Sentencia Administrativo Nº 503/2010, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 754/2006 de 07 de Junio de 2010

Encabezamiento

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00503/2010

SENTENCIA

Nº 503

En la Ciudad de Palma de Mallorca a siete de junio de dos mil diez.

ILMOS SRS.

PRESIDENTE

D. Gabriel Fiol Gomila.

MAGISTRADOS

D. Fernando Socias Fuster

Dª . Alicia Esther Ortuño Rodríguez

Dª. Felisa Mª Vidal Mercadal.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears los autos Nº 754/2006, dimanantes del recurso contencioso administrativo seguido a instancias de la entidad ASOCIACIÓN DE AUTÓNOMOS PARA EL FOMENTO DE LA FORMACIÓN PARA EL EMPLEO Y LA COMPETITIVIDAD EN EL MEDIO RURAL (AEFFEC), representada por la Procuradora Dª. Teresa Coll Sabrafin y asistida del Letrado D. Fermín Bretón Lominchar; y como Administración demandada la de la COMUNIDAD AUTONOMA DE ILLES BALEARS representada y asistida de su Abogado y como codemandada la entidad FONS FORMACIÓ ILLES BALEARS, representada por la Procuradora Dª. Mª. Eulalia Arbona Niell y asistida de su Letrado.

Constituye el objeto del recurso la resolución del Conseller de Treball i Formació y Presidente del Servicio de Empleo de les Illes Balears, de 3 de abril de 2006, por la que se desestimaba el recurso de reposición presentado el 3 de marzo de 2006 contra la desestimación presunta, a través de la ficción legal del silencio administrativo, de la solicitud presentada relativa a subvención para la realización de programas experimentales en materia de empleo en el marco de la convocatoria acordada por resolución de dicho Conseller, de 20 de mayo de 2005.

La cuantía se fijó en 210.000 €.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. Felisa Mª Vidal Mercadal, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. El recurso fue interpuesto en el Juzgado el 29 de mayo de 2006 , una vez admitido a trámite se reclamó el expediente administrativo. Mediante Auto de 21 de julio de de 2006 el Juzgado se inhibió y la Sala asumió la competencia por Auto de 5 de diciembre de 2006 .

SEGUNDO. Formalizada la demanda se solicita que se anule la resolución recurrida y se otorgue la subvención, que se anule la resolución por la que se le otorga la subvención al IFOC, o subsidiariamente, que se indemnice a la recurrente. Interesaba el recibimiento del juicio a prueba.

TERCERO. La Comunidad Autónoma y la codemandada contestaron a la demanda, solicitando la desestimación del recurso y la imposición de las costas del juicio. No interesaban el recibimiento del juicio a prueba.

CUARTO. Se acordó recibir el juicio a prueba, admitiéndose propuesta, que fue llevada a la práctica con el resultado que aparece en los autos.

QUINTO. Se acordó que las partes formularan conclusiones por escrito, verificándolo por su orden e insistiendo todas en sus anteriores pretensiones.

SEXTO. Por providencia de 26 de mayo de 2010, se señaló el día 3 de junio de siguiente para la votación y fallo del recurso.

Fundamentos

PRIMERO. Hemos descrito en el encabezamiento cual es la resolución administrativa contra la que se dirige el presente recurso contencioso.

La Orden TAS/2643/2003, modificada por la Orden TAS/816/2005 para adaptarla a la Ley 38/2003 , regula las bases para conceder subvenciones para poner en practica los programas experimentales en materia de ocupación; y la Administración ahora demandada, Comunidad Autónoma de les Illes Balears, mediante la Orden del Conseller de Treball i Formació de 20 de abril de 2005, adecuando dichas bases al ámbito de la Comunidad Autónoma, en definitiva, establecería las correspondientes bases reguladoras que al caso han de importar.

Pues bien, un mes más tarde, en concreto el 20 de mayo de 2005 el Conseller de Treball i Formació resolvería abrir convocatoria para poner en practica programas experimentales en materia de ocupación.

Así las cosas, la aquí recurrente, AFFEC, habiendo consentido las indicadas Orden y Resolución del Conseller, al fin, el 24 de junio de 2005 solicitó subvención, al igual que hicieron otras veinte entidades, siendo esa solicitud tramitada y evaluada con las demás, en concreto por la Comisión correspondiente.

Transcurridos seis meses desde la solicitud del caso y entendiéndose denegada, tal como establecía la resolución de 20 de mayo de 2005, el 3 de marzo de 2006 se presentó recurso de reposición, siendo desestimado por resolución de 3 de abril de 2006.

Agotada de ese modo la vía administrativa, la controversia se instaló en sede judicial. En la demanda se pretende la anulación de la resolución de 3 de abril de 2006 y que se otorgue la subvención solicitada el 27 de junio de 2005, o que se indemnice a la actora en la cantidad que se determine en ejecución de la sentencia, incluyendo 50.000 euros por daño moral.

