Sentencia Administrativo Nº 511/2015, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 235/2012 de 05 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/ADMURCIASENTENCIA: 00511/2015

RECURSO nº 235/2012 y 340/2012 acumulado

SENTENCIA nº 511/2015

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCION PRIMERA

Compuesta por los Iltmos. Sres.:

Dña. María Consuelo Uris Lloret

Presidenta

D. Indalecio Cassinello Gómez Pardo

D. José María Pérez Crespo Payá

Magistrados

Han pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

La siguiente

SENTENCIA Nº 511/2015

Murcia, a cinco de junio de dos mil quince.

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 235/2012 y 340/2012 acumulado, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, en cuantía indeterminada, y referido a suspensión de actividad y sellado y restauración ambiental de vertedero de residuos sólidos urbanos.

Parte demandante : 'Proambiente, S.L.', representada por el Procurador D. José Antonio Díaz Morales y dirigida por el Letrado D. Rubén Navarro Tudela.

Parte demandada : Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Parte codemandada : 'Ecologistas en Acción', representada por el Procurador D. Miguel Ródenas Pérez y dirigida por el Letrado D. José Manuel Muñoz Ortín.

Actos administrativos impugnados :

-Orden de la Consejería de Presidencia de 17 de febrero de 2012, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de 28 de septiembre de 2011, por la que se ordena la suspensión de la actividad y el sellado y restauración ambiental del vertedero de residuos sólidos urbanos situado en el paraje La Solana de la Sierra de Abanilla, explotado por la recurrente, y de la solicitud de suspensión de la resolución impugnada.

-Orden de la Consejería de Presidencia de 16 de diciembre de 2011, por la que se desestima la solicitud de la actora de que se acepte la modificación propuesta de poder verter en el vaso nº 3 de dicho vertedero.

Pretensión deducida en la demanda :

En el recurso nº 235/2012:

Que se dicte sentencia por la que se declare la no conformidad a derecho de la resolución impugnada y se anule, así como el procedimiento del que trae causa.

En el recurso nº 340/2012:

Que se dicte sentencia por la que se declare la no conformidad a derecho de la resolución impugnada y se anule, reconociéndose por tanto la procedencia de la pretensión de la actora de que continúe la actividad de vertido en el vaso nº 3, en los términos expuestos en su escrito de 21 de noviembre de 2011.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña. María Consuelo Uris Lloret, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo nº 235/2012 se presentó el día 20 de abril de 2012, y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

El escrito de interposición del recurso nº 340/2012 se presentó el día 20 de febrero de 2012, siendo turnado al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Murcia que por auto de 14 de mayo siguiente declaró su falta de competencia objetiva para conocer del mismo, con remisión de las actuaciones a esta Sala. Admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- Las partes demandadas se opusieron a los recursos e interesaron su desestimación.

TERCERO.- Por auto de 14 de noviembre de 2013 se acordó acumular el recurso nº 340/2012 al nº 235/2012, para su tramitación y resolución conjunta.

CUARTO.- No habiéndose acordado el recibimiento a prueba, ni trámite de vista ni conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 29 de mayo de 2015, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- La Directora General de Medio Ambiente dictó resolución en fecha 28 de septiembre de 2011 por la que se acordaba:

'PRIMERO.- Ordenar a la mercantil PROAMBIENTE S.L. la suspensión de actividad de vertedero de residuos sólidos urbanos situada en paraje de la Solana de la Sierra de Abanilla, en el término municipal de Abanilla.

En consecuencia, la mercantil no podrá realizar actividad alguna de vertido y eliminación de residuos en el referido emplazamiento, desde el mismo día en que le sea notificada la orden de suspensión.

(...)

SEGUNDO.- Ordenar a la mercantil PROAMBIENTE S.L., como entidad explotadora del vertedero que presente, en el plazo máximo de TRES MESES desde la recepción del presente requerimiento para su aprobación por esta Administración un proyecto de sellado y restauración ambiental que incluya los costes de mantenimiento y vigilancia ambiental del vertedero una vez clausurado, por un período no inferior a 30 años, en cumplimiento del RD 1481/2001 de 27 de diciembre.

El objeto del proyecto de sellado y restauración irá referido a todos los vasos, zonas e instalaciones de la actividad.

(...)'

La interesada interpuso recurso de alzada contra dicho acto, en el que solicitó que se suspendiera su ejecución hasta la resolución del recurso. Y mediante escrito presentado en la misma fecha- 21 de noviembre de 2011- interesó que se aceptara la modificación propuesta de poder verter en el vaso 3 en las condiciones expuestas en el escrito.

Por Orden de la Consejería de Presidencia de 17 de febrero de 2012 se desestimó el recurso de alzada y la solicitud de suspensión, interponiendo la actora recurso contencioso-administrativo seguido ante esta Sala y Sección con el nº 235/2012.

