Sentencia Administrativo Nº 502/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 59/2004 de 19 de Abril de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00502/2007

SENTENCIA No 502

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

Ilmos. Sres.Presidente:D. Ramón Verón Olarte Magistrados: Da. Ángeles Huet Sande D. Juan Miguel Massigoge Benegiu D. José Luis Quesada Varea Da. Margarita Pazos Pita D. Juan Ignacio González Escribano

En la Villa de Madrid, a diecinueve de abril del año dos mil siete.

Vistos por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida por los Sres. expresados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 59/04, interpuesto por la entidad «Danone, S.A.», representada por el Procurador D. José Manuel Villasante García, contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición deducido contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 10 de abril de 2003, por el que se impuso a la recurrente la sanción de multa de 66.000 euros por el incumplimiento de la Orden del Consejero de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid de fecha 2 de agosto de 2002, que acordó la suspensión del vertido de aguas residuales que realizaba la actora al sistema integral de saneamiento; siendo parte el Letrado de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO.- Previos los oportunos trámites, el Procurador D. José Manuel Villasante García, en representación de la parte recurrente, formalizó la demanda mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia anulando la resolución recurrida, o, subsidiariamente, reduciendo la sanción a la cantidad de 60.101,22 euros.

SEGUNDO.- El Letrado de la Comunidad de Madrid, evacuando el traslado conferido, contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras exponer asimismo los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, ambas partes dejaron transcurrir el plazo concedido sin proponer medio probatorio alguno.

CUARTO.- Presentados los correspondientes escritos de conclusiones, quedaron los autos conclusos y pendientes de señalamiento para votación y fallo.

QUINTO.- En este estado se señaló para la votación y fallo del recurso el día 19 de abril de 2007, en que tuvo lugar.

SEXTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Margarita Pazos Pita.

Fundamentos

PRIMERO.- Impugna la entidad actora, «Danone, S.A.», el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 10 de abril de 2003, por el que se le impuso la sanción de multa de 66.000 euros por el incumplimiento de la Orden del Consejero de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid de fecha 2 de agosto de 2002, que acordó la suspensión del vertido de aguas residuales que realizaba la recurrente al sistema integral de saneamiento, señalando la resolución recurrida que el incumplimiento de las órdenes de suspensión constituye una infracción tipificada como muy grave en el artículo 43 c) de la Ley 10/1993, de 26 de octubre .

SEGUNDO.- Alega en primer lugar la entidad recurrente, que la ilegalidad de la resolución impugnada deriva de la ausencia objetiva de incumplimiento de la Orden 1900/02, de 2 de agosto pues se ajustó estrictamente a lo ordenado por la Consejería

Asimismo señala que tampoco concurrieron los presupuestos necesarios para dictar la Orden de suspensión de vertidos, así como que no concurre el elemento subjetivo necesario de culpabilidad para que pueda imponerse sanción alguna, y ello en virtud de la doctrina jurisprudencial relativa a la imposibilidad de sancionar las conductas que se basan en una interpretación razonable de la normativa de aplicación.

Finalmente se invoca la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta.

Por su parte, la Administración demandada solicita la confirmación de la resolución recurrida al entender, en esencia, que se ajusta al ordenamiento jurídico.

TERCERO.- En primer lugar se han de rechazar las alegaciones relativas a la no concurrencia de los presupuestos necesarios para dictar la Orden del Consejero de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid de fecha 2 de agosto de 2002, que acordó la suspensión del vertido de aguas residuales que realizaba la recurrente al sistema integral de saneamiento de suspensión de vertidos, y ello desde el momento que esta Sala y Sección, en Sentencia de fecha 15 de junio de 2006 -de la que tienen pleno conocimiento las partes de este procedimiento, que a su vez lo fueron del recurso del que dimana la citada Sentencia-, ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la aquí recurrente contra la citada Orden, declarando expresamente su conformidad con el ordenamiento jurídico.

Asimismo se alega que la ilegalidad de la resolución impugnada deriva de la ausencia objetiva de incumplimiento de la Orden 1900/02, de 2 de agosto, pues la recurrente se ajustó estrictamente a lo ordenado por la Consejería, y ello en la medida en que -se dice- la Orden requería el cese de los vertidos incorrectos de aguas residuales, es decir, de aquellos que no se adecuasen a las limitaciones y condiciones establecidas en la autorización de vertido, lo que -dice- ya se había producido con anterioridad a que se dictara y notificara la Orden de suspensión. A lo que añade que, por otro lado, se ordenaba que esa cesación se mantuviera hasta que se adoptaran las medidas necesarias para adecuarse y cumplir con el vertido autorizado y las obligaciones establecidas en la Ley 10/93 , pero que esas medidas ya estaban adoptadas con anterioridad, comunicadas a la Consejería y verificado que ya se había vuelto a la normalidad.