Al respecto, en la demanda, donde se deja señalado que los beneficiarios de la subvención son de les Illes Balears y la recurrente de Madrid, se aduce, en síntesis, lo siguiente:

1.-Que la resolución de 20 de mayo de 2005 -consentida- vulnera la Orden TAS 2643/03, sin que tampoco nada diga la aquí recurrente de la Orden del Conseller de 20 de abril de 2005.

2.-Que la Comisión evaluadora no se ha ajustado a derecho en la admisión y posterior evaluación de otros solicitantes de subvención.

En la demanda se solicitó que el juicio fuera recibido a prueba para acreditar, en resumen, que el IFOC no fue excluido cuando debería haberlo sido y que la actora merecía más puntos de los obtenidos y que las beneficiarias de la subvención merecían menos, siendo éstas el Institut de Formació i Ocupació de Calviá, la Confederació dŽAssociacions Empresarials de Balears, la asociación Fons Formació Illes Balears, aquí codemandada, y la Associació dŽEmpreses Laborals de les Illes Balears, entidades que, en conjunto, ya solicitaban 626.618 euros, con lo que se superaba el crédito de 611.70,00 euros y se haría preciso limitar la subvención solicitada, bien que la renuncia de la última de las citadas determine la reversión procedente.

Así las cosas, acordando el recibimiento del juicio a prueba según solicitó la actora se propusieron los siguientes: primero, el expediente administrativo; y, segundo, el certificado de la Administración recurrida referido a que si en los currículums enviados con el expediente administrativo del personal de Fons de Formació Illes Balears se han ocultado los datos personales de los mismos.

En relación a esta última cuestión la Administración contestó por oficio de 4 de mayo de 2009 señalando que al remitir el expediente a este Tribunal se omitieron los datos personales, al amparo de lo dispuesto en la L.O. 15/99, de 13 de diciembre , lo cual se hizo constar en el oficio de remisión de 11.10.2007.

SEGUNDO. Interesa comenzar recordando que la Comunidad Autónoma ha asumido el traspaso de la gestión realizada por el Servicio Público de Empleo estatal en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, pudiendo así adecuar lo establecido en la Orden TAS/816/2005, en relación con la Orden TAS 2643/2003, a las peculiaridades derivadas de la organización y la normativa aplicable en el ámbito de les Illes Balears- Disposición Adicional Segunda de la Orden TAS 816/2005 -.

Por consiguiente, en el presente caso opera tanto la Ley de la Comunidad Autónoma 5/02 como la Orden del Conseller de Treball i Formació de 20 de abril de 2005 , con lo que, por ejemplo, pese a lo que en la demanda se sostiene, cabe que se ponderen los criterios, que es también lo previsto en la Ley 38/03 -artículo 17.3 .a-.

Procede señalar que no cabe estimar la inadmisibilidad del recurso indirecto contra la resolución de convocatoria porque a la vista del suplico de la demanda resulta que no se ejercita pretensión alguna contra la Resolución del Conseller de Treball i Formació de 20 de mayo de 2005 por la cual se abre la convocatoria para conceder subvenciones para poner en práctica los programas experimentales en materia de ocupación, lo cual en todo caso hubiera resultado inadmisible ya que la demandante estaría vulnerando el principio de ir contra los propios actos por cuanto que se presentó a la convocatoria de subvenciones sin oponer defecto alguno de nulidad o anulabilidad a la misma.

En base a estas previsiones y habilitaciones la Resolución de 20 de mayo de 2005 pondera los criterios de valoración en el apartado 12 y en el segundo establece la prelación de las solicitudes señalando que se valorarán de acuerdo con los criterios de puntuación del punto 12 de la convocatoria y en caso de empate por riguroso orden de entrada de las solicitudes, hasta cubrir las disponibilidades presupuestarias.

TERCERO. Ciertamente, la aquí recurrente pudiera ser que cumpliera, como las otras 20 solicitudes, los requisitos de la convocatoria, pero no era suficiente. En efecto, motivo de denegación normativamente previsto es el puesto ocupado en el orden de prelación de los solicitantes, determinado éste por la aplicación de los criterios objetivos ponderados contemplados en la convocatoria como establece, como ya se ha indicado, el punto segundo último párrafo de la resolución del Conseller de 20 de mayo de 2005.

En el presente caso se fijó el crédito máximo en 611.780,00 euros y las 21 entidades solicitantes sumaban 3.650.585,00 euros, lo que determinaba que hubiera de operar la previsión al respecto incorporada en la convocatoria, esto es, el antes mencionado orden de prelación a determinar. De modo que queda sin sustento la alegación del demandante, de que no se explicita el por qué no se ha extendido el importe total de la subvención entre más entidades que cumplían con todos los requisitos de la convocatoria, sencillamente porque esto no es lo que establecían las bases que obligaban a subvencionar al programa más valorado y en caso de empate al que primero se presentó.