Por Orden de la Consejería de Presidencia de 16 de diciembre de 2011 se desestimó la solicitud formulada en el citado escrito, interponiendo la interesada recurso contencioso-administrativo tramitado también ante esta Sección con el nº 340/2012. Tras la formulación de las respectivas demandas y contestaciones se acordó su acumulación. Procede, por tanto, examinar por separado la legalidad de los actos recurridos.

SEGUNDO.- En cuanto a la Orden de 17 de febrero de 2012, los numerosos y extensos motivos del recurso alegados por la parte pueden agruparse en varios apartados:

1) Contradicción del procedimiento seguido por la Administración, determinación del mismo y sus consecuencias para el presente procedimiento.

2) Caducidad del procedimiento de restablecimiento de la legalidad ambiental.

3) Prejudicialidad penal y principio non bis in idem, por lo que debió suspenderse el procedimiento administrativo.

4) Causas de nulidad de la Orden de 17 de febrero de 2012 y de la resolución de 28 de septiembre de 2011.

5) Nulidad de la resolución de 28 de septiembre de 2011 por falta de motivación.

6) Nulidad de la Orden de 17 de febrero de 2012, al contener pronunciamientos que antes no figuraban, por falta de motivación.

7) Nulidad del procedimiento administrativo por omisión del preceptivo requerimiento previo de legalización o de ajuste a las condiciones de la autorización concedida.

8) Falta de motivación y de proporcionalidad de la medida de suspensión y clausura del vaso 3.

9) El vaso 3 cuenta con las oportunas autorizaciones.

10) Las actividades referidas a las restantes zonas del vertedero cuentan con licencia.

El Letrado de la Comunidad Autónoma y la parte codemandada se oponen al recurso, alegando en síntesis, que en el procedimiento se han cumplido todos los trámites previstos legalmente, y que la actora carecía de las autorizaciones preceptivas por lo que las medidas acordadas resultan conformes a derecho.

TERCERO.- Alega la demandante que el procedimiento se inició por denuncia formulada por Ecologistas en Acción ante la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental, por lo que se enmarca en el artículo 127.1 b) de la Ley 4/2009, de Murcia , de Protección Ambiental Integrada. A raíz de la denuncia el día 21 de enero de 2011 se procedió por la Jefa del Servicio de Vigilancia e Inspección Ambiental y por el Inspector Ambiental a emitir informe y proponer visita de inspección, que se llevó a cabo el día 25, emitiéndose informe. El día 7 de julio siguiente se emitió nuevo informe en el que se propuso como medida cautelar el cese de la actividad de vertido de residuos en todas las instalaciones de la mercantil. El día 23 de julio se comunicó a ésta la propuesta de resolución por la que se ordena la suspensión y sellado y restauración ambiental del vertedero, sin especificar cual de los procedimientos previstos en la citada ley era el seguido. A continuación señala la demandante que son tres estos procedimientos: el establecido en el artículo 128.2, en el artículo 140, en relación con los artículos 141 y 143, y en el 144. Y la parte alega que sigue sin saber que procedimiento se ha seguido en este caso, y además la Administración adoptó la medida de suspensión y la de sellado, obviando que existía otro procedimiento por el que la interesada había solicitado la ampliación del vaso 3. La medida de sellado no es de las recogidas en los artículos de la Ley por los que se regula el restablecimiento de la legalidad ambiental, no puede considerarse una medida temporal sino permanente por lo que para ser coherentes debería haberse acordado el cese definitivo de la actividad y ello no puede hacerse mediante el procedimiento de restablecimiento de la legalidad ambiental. En todo caso, y para el vaso 3 cualquier medida de sellado debería hacerse en el seno de la propia autorización, pues nada tiene que ver el procedimiento de restablecimiento de la legalidad con el agotamiento de la capacidad del vaso. Por tanto, adoptar en el mismo procedimiento una medida que es de carácter temporal, como la suspensión, y otra definitiva, como el sellado, supone una contradicción que además prejuzga el resultado del expediente administrativo. También ha omitido la Administración trámites esenciales del procedimiento, como es el requerimiento previo de legalización u orden de ajuste, y las contradicciones son mas evidentes en relación con el vaso 3 pues unas veces dice que nos encontramos ante una actividad desarrollada sin autorización y otras ante una actividad autorizada que excede de las condiciones establecidas. En el informe de 7 de julio de 2011 se propuso el cese de la actividad y la resolución, sin embargo, acordó la suspensión. El cese no viene recogido como medida adoptable en los artículos 143 y 144 de la Ley 4/2009 , sino que es una de las sanciones accesorias de las del artículo 157, por lo que la Administración volvió a contradecirse. Existe también confusión o contradicción en relación con el momento en que es ejecutiva la suspensión. Y al contrario de lo que se señalaba en informe técnico de 22 de diciembre de 2011, en la propuesta de resolución y en la resolución (la suspensión del vaso 3 y del vaso 5 se basan en el artículo 143 y el cese en las demás zonas en el artículo 144), en la Orden de 17 de febrero de 2012 se considera de aplicación exclusivamente el artículo 144, corrigiendo con ello la resolución recurrida en alzada. Igualmente, existe contradicción entre esta Orden -que habla de actividad que excede de la autorización- y la Orden de 16 de diciembre de 2011 que se refiere a una actividad sin autorización. Por tanto, la Administración confundió a la interesada con estas contradicciones, causándole indefensión pues no sabe ante que tipo de medida se encuentra ni ante que procedimiento.