Sin embargo, tales alegaciones en modo alguno pueden prosperar. El tenor de la Orden de suspensión es claro y terminante y no admite dudas en su interpretación, pues con meridiana claridad establece que acuerda que se suspenda el vertido de las aguas residuales al sistema integral de saneamiento, por dos motivos: el incumplimiento de los límites de la autorización de vertido y la afectación de los vertidos al sistema de saneamiento.

Esto es, acuerda la total suspensión del vertido por las causas que expresamente expone, acordando específicamente que tal suspensión se mantendría hasta que por la empresa se adoptasen las medidas oportunas para adecuarse y cumplir las obligaciones establecidas por la Ley 10/93 , de lo que resulta indiscutible que la suspensión era de todo el vertido y que, además, y como no podía ser de otra manera, el alzamiento de la misma habría de producirse previa puesta en conocimiento de la Consejería de las medidas adoptadas por la empresa con el fin de que sus Servicios Técnicos pudieran proceder a un nueva analítica de los vertidos. Tolo lo cual implica inequívocamente que sin la nueva analítica no cabía modificación de la medida acordada, modificación que, evidentemente, había de ser acordada por el órgano competente de la Administración y no, como parece entender la recurrente, por la apreciación que la misma pudiera tener respecto de su propio cumplimiento.

No cabe, por lo tanto, otra interpretación de lo acordado por la Administración, pues lo propugnado por la recurrente equivaldría tanto como a que fuese la propia entidad afectada la que determinase cuándo sus vertidos se habrían adaptado a la autorización y normativa de aplicación, lo que, en consecuencia, hace decaer las argumentaciones de la actora en relación con la razonabilidad de su interpretación y la ausencia de culpabilidad.

Y, sentado lo anterior, se ha de señalar que, en cualquier caso, tampoco pueden tener favorable acogida los alegatos relativos a que, cuando se notificó la suspensión, ya se habían adoptado las medidas necesarias y los vertidos eran correctos, pues lo cierto es que, pese a la suspensión acordada, la recurrente realizó vertidos con posterioridad a su notificación, y en este sentido se han de reproducir los razonamientos que se recogen en la citada Sentencia de 15 de junio de 2006 . Así, se recogen, entre otros extremos, los siguientes:

"SEGUNDO.- De los documentos obrantes en el expediente administrativo se desprenden los siguientes hechos relevantes para la resolución del litigio:

Primero; la entidad «Danone, S.A.» posee una fábrica de productos lácteos cuyos residuos son vertidos al Sistema Integral de Saneamiento que desemboca en la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Tres Cantos. «Danone» dispone de una autorización de vertido en la que, entre otros parámetros, se establece un DQO de 500 mg/l.

Segundo; a 20 de febrero de 2002, en la depuradora de Tres Cantos se venían recibiendo «de forma sistemática» una serie de vertidos, caracterizados por su elevada carga orgánica y aspecto de derivado lácteo que provocaba espumas y graves daños en el tratamiento biológico de la depuradora. Ante esta situación, técnicos del Servicio de Inspección Ambiental se personaron el citado día en la industria de la empresa «Danone, S.A.», no advirtiéndose el incumplimiento por la misma de la autorización concedida.

Tercero; al menos los días 6, 7, 8, 16, 18 y 22 de julio del mismo año se observaron vertidos similares al descrito, por lo que en la tarde del 22 se realizó una visita de inspección a la industria, observándose que los vertidos tenían unas características similares al que aparecía en la estación depuradora, y se tomaron las oportunas muestras.

Cuarto; el resultado del análisis de las muestras arrojó un valor de DQO de 7.840 mg/l., que excedía notablemente del de 500 mg/l. autorizado y del valor máximo admitido legalmente de 1.750. Los vertidos afectaron al funcionamiento de la depuradora de Tres Cantos, y, según el informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, eran desconocidas en ese momento las consecuencias de esta incidencia sobre la calidad del vertido final de la Estación de forma inmediata o a largo plazo «dado que los daños biológicos de la misma pueden condicionar el normal funcionamiento de la planta durante días».

