniciativa propia del Sr....., junto con su escrito de alegaciones, para ser incorporada al litigio que mantenía con tal Asociación de Vecinos respecto de la ocupación de unos terrenos. Escrito de alegaciones del que se dio traslado íntegro, mediante copia, a la Asociación de Vecinos de...., al objeto de que a su vez manifestara lo que tuviera por conveniente.
Puesto que dicho Sr. ...pretendía la ocupación de los referidos terrenos para su limpieza y acondicionamiento, los informes médicos sobre su hijo menor de edad (en que consistía dicha documentación, y donde se ponía de manifiesto su hipersensibilidad a las picaduras de insectos) constituían una acreditación de gran trascendencia para la defensa de sus derechos e intereses legítimos en tal contienda, documental cuyo traslado a la parte contraria era procedente, precisamente para que pudiera, a su vez, alegar y probar cuanto estimara conveniente para contrarrestar los hechos acreditados en aquellos documentos. ".
Los argumentos que se contienen en la expresada sentencia, resultan aplicables al supuesto ahora enjuiciado, habida cuenta de que los datos a que la actora se refiere, ni siquiera gozan del carácter especial de 'datos sanitarios' como en el supuesto alli examinado, sino que son simplemente datos que hacen alusión al domicilio, gastos de comunidad, suministros de agua y electricidad, contribución, referencia catastral, cuentas bancarias y sus movimientos, así como los referentes a la guardería de su hijo, todos ellos directamente relacionados con el procedimiento administrativo de escolarización del menor seguido en dicho Ayuntamiento, por lo que considera la Sala que su traslado a la parte contraria resultaba procedente en orden a poder combatir tales hechos acreditados por dichos documentos.
Por otro lado, y en relación a la sentencia aportada tardíamente por la actora, no se comparten los argumentos que en ella se contienen, debiendo añadir que se ha dictado en un procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales, se refieren a otros interesados, las circunstancias no son idénticas, y en cualquier caso, esta Sala no se encuentra vinculada jerárquicamente por las decisiones de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Málaga.
En consecuencia de lo expuesto debe desestimarse el presente recurso, y confirmar la resolución impugnada.
SÉPTIMO.-Conforme a lo dispuesto en el
Art. 139 de la Ley de la Jurisdicción , las costas procesales deben imponerse a la parte recurrente.
En atención a lo expuesto y en nombre de Su Majestad El Rey, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha decidido:
Fallo
DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Marcos Juan Calleja García, en nombre y representación de D.
Antonio , contra la resolución de la Agencia Española de Protección de Datos de 25 de noviembre de 2013, resolución que se confirma por ser conforme a Derecho.
Con imposición de costas a la recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe recurso de casación a preparar ante esta Sala en el plazo de diez días hábiles a contar desde la notificación de la misma.
Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevara testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a
LA LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