CUARTO.- Para dar respuesta a las cuestiones planteadas, fundamentalmente si se siguió el procedimiento legalmente previsto y se adoptó la medida procedente, hemos de examinar cuales era la situación existente en la fecha de inicio de tal procedimiento. Obra en el expediente el informe emitido por el Servicio de Vigilancia e Inspección Ambiental en fecha 21 de enero de 2011 como consecuencia de la denuncia formulada por Ecologistas en Acción. En dicho informe se hacen constar los expedientes tramitados y las autorizaciones de actividad, tratando de establecer el técnico, según la metodología que recoge en dicho informe, los límites autorizados para el ejercicio de la actividad de gestión de residuos por parte de la actora.

Tales expedientes son:

-EIA 147/97 de Evaluación de Impacto Ambiental de un proyecto de planta de tratamiento de residuos sólidos urbanos con recuperación de productos reciclables y vertedero controlado, resultando con Declaración de Impacto Ambiental Favorable de fecha 14 de octubre de 1998.

-EIA 108/00 de Evaluación de Impacto Ambiental de un proyecto de impermeabilización de 3 vasos de residuos sólidos urbanos, cuyo resultado fue Declaración de Impacto Ambiental Favorable de fecha 12 de diciembre de 2001.

-AAI/2832/07 de Autorización Ambiental Integrada de un proyecto de vertedero, habiendo obtenido Resolución de AAI el 1 de abril de 2009.

En conclusiones propone efectuar visita de inspección a los efectos de comprobar la situación de los emplazamientos A, B, C, H (D y E), F, I, J, Vaso entre Abanilla y Valencia, y la necesidad de efectuar sondeos de las zonas C (nueva), F, H, I, a los efectos de descartar el uso de dichos emplazamientos para la eliminación de residuos. Considera igualmente que una vez realizadas tales inspecciones y muestreos debería requerirse a la interesada la presentación de un proyecto de restauración y/o reposición de las zonas A, B, C, H (D y E), F, I, J, Vaso entre Abanilla y Alicante, que debería ser informado también por la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad al encontrarse dichas zonas dentro del LIC Sierra de Abanilla.

Efectuadas distintas inspecciones, y emitidos informes técnicos por 'Basalto Informes Técnicos, S.L.' y por el laboratorio 'Labaqua, S.A.', en informe del Servicio de Vigilancia e Inspección Ambiental de 7 de julio de 2011 se recogen las siguientes conclusiones:

'1-La mercantil Proambiente, S.L. ha ejecutado la extracción de zahorra y/o arcillas dentro del L.I.C., zonas H, I, J o junto dicho L.I.C. (Vaso nº 5), para el uso de estos materiales en la actividad de vertedero y con el objetivo complementario de la formación de nuevos emplazamientos para el vertido de residuos, sin la preceptiva Autorización Ambiental Integrada y sin haber sido sometidos a Evaluación Ambiental. Dichas extracciones han podido producir afección en la Red Natura 2000 (L.I.C. Sierra de Abanilla), aunque dicha afección y su gravedad debe ser determinada por la D.G. de Patrimonio Natural y Biodiversidad, al objeto de poder graduar la infracción cometida.

2- La mercantil Proambiente, S.L. ha ejecutado un vaso de vertido en la zona H, habiéndose depositado hasta la fecha de unos 43.200 Tm de RSU sin tratamiento previo, todo ello sin la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental Favorable y sin Autorización Ambiental Integrada. El vertido se ha producido directamente sobre el suelo natural resultante de la excavación previa, incumpliendo las condiciones establecidas en el R.D. 1481/01 de 27 de diciembre sobre la impermeabilización mínima del fondo del vaso y recogida y gestión de lixiviados, dejando una situación que potencialmente puede causar efectos de contaminación sobre el suelo y las aguas subterráneas que pueden ser graves. Dichas actuaciones han podido producir afección en la Red Natura 2000 (L.I.C. Sierra de Abanilla), aunque dicha afección y su gravedad debe ser determinada por la D.G. de Patrimonio Natural y Biodiversidad, al objeto de poder graduar la infracción cometida.