Quinto; el 31 de julio, la empresa «Danone» remitió un fax a la Consejería de Medio Ambiente a fin de comunicar el vertido accidental. En la comunicación se decía que como consecuencia de una avería se habían generado una serie de vertidos a la planta depuradora de la empresa que habían ocasionado una pérdida de capacidad de depuración por destrucción de la biomasa en los reactores biológicos, y que «como consecuencia de esta situación y hasta que se regenere la biomasa, la planta se encuentra en estado de incorrecto funcionamiento», enumerándose seguidamente las acciones que habían sido adoptadas para paliar esta situación.

Sexto; el 2 de agosto se envió un fax por «Danone» al Canal de Isabel II en el que, entre otros extremos, se indicaba que «al desconocer con exactitud la fecha de resolución de la situación actual, le mantendré informado [...]».

Séptimo; también el 2 de agosto se dictó la Orden actualmente recurrida, en la que, como se ha anticipado, se acordaba la suspensión del vertido de aguas residuales de la empresa «Danone» al sistema integral de saneamiento por incumplimiento de la de los límites de la autorización de vertido que le fue concedida y por afectar aquel vertido a dicho sistema por la elevada superación de la DQO detectada. Como fundamentos legales de esta decisión se citaban los art. 35.1 c) y 35.2 de la Ley 10/1993 .

Octavo; el día 5 de agosto se notificó la Orden a la interesada mediante diligencia en que ésta hizo constar que los vertidos se hallaban dentro de lo autorizado. El mismo día 5 «Danone» remitió un fax al Canal de Isabel II y a la Consejería en el que se afirmaba: «la evolución de la situación es favorable y que los parámetros del efluente de vertido se encuentra dentro de los valores habituales».

Noveno; el 6 de agosto se presentó por «Danone» ante la Consejería un escrito en que afirmaba que desde el 1 de agosto los vertidos de la fábrica estaban dentro de los parámetros preceptivos, y que a partir del día 4 la situación estaba totalmente estabilizada. Acompañaba a este escrito el resultado de un análisis efectuado a su petición por una tercera entidad sobre muestras tomadas a las 18,40 horas del mismo día 5, y en el que figuraba un valor de DQO de 86, esto es, dentro del límite autorizado.

Décimo; el 7 de agosto se giró una nueva visita de inspección por el Servicio de Inspección Ambiental, constatándose la existencia de vertido procedente de la industria al sistema de saneamiento, si bien se observó que el agua vertida era transparente y sin olor apreciable.

Undécimo; el día 9 «Danone» remitió una nueva documentación, entre la que se encontraba el resultado de análisis practicados los días 5, 6, 7 y 8 y que arrojaban valores de DQO inferiores a los autorizados. El mismo día se alzó provisionalmente la medida de suspensión de los vertidos, la cual se notificó de forma inmediata. El 22 de agosto se acordó el alzamiento definitivo de la suspensión."

De lo anterior resulta que, por lo tanto, y no obstante la notificación de la Orden de suspensión, los vertidos continuaron, y ello a pesar de que, por otra parte, no se había procedido a las oportunas comprobaciones por parte de la Administración. Y sin que, como ya se ha dicho, frente a ello puedan prevalecer las alegaciones relativas a la corrección de los vertidos y, así, en este sentido, en la misma Sentencia de 15 de junio de 2006 ya dijimos que "Acerca del cumplimiento de dicha autorización en la fecha en que se ejecutó la orden de suspensión, la recurrente alega que mediante el fax remitido el día 5 de agosto la Administración ya era conocedora de que los vertidos se ajustaban a lo autorizado incluso desde el día anterior. En prueba de ello se practicó el mismo día 5, tras la notificación del acto administrativo, un nuevo análisis que confirmaba esta circunstancia. En base a estos hechos considera la demandante que la ejecución de la medida carecía en ese momento de justificación.

Pese a estas afirmaciones, no pueden omitirse ciertos datos a los que ya se ha hecho referencia.

En primer lugar, los vertidos que se imputan a la industria de la recurrente no consistieron en un hecho puntual. Por el contrario, vertidos de las mismas características de los que se observaron el día 22 de julio se venían produciendo insistentemente en la depuradora de Tres Cantos, y la misma empresa comunicó el 31 de julio y el 2 de agosto que los vertidos eran consecuencia de una situación no instantánea o episódica, sino persistente, al menos hasta la regeneración de la biomasa de la depuradora. El dictado de la Orden el mismo día 2 es totalmente coherente con las circunstancias de hecho coetáneas: nada adveraba que la situación que demostraba la analítica del 22 de julio había concluido; en todo caso, la irregularidad que denuncia la actora sería imputable a la ejecución del acto administrativo que tuvo lugar tres días después, cuando, según asevera, había finalizado la situación de hecho que lo provocó.

