Sentencia Administrativo Nº 51/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 455/2006 de 22 de Enero de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso Ordinario nº 455/06

Partes:

Actora: AYUNTAMIENTO DE DELTEBRE

Demandada:DEPARTAMENT DE POLITICA TERRITORIAL I OBRES PUBLIQUES - Generalitat de Catalunya-

S E N T E N C I A nº 51

Ilmos. Sres.

Magistrados:

D. JOSÉ JUANOLA SOLER

Dª. PILAR MARTÍN COSCOLLA

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS

En la ciudad de Barcelona, a veintidós de enero de dos mil nueve.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA), constituida para la resolución de este proceso ha pronunciado en nombre del Rey la siguiente sentencia en el recurso nº 455/06 seguido a instancia del Ayuntamiento de Deltebre, representado por el procurador D. Ivo Ranera Cahís y asistido primero por el Letrado D. Andrés Cadenas Cachón y a partir de demanda por el Letrado D. Jaume Borja Carles contra el Departament de Política Territorial i Obres Públiques representado y asistido por el Letrado de la Generalitat.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª.PILAR MARTÍN COSCOLLA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 25 de mayo de 2.005, relativa al Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dió el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Acordado el recibimiento del presente pleito a prueba, se practicó con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso por el trámite de conclusiones que evacuaron ambas partes. Finalmente se señaló a efectos de votación y fallo la audiencia del día 14 de enero de 2009 .

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Deltebre impugna la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 25 de mayo de 2.005 por la que se aprobó definitivamente el Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner (en adelante PDUSC) que fue publicado en el D.O.G.C. de 16 de junio de 2.005.

Se impugna también la resolución del mismo Conseller de fecha 6 de marzo de 2.006 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la anterior.

SEGUNDO.- Con carácter previo a analizar los motivos de impugnación planteados en este proceso, resulta conveniente hacer unas consideraciones sobre la naturaleza y contenido del Plan recurrido tal como se desprende de la legislación aplicable y del propio articulado del Plan.

Dado que la aprobación inicial se produjo el 28 de mayo de 2.004, es aplicable temporalmente al caso la Llei 2/2002 de Urbanismo de Cataluña, en su redacción original, que contempla los Planes Directores Urbanísticos en su art. 56 como aquellos a los que corresponde, de conformidad con el planeamiento territorial y atendiendo a las exigencias del desarrollo regional, establecer: a) las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal; b) determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercaderías y el transporte público; c) medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo; d) la concreción de las grandes infraestructuras; y e) la programación de políticas supramunicipales de suelo y vivienda, concertadas con los Ayuntamientos afectados en el seno de la tramitación regulada en el art. 81 .

El apartado 3 del art. 56 señala que los planes directores urbanísticos pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que hagan posible el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales. Y en el apartado 4 se recoge su afectación al resto de los planes urbanísticos al establecer que el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico, se ha de adaptar en los términos que este establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y salvando las disposiciones transitorias que incluya.

Por otro lado, también debe tenerse en cuenta que el art. 32 de la indicada Ley 2/2002 recogía como suelo no urbanizable, entre otros, los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal clasifica como tales por razón de la incompatibilidad con su transformación, y esta, según el apartado 2, b del mismo precepto, puede derivar de las determinaciones de los planes directores, de acuerdo con lo que establece el art. 56 .

Posteriormente la reforma del art. 32 efectuada por la Llei 10/2004 lo dijo aun más claramente al señalar en lo que nos afecta que "constituyen el suelo no urbanizable: a) los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal ha de clasificar como no urbanizables por razón de los factores siguientes, entre otros: Primero... Segundo. Las determinaciones de los planes directores de acuerdo con lo que establece el art. 56. Tercero ..."

A tener en cuenta también que nos encontramos ante un Plan Director Urbanístico que, conforme al art. 55.1 de la repetida Llei 2/02 , integra junto con los planes de ordenación urbanística municipal y con las normas de planeamiento urbanístico, el planeamiento urbanístico general, mediante el cual se lleva a cabo la planificación urbanística del territorio.

TERCERO.- El PDUSC que nos ocupa tiene por objeto establecer las determinaciones y medidas necesarias para conseguir los objetivos definidos en art. 1.2 de su normativa urbanística que son, como generales, identificar los espacios costaneros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística, clasificados por el planeamiento vigente como suelo no urbanizable y suelo urbanizable no delimitado, y preservarlos de su transformación y desarrollo urbano, para garantizar el desarrollo urbanístico sostenible del territorio del Sistema Costanero en su conjunto conforme al art. 3 de la Llei 2/02 ; a su vez, como objetivos particulares, se recogen los siguientes:

- impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del Sistema Costaner.

- proteger los valores de los espacios costaneros: ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales, ganaderos o por razón de sus riquezas naturales.

- preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costaneros afectados por riesgos naturales o antrópicos.

- garantizar la efectividad de las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre.

- mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costaneros como ámbito de interrelación entre la sociedad y la naturaleza: desde el mantenimiento de un recurso turístico básico y desde el apoyo de la biodiversidad, conectando los espacios del interior con los del litoral.

El ámbito territorial del PDUSC está integrado por el territorio de los términos municipales que se relacionan en el art. 4.3 de sus Normas, comprendido dentro de una franja de 500 metros de anchura, aplicada en proyección horizontal tierra adentro, desde el deslinde del dominio público marítimo-terrestre, en todo el litoral de Cataluña, más los ámbitos exteriores a la citada franja incluidos en las unidades territoriales de regulación de suelo costanero que la sobrepasen.

Dichas denominadas unidades territoriales de regulación (en adelante UTR) pueden ser de suelo costanero (UTR-C) o de suelo costanero especial (UTR- CE).

Las primeras alcanzan suelos clasificados en el planeamiento vigente como suelo no urbanizable, incluido o no en el Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN) y también como suelo urbanizable no delimitado, sin programa de actuación urbanística o plan parcial de delimitación vigentes y, conforme al art. 5 de la normativa urbanística del Plan Director, "la clase y categoría del suelo incluido en las UTR-C será la de suelo no urbanizable costaner", que se determina por razón de la incompatibilidad con su transformación tal como señala el art. 10 , el cual establece las siguientes subcategorías:

. suelo no urbanizable costaner incluido en el PEIN (clave NU-CPEIN y código gráfico CPEIN).

. suelo no urbanizable costaner 1 (clave NU-C1 y código gráfico C1 ).

. suelo no urbanizable costaner 2 (clave NU-C2 y código gráfico C2 ).

. suelo no urbanizable costaner 3 (clave NU-C3 y código gráfico C3 ).

Estas subcategorías se definen y regulan en los arts. 13, 14 y 15 de la normativa del Plan impugnado.

Por otro lado la categoría de suelo costanero especial corresponde a los suelos incluidos en las UTR-CE, código gráfico CE y son los ámbitos que no han de pasar necesariamente a ser clasificados por el planeamiento urbanístico general como suelo no urbanizable costanero, por razón de no concurrir en ellos los valores intrínsecos o de posición señalados en otros ámbitos, bien por las especificidades concurrentes derivadas de la concertación urbanística o de la configuración avanzada o prevista de un nuevo modelo urbanístico y territorial, por tal de hacer frente a requerimientos urbanísticos que difícilmente podrían conseguirse en otros ámbitos. Este suelo costanero especial (CE) se regula en los arts. 11, 16 y 18 de las normas y con sujeción a las condiciones de estos preceptos los Ayuntamientos correspondientes podrán establecer el régimen urbanístico que consideren adecuado, de acuerdo con el modelo urbano escogido en el marco de su planeamiento urbanístico general.

Procede indicar por último que por posterior acuerdo del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 16 de diciembre de 2.005, publicado en el DOGC de 17 de febrero de 2.006, se aprobó definitivamente otro Plan Director Urbanístico del Sistema Costero (en adelante PDUSC-2) que actúa sobre suelos clasificados por el planeamiento vigente como suelo urbanizable delimitado, pero que no disponen de Plan Parcial definitivamente aprobado.

CUARTO.- En el caso concreto que nos ocupa el Ayuntamiento de Deltebre impugna el PDUSC-1 por la falta de justificación del contenido de dicho Plan hacia su término municipal, en cuanto al ámbito delimitado como suelo no urbanizable costaner C1, clave NU-C1, ya que a su parecer atenta claramente contra el legítimo derecho al desarrollo económico del municipio. No está de acuerdo con la extensión de la clave C1 hasta siete kilómetros desde la zona marítimo terrestre, ni con la limitación de usos para la misma recogida en el art. 14.2 de la normativa. Considera también que el art. 14.2 . c al obligar a elaborar un estudio paisajístico que deberá ser debidamente informado por el órgano competente en materia de paisaje, impone un condicionante no objetivado que en la práctica puede dejar vacía de contenidos la previsión de usos admitidos. A su parecer sería suficiente en este extremo con la inclusión del estudio paisajístico que ya preven los arts. 48,49 y 50 de la llei 2/02 , sin necesidad de un informe sobre el mismo.

El atentado contra el desarrollo económico del municipio los centra en tres sectores claves para el mismo: el de la pesca, el agrícola-ganadero y el turístico.

En cuanto al primero, al incluirse en el ámbito C-1 la zona portuaria prevista en las Normas Subsidiarias de Deltebre, donde actualmente está ubicado el Puerto Pesquero y donde se prevé la construcción del futuro puerto fluvial, afirma a que el Plan Director impone limitaciones que pueden llegar a ser un obstáculo para su desarrollo e implantación.