3- La mercantil Proambiente, S.L. ha ejecutado un vaso de vertido en la zona I-C, habiéndose depositado hasta la fecha unos 50.400 Tm de RSU sin tratamiento previo, todo ello sin la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental Favorable y sin Autorización Ambiental Integrada. El vertido se ha producido directamente sobre el suelo natural resultante de la excavación previa, incumpliendo las condiciones establecidas en el R.D. 1481/01 de 27 de diciembre sobre la impermeabilización mínima del fondo del vaso y recogida y gestión de lixiviados, dejando una situación que potencialmente puede causar efectos de contaminación sobre el suelo y las aguas subterráneas que pueden ser graves, con el agravante de que el suelo está formado por calizas y calizas fragmentadas, las cuales tienen una permeabilidad, no habiéndose encontrado lixiviados los cuales han podido filtrase al subsuelo. Dichas actuaciones han podido producir afección en la Red Natura 2000 (L.I.C. Sierra de Abanilla), aunque dicha afección y su gravedad debe ser determinada por la D.G. de Patrimonio Natural y Biodiversidad, al objeto de poder graduar la infracción cometida.

4.- La mercantil Proambiente S.L. ha depositado residuos, RSU sin tratamiento, en la zona X, la cual se sitúa en la coronación del vaso sellado 1-2, habiéndose depositado hasta la fecha unos 13.500 Tm de RSU sin tratamiento previo. El vaso 1-2 el cual figura como inactivo en la Resolución de Autorización Ambiental Integrada de 2 de abril de 2009 tramitada con nº de expediente AAI-2832/07, mediante la presentación por parte de Proambiente, S.L. del correspondiente proyecto de clausura y se encontraba sellado y en proceso de revegetación, superando la capacidad depositada en dicho vaso sellado la inicialmente evaluada para el conjunto de los vasos 1-2 de 585.406 m3 (526.865 Tm). La reactivación de estos vasos supone la obtención de la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental Favorable y de la Autorización Ambiental Integrada de la cual carece, incumpliendo también la Resolución de Calidad Ambiental de 19 de diciembre de 2007 que ordenaba el Cese de la Actividad en dicho emplazamiento. El vertido se ha producido directamente sobre la capa de impermeabilización del vaso 1-2 formando parte de este, pudiendo causar inestabilidad de dicha capa y del conjunto del vertedero. La ampliación del volumen vertido de residuos dentro del L.I.C., han podido producir afección en la Red Natura 2000 (L.I.C. Sierra de Abanilla), aunque dicha afección y su gravedad debe ser determinada por la D.G. de Patrimonio Natural y Biodiversidad, al objeto de poder graduar la infracción cometida.

5- La mercantil Proambiente, S.L. ha depositado residuos, RSU sin tratamiento previo, sobre la coronación del vaso inicial, habiéndose depositado hasta la fecha unos 10.800 Tm de RSU sin tratamiento previo. El vaso inicial consta como sellado en acta FGS 66/33 de fecha 23/09/2003, siendo reemplazado por los nuevos vasos 1 a 3, disponiendo de una capacidad según Declaración de Impacto Ambiental de 251.280 m3 (226.152 Tm). La reactivación de este vaso supone la obtención de la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental Favorable y de Autorización Ambiental Integrada de la cual carece. El vertido se ha producido directamente sobre la capa de impermeabilización del vaso inicial formando parte de este, pudiendo causar inestabilidad de dicha capa y del conjunto del vertedero.

6- En cuanto a las obras de extracción de zahorras y/o arcillas en el denominado vaso nº 5, cuyo destino es el de servir en el desarrollo de la actividad de vertedero como tierras de cobertura, el Técnico que suscribe considera que dicha extracción se encuentra dentro del conjunto de la actividad, lo que supone que su ejercicio supone una ampliación de la misma, estando sometido su desarrollo a: Evaluación Ambiental del Proyecto, a la obtención de Autorización Ambiental Integrada de la cual carece, y a la ampliación de la actual Licencia de Actividad, no siendo correcta la emisión de una licencia de obra menor por parte del Ayuntamiento de Abanilla para su desarrollo, máxime cuando el uso previsto final de la zona excavada es la de instalación de un nuevo vaso de vertido, que debe someterse a Evaluación Ambiental y a Autorización Ambiental integrada, también en su fase constructiva.