Por otra parte, el fax remitido el día 5 de agosto se limitaba a afirmar el cese de dicho problema y que los vertidos se encontraban dentro de los parámetros habituales, pero sin prueba de ningún género que permitiera comprobar el fin de las circunstancias previamente constatadas por la Administración. Nótese que el día 9 de agosto, cuando fue acreditada mediante las analíticas oportunas el respeto de los vertidos a los términos de la autorización, inmediatamente fue alzada la suspensión. La mera afirmación del interesado es insuficiente para provocar la inefectividad de la Orden, máxime cuando, dada la reiteración del vertido, parece razonable exigir asimismo una reiteración de los resultados favorables de los análisis para levantar la medida..."

Por lo tanto, ni puede prosperar la alegada falta de tipicidad de los hechos, ni los argumentos relativos a la ausencia de culpabilidad. Y sin que desvirtúe la anterior conclusión el tenor de los artículos 35 y 37 de la Ley 10/93 , que se invocan en la demanda, pues habida cuenta que en el caso resulta acreditada una efectiva falta de adecuación del vertido a las limitaciones y condiciones establecidas en la correspondiente autorización, resulta de plena aplicación la suspensión inmediata del mismo, lógicamente hasta el dictado de la correspondiente resolución de alzamiento de sus efectos. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de interponer el interesado todos y cada de los recursos pudiera considerar procedentes para la defensa de sus derechos.

A lo que ha de añadirse que tampoco obsta a la anterior conclusión el informe de fecha 16 de agosto de 2002, emitido por el CSIC, pues además de que, como apunta la Administración, en ningún momento se acordó el cese de la depuradora, lo cierto es que es que, a la vista de su contenido, no se puede estimar que resulte acreditado que el cese del vertido durante los días 5 a 9 de agosto de 2002, se pueda considerar una "parada prolongada" a los efectos de un incorrecto funcionamiento ulterior de aquélla.

CUARTO.- Finalmente, tampoco pueden prosperar las alegaciones relativas a la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta pues es reiterada la doctrina ya fijada por esta Sección en el sentido de que la Administración, aunque goza de potestad discrecional para imponer la cuantía de multa que estime oportuna, sin embargo se le exige motivación en la graduación de tal manera que cuando se impone la sanción en su grado máximo sin que conste ninguna circunstancia agravante como base de la imposición esta Sección viene entendiendo que se vulnera el principio de proporcionalidad y debe rebajarse e imponerse en su grado mínimo.

Aplicando lo expuesto al caso debatido, y teniendo en cuenta que conforme al artículo 44 de la Ley 10/1993 para las infracciones muy graves la multa que puede imponerse oscila desde 10.000.001 y 50.000.000 pesetas, en la medida en que a la recurrente se le ha sancionado con multa por importe de 66.000 euros, ésta debe confirmarse al estar impuestas en su grado mínimo, por lo que no puede hablarse de falta de proporcionalidad.

A lo que en cualquier caso cabe añadir que, además, en el presente caso la Administración ha motivado expresamente las circunstancias que tiene en cuenta para la concreta graduación de la multa, y, en concreto, la circunstancia de que, pese a la notificación de la suspensión, los vertidos se siguieron produciendo hasta el día 9 de agosto de 2002, y, por otra parte, la existencia de una situación de peligro y riesgo potencial al estar vertiendo aguas residuales con una elevada dosis de carga orgánica; criterios que esta Sección estima correctos pues, por una parte, como ya se ha expuesto, resulta acreditado que los vertidos continuaron durante los días 6, 7 y 8 de agosto, y, por otra parte, no cabe desconocer que entre las circunstancias a tener en cuenta para determinar la cuantía de la sanción -artículo 45 de la citada Ley 10/93 - se encuentra no sólo la gravedad del daño producido, sino también, y entre otras, la naturaleza de la infracción y las demás circunstancias concurrentes. Y en el presente caso no cabe desconocer que, como ya se señaló, el resultado del correspondiente análisis de las muestras de vertido arrojó un valor de DQO de 7.840 mg/l., frente al autorizado de 500 mg/l. y el valor máximo admitido legalmente de 1.750.

Tolo lo cual ha de conducir, en consecuencia, a la íntegra desestimación del recurso interpuesto.

QUINTO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Procurador D. José Manuel Villasante García, en representación de «Danone, S.A.», contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 10 de abril de 2003, por ser dicha resolución ajustada a Derecho; sin costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. D. José Luis Quesada Varea, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.