En cuanto al sector agrícola-ganadero discrepa de las limitaciones que el Plan-Director supone para los usos a él vinculados, más en concreto para el monocultivo típico del arroz. Y respecto del sector turístico considera que se ignora la voluntad municipal al situar el ámbito del Plan Especial de Redefinición y Concreción de los Centros y Servicios Turísticos, aprobado por la C.U.T. el 3 de febrero de 1.999, dentro del suelo no urbanizable C-1 , con las graves limitaciones que ello conlleva.

En esencia, aboga el Ayuntamiento de Deltebre porque el PDUSC-1 limite su protección a una anchura de 500 metros desde la ZMT y el resto hacia el interior siga protegiéndose con la regulación vigente hasta ahora, que es la del Parque Natural, el PEIN, el Plan Director del Delta del Ebro y el Plan Territorial de las Tierras del Ebro.

Añade que se han vulnerado por la Generalitat los principios de proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el principio de jerarquía normativa de los planes urbanísticos al no respetar el PDUSC-1 las determinaciones del planeamiento superior, el Plan Territorial Parcial de las Tierras del Ebro, al que a su parecer está subordinado.

QUINTO.- Adelantamos que no podrá prosperar la demanda ya que la pretendida falta de justificación no es tal, pues en las fichas UTR-C 213 y 214 del Plan impugnado se contempla el importante papel de conectividad de estas tierras por ser un ámbito en contacto directo con el espacio del PEIN del Delta del Ebro, así como por sus valores paisajísticos y ambientales (Ribera del río Ebro, horizontalidad y micro topografía característica del Ebro), en el que se establecen criterios de protección especial por tratarse de un ámbito que puede cumplir con la función de asegurar la preservación y la continuidad de espacios de alto valor agrícola, ambiental y paisajístico. Incluso en la Memoria, en el apartado "Enfoque general", párrafos séptimo y octavo, se explica como se ha delimitado el extremo del ámbito en el caso de la desembocadura del río Ebro.

La exigencia, a la hora de autorizar construcciones e instalaciones de nueva planta, de que se elabore un estudio paisajístico no hace sino cumplir con la idéntica obligación establecida en los arts. 48, 49 y 50 de la llei 2/2002 ; y el añadido de que el mismo sea debidamente informado por el órgano competente en materia de paisaje no impone un "condicionante no objetivado" sino que seguramente está pensado en consonancia con la Llei 8/05 de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de Cataluña, publicada en el mismo D.O.G.C. en que lo fue el Plan Director que nos ocupa. En cualquier caso no se acierta a comprender como la previsión de este informe puede dejar vacía de contenido la contemplación de usos admitidos en la clave C-1; será en cada caso concreto donde podrá analizarse el sentido del informe emitido y el ajuste de sus criterios a los valores paisajísticos a proteger (podemos apuntar aquí a la clara tendencia a la objetivación del paisaje que se desprende de dicha Llei 8/2.005 tal como expusimos en nuestra sentencia de 27-2-07, recurso 554/03 ).

En cuanto al presunto atentado contra el desarrollo económico de Deltebre con la limitación de usos que conlleva la calificación de gran parte de su territorio como clave NU-C1 y código gráfico C-1, solo cabe decir que el art. 14.2 a) y b) de las Normativa Urbanística de PDUSC-1 admite en esta clave usos y actividades agrícolas, ganaderas y forestales, las construcciones, edificaciones e instalaciones vinculadas a las mismas, vivienda familiar asociada, turismo rural en determinados casos, y actividades o equipamientos de interés público que necesariamente hayan de emplazarse en el medio rural, (donde podrían encuadrarse los puertos).

Así mismo en su disposición transitoria segunda contempla el mantenimiento de las instalaciones y construcciones autorizadas existentes, incluso la ampliación de los campings existentes en determinadas circunstancias, de ahí que no pueda apreciarse el pretendido hundimiento del desarrollo económico del municipio en los ámbitos agrícola, pesquero, portuario y turístico.

Además, la única prueba practicada al respecto, la documental consistente en un informe redactado a instancias del Ayuntamiento por un ingeniero agrónomo, se ciñe a poner de manifiesto la situación y características de la zona, la importancia de los distintos sectores (agrícola, ganadero, pesquero, turístico y recreativo) y a aportar los datos económicos del censo agrario, cuestiones todas ellas no negadas de contrario y que en modo alguno demuestran que el PDUSC-1 suponga una incidencia no ya nefasta sino ni siquiera negativa sobre la economía del municipio, que, como hemos visto, puede continuar en los términos autorizados.