7- Actualmente dentro de las instalaciones solo existe un vaso activo que disponga de la correspondiente Autorización Ambiental Integrada. El vaso activo es el nº 3 y dispone de Resolución de 2 de abril de 2009 tramitada con nº de expediente AAI-2832/07, en la cual se autorizaba dicho vaso con los límites de la Declaración de Impacto Ambiental de 12 de diciembre de 2001. La capacidad máxima de residuos se fijaba en 140.800 m3 y la superficie ocupada en 17.603,78 m2. Según el informe de 21 de enero de 2011, emitido por el Técnico que suscribe, el Vaso nº 3 realmente ejecutado ocupa una superficie aproximada de 39.000 m2, lo que supone mas del doble de la máxima estipulada en la D.I.A. y en la Autorización Ambiental Integrada. La ejecución de un vaso de estas dimensiones supone un incumplimiento de la Declaración de Impacto Ambiental, suponiendo dicha ampliación una modificación sustancial del proyecto inicialmente evaluado lo que implica la obtención de una nueva Declaración de Impacto Ambiental y de una nueva Autorización Ambiental Integrada.

8-Observando que Proambiente, S.L., está haciendo uso de otras zonas dentro de la Red Natura 2000 (L.I.C. Sierra de Abanilla) para el vertido de residuos y no la que dispone autorizada, y que la que tiene autorizada no cumple con los límites fijados habiéndose excedido en ls límites que ocupa. El Técnico que suscribe propone como medida cautelar el cese de la actividad de vertido de residuos enlas instalaciones de Proambiente, S.L.

9- Al objeto de poder establecer si Proambiente, S.L. dispone de capacidad de vertido de residuos en el vaso nº 3 autorizado, Proambiente, S.L. debe presentar en el plazo de 1 mes a esta Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental un informe firmado por Técnico competente, que incluya un estudio fotográfico en el que se calcule el volumen de residuos vertidos en el Vaso Nº 3 y la superficie real ocupada por el mismo, y en el cual se acredite que dispone aún de capacidad en dicha vaso nº 3, dentro de los límites establecidos en su Declaración de Impacto Ambiental y en su Autorización Ambiental Integrada.

10- Proambiente, S.L. debe presentar un plan de restauración de las zonas afectadas H, I, C, J, X, vaso inicial y vaso nº 5, en el cual se incluya un análisis de los riesgos sobre el medioambiente, el suelo y las aguas subterráneas, el cual se adapte a los requerimientos establecidos en el R.D. 1481 de 27 de diciembre y en el R.D. 9/2005 de 14 de enero.

(...)'

Teniendo en cuenta los antecedentes señalados, y fundamentalmente el anterior informe, se formuló propuesta de resolución en fecha 13 de julio de 2011 por el Jefe de Servicio de Calidad Ambiental, proponiendo las siguientes medidas: 1) Ordenar a la recurrente la suspensión de actividad de vertedero de residuos sólidos urbanos en el emplazamiento señalado. 2) Ordenar a la recurrente la presentación en el plazo de un mes de un proyecto de sellado y restauración ambiental, referido a todos los vasos, zonas e instalaciones, en el que se incluyan los costes de mantenimiento y vigilancia ambiental del vertedero una vez clausurado, por un período no inferior a 30 años. 3) Alternativamente, y en relación con el vaso 3 la interesada podía solicitar el levantamiento de la suspensión para lo que debía presentar un informe firmado por técnico competente que incluyera un estudio topográfico en el que se calculara el volumen de residuos vertidos en el vaso nº 3 y la superficie real ocupada por el mismo, y que acreditara si disponía de capacidad dentro de los límites establecidos en su DIA y en su AAI.

En los fundamentos de derecho de la propuesta se citaban el artículo 143.1 , 2 , 3 , 5 y 144.1 de la Ley regional 4/2009, así como el artículo 20.4 de la Ley 10/1998, de Residuos Sólidos Urbanos y los artículos 11 y 12 del R.D. 1481/2001 .

La interesada formuló alegaciones a la propuesta de resolución, emitiéndose informe técnico en relación con tales alegaciones.

En la resolución de 28 de septiembre de 2011, por la que se ordena la suspensión de la actividad y la presentación del proyecto de sellado y restauración ambiental, estas medidas se fundamentan en lo dispuesto en los artículos de la Ley regional 4/2009 que se recogen en la propuesta de resolución, y en el artículo 12.5 de la Ley 22/2011 , de residuos y suelos contaminados, así como en los artículos del R.D. 1481/2001 también citados en la propuesta de resolución.

Por tanto, y con independencia de que el procedimiento seguido para la adopción de las medidas sea o no el correcto, o de que se hayan producido contradicciones, según alega la parte actora, es lo cierto que en modo alguno puede acogerse la indefensión que invoca pues ha tenido pleno conocimiento de la normativa y procedimiento aplicado, y ha podido formular alegaciones previamente al dictado de la resolución y en el recurso de alzada.