En consecuencia resulta correcto el actuar de la Administración en el sentido de denegar la subvención a partir del agotamiento de la partida presupuestaria a aquellos solicitantes menos valorados.

Respecto de los principios formales y materiales que imperan en el régimen de la actividad administrativa de fomento desarrollada mediante el otorgamiento de subvenciones, y en especial su motivación, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2007establece que:

'Resulta pertinente recordar, a los efectos de determinar el significado y el objeto de los principios procedimentales y sustantivos que rigen el Derecho Subvencional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, en que la observancia de las exigencias procedimentales se revela sustancial, porque se origina una relación jurídica sometida al Derecho público entre la Administración concedente y las personas físicas o jurídicas o Entes que resulten beneficiarios, que permite delimitar las facultades y obligaciones derivadas del otorgamiento de la subvención , y en consecuencia, delimita los poderes discrecionales de la Administración.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003, de 4 de mayo de 2004 y de 17 de octubre de 2005 , la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (CfrSSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002«ad exemplum»)'.

Por consiguiente, el otorgamiento de las subvenciones se configura como una actuación discrecional de la Administración, pero siempre debiendo cumplir las reglas señaladas en la convocatoria, habiéndose demostrado en el presente supuesto que la Secretaría de Industria y Energía, en calidad de titular del órgano decisorio, no denegó la subvención en atención a la puntuación obtenida por la entidad actora tras haberse efectuado una valoración de todos y cada uno de los criterios contenidos en las bases, sino que simplemente se rechazó concederle la ayuda porque se le otorgaron cero puntos en uno de ellos, la evaluación de la madurez, especifidad y viabilidad del proyecto, sin hacer siquiera una somera referencia a los demás parámetros, habiéndose infringido la base 8 de la convocatoria, vulneración que viene indisolublemente unida con la ausencia de motivación de las razones de la denegación'.

En relación con la motivación de los actos administrativos recaídos en materia de subvenciones, la Sentencia del Tribunal Supremo dictada el 15 de noviembre de 2005 (Sala Tercera, Sección 4ª ), con referencia a la anterior de 2 de noviembre de 2004, determina en su Fundamento Jurídico Tercero que 'En materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993, 28 de julio de 1997, 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 , a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención , tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, están delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite'.

Igualmente la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3) de 7 noviembre 2007 tiene por motivada la concesión de la subvención cuando:' De acuerdo con lo establecido en el artículo 89.5 de la Ley 30/1992 , interpretado por una consolidada jurisprudencia (entre otras, Sentencia de esta Sala de 11 de julio de 2006 ), el referido análisis que sirvió de apoyatura a la resolución recurrida integra la motivación del acto recurrido, y en él se exponen la calificación que la Administración ha otorgado a los distintos aspectos de la inversión y las razones de dicha evaluación de forma suficientemente detallada como para excluir toda arbitrariedad o infracción del principio de legalidad'.

Si a lo anterior se agrega, que el artículo 54 apartado 2 de la Ley 30/1992 , establece, que la motivación de los actos que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulan sus convocatorias, debiendo en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos en la resolución que se adopte.

Así las cosas, fijado ese orden de prelación según el promedio de las valoraciones de los cinco miembros de la Comisión de Evaluación, según consta en el Acta de la Comisión -folios 338 a 343 del expediente-, con motivación suficientemente indicativa, y presumiéndose el acierto de tales valoraciones, al fin, la aquí recurrente, que había obtenido la posición número 7, corría con la carga de desvirtuar tales valoraciones, habiéndose solicitado el recibimiento del juicio a prueba, como ya hemos visto, precisamente para acreditar, entre otras cosas, que la recurrente merecía más puntos y los beneficiarios de la subvención menos. Pero, como también ya hemos dejado señalado, acordado el recibimiento del juicio a prueba, sin embargo, la recurrente sólo propuso el propio expediente administrativo y lo relativo a los currículums que acompañaban la solicitud del Fons Formació Illes Balears.