SEXTO.- Respecto de la pretensión de que el PDUSC-1 limite su protección a una franja de 500 metros desde la ZMT y el resto se siga regulando con los instrumentos de planeamiento, medioambientales y territoriales ya existentes, no tiene cobertura legal, pues ya la Ley de Costas 22/88 prevé en su art. 30 que la zona de influencia de dominio público marítimo-terrestre será como mínimo de 500 metros y que su anchura se determinará en los instrumentos correspondientes de ordenación territorial y urbanística. Dentro de estos últimos es el Plan Director Urbanístico, por su naturaleza supramunicipal, el adecuado para ordenar el sistema costanero de una parte o, como en este caso, de toda Cataluña. Y como se indica en su memoria (párrafo noveno del "enfoque general"), los estudios y trabajos de campo realizados han puesto de manifiesto la necesidad y conveniencia de abarcar, dentro del ámbito del Plan Director, superficies exteriores a la franja de 500 metros, imprescindibles para garantizar la conexión de los espacios costaneros aun no transformados urbanísticamente, con otros de interés relevante emplazados más allá, tierra adentro; y en el párrafo décimo-tercero del epígrafe "las determinaciones del plan director para con el régimen urbanístico del suelo" se expone que se otorga la clave suelo no urbanizable costanero 1 a aquellos suelos caracterizados por su valor de conexión entre ámbitos de suelos de especial calidad, bien por tratarse de suelos ya sujetos a la protección específica de su condición de espacios de interés natural (PEIN), a fin de garantizar la continuidad de los mismos con los espacios del sistema costanero que integran elementos morfológicos significativos, como es el caso de ríos, torrentes y rieras y sus entornos, entre otros.

En el mismo sentido se manifiesta el art. 13.3 de la normativa del PDUSC-1 que establece que la clave NU-C1 se caracteriza significativamente por tratarse de un suelo con valor intrínseco y por su capacidad de conector entre los ámbitos más propiamente de litoral y los interiores, tierra adentro, o por la concurrencia de otros valores dignos de protección en coherencia con los objetivos del Plan. Por otro lado ya hemos visto que en las fichas UTRC-213 y 214 correspondientes a Deltebre figuran estos terrenos como lindantes por alguno de sus límites con el PEIN del Delta del Ebro.

En consecuencia, las alegaciones de arbitrariedad o desproporción no podrán prosperar, pues nos encontramos ante un nuevo modelo de ordenación del sistema costero catalán, efectuado por la administración competente para ello, frente al que no se ha practicado en este caso concreto ninguna prueba que permita desvirtuar los datos de partida ni la consiguiente calificación impuesta, sin que exista óbice legal alguno para que el Plan Director establezca una protección más intensa desde el punto de vista medioambiental, que la contemplada en el PEIN, en el Plan Director del Delta del Ebro o en el Plan Territorial de las Tierras del Ebro.

Tampoco se aprecia violación de la autonomía municipal en la regulación de la ubicación de los centros turísticos del municipio (aparte de que no se explica bien este extremo en la demanda), cuando no se ha probado la incorrección de la actuación adoptada en defensa de intereses supramunicipales evidentes como son los que se han indicado.

Finalmente, ninguna violación del principio de jerarquía normativa de los planes se ha producido respecto de las determinaciones del Plan Territorial Parcial de las Tierras del Ebro aprobado definitivamente el 15 de mayo de 2.001, ya que conforme al art. 19 bis de la Llei 23/83 de Política Territorial y al art.13.2. de la Llei 2/02 de Urbanismo (hoy mismo precepto del D. Leg. 1/05 que recoge el Texto Refundido de la materia) la relación de los planes urbanísticos respecto de los territoriales no es de jerarquía sino de coherencia y no existe incoherencia en contemplar un plus de protección medioambiental cuando este no se acredita como arbitrario y cuando además el propio Plan Territorial citado, en su art. 44.3 señala que sus limitaciones tienen carácter de mínimos sin que nada impida que el planeamiento imponga determinaciones más específicas.

SÉPTIMO.- Conforme a los criterios del art. 139 de la LJCA 29/1998 no procede efectuar una especial imposición de costas.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala ha decidido desestimar la demanda interpuesta contra las resoluciones del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas relativas al Plan Director Urbanístico del Sistema Costanero-1, recogidas en el fundamento jurídico primero. Sin especial pronunciamiento en costas.

Hágase saber que la presente sentencia es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo, que tendrá que prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 89 de la L.J.C.A. 29/1998 , presentándolo ante esta Sección en el plazo de DIEZ DÍAS a contar desde el siguiente de su notificación, en el caso de que se considere infringido derecho estatal o comunitario europeo, o bien de Recurso de Casación para unificación de Doctrina Autonómica conforme al art. 99 de nuestra Ley Jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del art. 97 del mismo texto, en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de TREINTA DÍAS a contar desde su notificación, en el caso de que el derecho que se considere infringido sea el autonómico.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.