QUINTO.- La Ley 4/2009, de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de protección ambiental integrada, regula en su artículo 143 la suspensión de actividades y otras medidas cautelares. Dispone dicho precepto:

'1. Desde que se efectúe el requerimiento de legalización, o se reciba en su caso del órgano municipal o autonómico la comunicación del requerimiento realizado, se podrá suspender cautelarmente la actividad, de forma total o parcial, hasta tanto se legalice u ordene el cese, en el caso de que la entidad de las molestias producidas o los daños o riesgos para el medio ambiente o la salud de las personas así lo justifiquen, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto.

2. De acuerdo con el principio de proporcionalidad y elección del medio menos restrictivo de la libertad, cuando la protección de los intereses ambientales implicados y la salud de las personas quede garantizada, la suspensión de la actividad se sustituirá por otras medidas, tales como:

a) La parada de las instalaciones.

b) El precintado de obras, instalaciones, maquinaria, aparatos, equipos, vehículos, materiales y utensilios.

c) La retirada o decomiso de productos, medios, materiales, herramientas, vehículos, maquinarias, instrumentos, artes y utensilios.

d) La prestación de fianza.

e) Cualesquiera otras medidas de corrección, seguridad o control adecuadas para evitar el riesgo o daño, o las molestias a las personas.

3. La orden de suspensión cautelar o de adopción de otras medidas cautelares será motivada y se dictará previa audiencia del interesado, pudiendo ser objeto del recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda.

4. Las medidas previstas en este artículo se adoptarán por la administración competente para la protección del interés público cuya afectación o menoscabo fundamente su adopción. En particular:

a) Si las actividades están sujetas únicamente a licencia de actividad, la competencia para adoptar las medidas corresponde al ayuntamiento.

b) Actuará también el ayuntamiento en aquellas actividades que puedan estar sujetas a autorización ambiental autonómica, cuando existan razones ambientales de competencia municipal que fundamenten la conveniencia de adoptar la medida.

c) Si la actividad realiza vertidos no autorizados al dominio público hidráulico, se pondrá en conocimiento del organismo de cuenca para la adopción de las medidas que procedan, de acuerdo con la legislación en materia de aguas.

d) En el resto de los supuestos de actividades sujetas a autorización ambiental autonómica, las medidas se adoptarán por el órgano autonómico competente.

5. En aquellos casos en que exista daño o riesgo grave e inminente para el medio ambiente o la salud de las personas, se podrá ordenar de forma motivada la suspensión inmediata de la actividad o cualquier otra medida cautelar necesaria, indistintamente por el órgano municipal o autonómico competente que tenga conocimiento de los daños o riesgos existentes, debiendo comunicar de inmediato al otro órgano las medidas adoptadas.

6. La adopción de una medida cautelar no impedirá la adopción de otra u otras que resulten necesarias y que sean compatibles con la anterior, aunque se impongan por un órgano u administración distinta, actuando cada una de ellas en el ámbito de sus competencias.

7. La suspensión y demás medidas cautelares adoptadas en virtud de este artículo se podrán modificar de forma motivada en función de las circunstancias concurrentes, o levantar cuando cesen las razones que las justificaron y no medien otras que aconsejen su mantenimiento. Si inicialmente no fueron adoptadas, podrán adoptarse en cualquier momento en tanto no se legalice la actividad o se ordene su cese, si aparecen razones que así lo justifiquen'.

Y el artículo 144 dispone:

'1. En los supuestos de actividades autorizadas que incumplan las normas ambientales o las condiciones establecidas en la licencia de actividad o la autorización ambiental autonómica, y sin perjuicio de las sanciones procedentes, se podrá ordenar al causante que ajuste su actividad a las normas y condiciones establecidas, fijando un plazo adecuado para ello y adoptando, si resulta preciso, las medidas necesarias para evitar o minimizar las molestias o los riesgos o daños que dicho incumplimiento puede ocasionar en el medio ambiente y la salud de las personas, de entre las enumeradas en el artículo anterior.

2. La orden que se dicte respetará la debida proporcionalidad, motivación y audiencia previa del interesado, y podrá ser objeto de los recursos que procedan'.

En los dos artículos anteriores se contemplan distintas situaciones. Una de ellas es la de las actividades no autorizadas, que podrán suspenderse hasta tanto se legalicen u ordene el cese en el caso de que la entidad de las molestias producidas o los daños o riesgos para el medio ambiente o la salud de las personas así lo justifiquen. El otro supuesto es el de actividad autorizada que incumpla la normativa o las condiciones de la licencia o autorización ambiental, en cuyo caso además de ordenar al interesado que ajuste su actividad a las normas y condiciones establecidas, pueden adoptarse si resultase preciso las medidas necesarias para evitar o minimizar las molestias o los riesgos o daños que dicho incumplimiento pueda ocasionar en el medio ambiente y la salud de las personas.