La aquí recurrente despliega en la demanda opiniones sobre uno u otro de los proyectos presentados por las entidades beneficiadas, prescindiendo de los demás. Con todo, debe señalarse, primero, que el Ayuntamiento de Calviá es el ente matriz del Institut de Formació de Calviá, de manera que la personalidad jurídica de este órgano desconcentrado no es distinta de la del Ayuntamiento de Calviá y, en consecuencia, tenía que ser considerado como Administración Pública, que es lo que ocurriría; segundo, que ese Institut incluye la formación entre sus actividades, bien que no constituya esa su única actividad, contando también con personal suficiente y, al propio tiempo, tampoco cabe olvidar que la Orden TAS7816/2005 permite a los beneficiarios de la subvención la concertación de la ejecución de las actividades subvencionadas, esto es, la subcontratación; tercero, que en la solicitud de dicho Institut se incorpora descripción de los bienes cedidos o adscritos por el Ayuntamiento, cumpliéndose también con el porcentaje de perceptores de prestaciones o subsidios por desempleo que se beneficiarían de las acciones ya que la regla general del 60% no excluye sino que expresamente permite excepciones, y, por otro lado, también cabe que la duración de los contratos se aparte de la regla general de seis meses; cuarto; que la convocatoria, que puede beneficiar a desocupado de cualquier isla, sin embargo, no obliga a ningún participante a cubrir todas las islas ni a la presentación de currículums con nombres y apellidos sino que el personal destinado disponga de la titulación que cada actividad precisa, como tampoco impedía la convocatoria ni el uso de instalaciones propias ni el uso de medios materiales propios; sexto, que sobre la aquí codemandada y en cuanto a instalaciones, medios y titulación, cabe reiterar lo que se acaba de señalar, ocurriendo que según consta en el oficio de 4 de mayo de 2009 los datos de carácter personal sí constaban en la solicitud, excluyéndose en la remisión del expediente a la Sala en virtud de las prescripciones de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal; séptimo, en el programa experimental lo sustancial es conseguir la inserción laboral de los desempleados, que puede lograrse, desde luego, mediante la formación, pero no sólo. En efecto, esa inserción puede alcanzarse también, por ejemplo, mediante el asesoramiento o la práctica laboral, tal y como establece el apartado primero de la Resolución de la convocatoria de 20 de mayo de 2005;octavo, alega además que en cuanto al IFOC se ha incumplido la base de la convocatoria, concretamente el punto tercero1.a) relativo a programas para desempleados que establece con carácter imperativo que el objetivo de la reinserción ha de ser, al menos, del 35% de los demandantes atendidos durante el desarrollo del programa. Al folio 48 del expediente consta como objetivos generales del programa 'lograr que 25 (33%) de estas personas atendidas se inserten laboralmente un mínimo de 90 días o tres meses'. En los objetivos específicos, en cuanto a esta cuestión se señala: 'lograr que 8 de las personas insertadas (10%) consigan un contrato de 180 días o 6 meses. Captar la oferta o el trabajo necesario para insertar a 25 personas en las condiciones establecidas'. Sin embargo, al folio 41 del expediente, consta en el apartado 2.2 del programa del IFOC al especificar el número aproximado de usuarios a atender, que el objetivo de la inserción alcanzará al 35% exigido, 27 personas, con lo que no cabe concluir que la admisión del IFOC vulnere la convocatoria.

En consecuencia, la resolución administrativa por la que se denegó la concesión de la subvención a la entidad demandante razonó esta decisión en la puntuación obtenida dentro del informe emitido por la Comisión Evaluadora, de acuerdo con los criterios señalados en punto 12, así como en la limitación presupuestaria consustancial a toda línea de ayudas públicas de carácter económico.

A partir del examen de las puntuaciones recibidas por la recurrente, en relación con las entidades que resultaron finalmente beneficiarias, no se vislumbra indicio alguno de discriminación negativa, arbitrariedad o irregularidad en la actuación seguida por la Administración demandada, por lo que el recurso contencioso administrativo también debe desestimarse en cuanto a la denegación de la subvención solicitada por la demandante, sin que proceda la fijación de indemnización alguna a favor de la misma.

Finalmente, la declaración de conformidad a derecho de la resolución recurrida conlleva que deba ser desestimada la pretensión de que se anule la concesión de la subvención al IFOC. Siendo correcta y motivada la denegación de la subvención a la actora, deben subsistir las resoluciones por las que se otorgaron las subvenciones a las beneficiarias, entre las que se encuentra el IFOC, que fueron las que resultaron mejor valoradas por la Comisión Evaluadora, de acuerdo con los criterios de la resolución, como ya se ha expuesto.

En el mismo sentido se pronunció esta Sala en Sentencia num. 89, de 9 de febrero de 2010 , relativa a la misma convocatoria de subvención.

CUARTO. No se aprecia ninguno de los motivos que, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , obligue a hacer una expresa imposición de costas procesales, por lo que se estima adecuada su no imposición.

Vistos los preceptos legales mencionados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo

2º) Que declaramos conforme al ordenamiento jurídico el acto administrativo impugnado y, en consecuencia, lo CONFIRMAMOS.

3º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales.

Contra la presente sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por la Magistrada de esta Sala Ilma. Sra. Dª. Felisa Mª Vidal Mercadal que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.