En el caso de la demandante se daban los dos supuestos, pues junto a actividades no autorizadas susceptibles de producir daños para el medio ambiente y para la salud de las personas, llevaba a cabo también una actividad autorizada pero excediéndose de los límites de la autorización con riesgo de daño al medio ambiente y a la salud de las personas, por lo que también estaba justificada la adopción de una medida cautelar como la suspensión de la actividad. En ambos casos, procedía la restauración ambiental, con la finalidad de reparar en la medida de lo posible los daños medioambientales causados. Así, y en relación con el LIC 'Sierra de Abanilla', en informe de 23 de noviembre de 2011 se señala en su Conclusión 1:

'... la extracción de zahorra y/o arcillas dentro del LIC supone una alteración significativa de la realidad física y biológica llevada a su máximo exponente, ya que no se produce una alteración del medio, sino que se hace desaparecer el mismo, con todos los hábitats y especies en él contenidos'.

Ninguna contradicción es de apreciar en las medidas adoptadas, siendo ambas consecuencia de una actividad vulneradora de la normativa de aplicación, cuestión sobre la que la demandante no hace argumentación alguna. Y en lo que respecta al vaso nº 3, la solicitud de ampliación no justificaba el seguir realizando vertidos una vez agotada su capacidad antes de que la Administración resolviera.

Por último, se omitió el requerimiento de legalización, pero este defecto de forma no ha causado indefensión a la recurrente que precisamente por la actividad a la que se dedica desde hace muchos años es plenamente conocedora de las autorizaciones que para la realización de los vertidos necesitaba.

Por tanto, estos motivos del recurso no pueden tener acogida.

SEXTO.- Alega la actora que se ha producido la caducidad del procedimiento, puesto que al no establecer la Ley 4/2009 plazo alguno para resolver y notificar la correspondiente resolución en el procedimiento de restablecimiento de la legalidad ambiental, resulta de aplicación el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 . Y en el presente supuesto, considerando como acto iniciador del procedimiento la propuesta de resolución puesto que no se dictó acuerdo de iniciación, transcurrieron mas de tres meses desde la fecha de la propuesta hasta la notificación de la resolución.

Según se ha expuesto con anterioridad, las medidas acordadas en la resolución de 28 de septiembre de 2011 eran cautelares, y éstas siempre se acuerdan en el seno de un procedimiento principal en el que se dictará la resolución correspondiente sobre aquello que constituye su objeto. En este caso no se trata de un supuesto de cese de la actividad, es decir, que la suspensión como su propio nombre indica no es una medida definitiva, sino temporal y condicionada. En el presente caso la recurrente tenía solicitada la autorización de ampliación para el vaso nº 3, y aún no estaba resuelta cuando se dictó la resolución de suspensión de actividad. Por otra parte, resulta sorprendente que se alegue la caducidad de un procedimiento de restablecimiento de la legalidad cuando la interesada cumplimentó todos los trámites exigidos por la Administración para dicha restauración. Así, por resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de 3 de abril de 2013 se aprobó el proyecto de ejecución presentado por la actora para la restauración de vertedero RSU en paraje La Solana Sierra de Abanilla Tomos I, II, III, IV y V, así como el Programa de medidas compensatorias incluidas en la fase 1 y 2 del proyecto de ejecución, de acuerdo con el informe del Servicio de Información e Integración Ambiental de 22 de marzo que se cita en el antecedente noveno de la resolución y del informe de 25 de marzo de 2013, y que consisten en la adquisición de terrenos para posterior cesión (compra de finca de 40 hectáreas), y en diversas acciones en LIC Sierra de Abanilla y en el LIC YESOS DE ULEA, y se aprobó asimismo el Plan de vigilancia y control post-clausura del vertedero de RSU-Sierra de Abanilla y el Plan de gestión para eliminación final del lixiviado del citado vertedero, presentado por la recurrente en la Dirección General de Medio Ambiente el 5 de marzo de 2013 al objeto de adaptar los emplazamientos afectados al R.D. 1481/2001, para minimizar y/o eliminar los riesgos que los residuos vertidos puedan suponer sobre el suelo, el agua y el aire, y al objeto de la restauración, recuperación y reparación de los daños medioambientales de la actividad de vertedero explotado por la interesada.

Parece contrario a los propios actos alegar la caducidad de un procedimiento cuando lo acordado en la resolución ha sido cumplido por la recurrente en todos sus trámites. Carece igualmente de interés el examen del motivo alegado de prejudicialidad penal, pues el procedimiento ha sido continuado por la propia interesada. La parte demandada ha planteado la pérdida del objeto del recurso, y ciertamente no parece que pueda prosperar una pretensión de nulidad en relación con un acto ya ejecutado. No obstante, y por razones de tutela judicial efectiva, vamos a examinar el resto de los motivos del recurso.

Estos motivos se centran en la nulidad tanto de la resolución de 28 de septiembre de 2011, como de la Orden por la que se resuelve el recurso de alzada formulado contra aquélla. En lo que se refiere a la primera ya hemos examinado con anterioridad las alegaciones de la recurrente, y pese a los múltiples defectos y vicios de procedimiento que alega no concurre ningún supuesto de nulidad, tampoco de anulabilidad porque ha conocido en todo momento las razones por las que la Administración acordó la suspensión de la actividad y restauración ambiental. En cuanto a la Orden, no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, por lo que ningún obstáculo existe para que en sus fundamentos de derecho se incluyan argumentos distintos a los de la resolución impugnada, incluso puede revocarse ésta por considerar no conformes a derecho sus razonamientos. No hay revisión alguna, y si la hubiera no sería necesario acudir a ningún procedimiento de revisión de oficio como entiende la parte actora, pues ello solo procede en caso de actos firmes, y precisamente la Orden se dictó resolviendo un recurso de alzada.

Por último, el vaso 3 cuenta con las oportunas autorizaciones ahora, no en la fecha en que se acordó la suspensión de la actividad. Así, la propia demandante ha aportado resolución de la Directora General de Medio Ambiente de 31 de julio de 2014, por la que se otorga a la recurrente autorización ambiental integrada para el proyecto de ampliación de la capacidad de explotación del vaso nº 3 del vertedero de residuos sólidos urbanos ubicado en la Finca La Serratilla, en Abanilla. Al contrario de lo que alega la actora, esta resolución viene a confirmar la legalidad del acto impugnado, pues procedía la suspensión de una actividad que no estaba amparada en autorización, habiéndose excedido la recurrente de la concedida para el vaso nº 3. Y, ciertamente era legalizable, nunca se puso en duda esa cuestión, por ello siguió tramitándose ese procedimiento de ampliación, lo que no significa que la actora pudiera seguir vertiendo en el vaso 3, de ahí la legalidad y procedencia de la medida acordada, sin que fuera necesario tampoco un requerimiento de legalización pues ya existía un procedimiento de autorización, como se ha dicho. En cuanto al resto de vertidos, no se ha acreditado por la recurrente que tuviera autorización, sino que, por el contrario, el proyecto elaborado para la restauración del vertedero, y aprobado por la Administración, constituye un reconocimiento por la actora de la realización de vertidos y otras actividades sin autorización y con daños medioambientales. Por ello, en la Autorización Ambiental Integrada se exigió antes del inicio de la actividad en el Vaso nº 3 la constitución de fianza por la actora por importe de 3.305.933,08 € para garantizar, entre otras obligaciones, la restauración, recuperación y reparación de los daños medioambientales resultado de la actividad de vertedero realizada sin autorización por la demandante, y que dieron lugar a la medida de suspensión y orden de restauración impugnadas.

Por último, y en lo que se refiere a la Orden de 16 de diciembre de 2011, por la que se desestimó la solicitud de la recurrente de poder verter en el vaso número 3, por todo lo ya expuesto es evidente que no procedía. Añadiremos no obstante, que en el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 4 de Cieza se seguían diligencias previas contra la demandante por delito contra los recursos naturales y el medio ambiente en cuyo procedimiento se dictó auto en fecha 19 de julio de 2012 acordando como medida cautelar el cese de toda actividad de vertido por parte de la recurrente en el LIC Sierra de Abanilla y las denominadas zonas H, I, C, X, y el denominado Vaso Inicial, Vaso 1-2, Vaso 5 y Vaso 3, respetando en éste una distancia de 100 metros del límite del LIC. Por tanto, esta resolución judicial confirma que no podía ser autorizada en modo alguno la actora a seguir vertiendo en el vaso nº 3 ni en ningún otro, pues con ello se hubieran incrementado los daños al medio ambiente. En este sentido es de destacar que la demandante solo plantea cuestiones jurídicas o de procedimiento, e incluso llega a hablar de una posible responsabilidad patrimonial de la Administración por el tiempo que estuvo suspendida la actividad, pero ante la contundencia de los numerosos informes técnicos obrantes en el expediente no ha practicado prueba pericial alguna que acredite la inexistencia de un peligro para el medio ambiente como consecuencia de continuar con esa actividad de vertidos no autorizada.

SÉPTIMO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, con imposición de costas a la parte actora ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por 'Proambiente, S.L.' contra la Orden de la Consejería de Presidencia de 17 de febrero de 2012, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de 28 de septiembre de 2011 y contra la Orden de la Consejería de Presidencia de 16 de diciembre de 2011, por ser dichos actos conformes a derecho; con imposición de costas a la parte actora.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.