Sentencia Administrativo Nº 513/2013, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 55/2009 de 26 de Junio de 2013

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso nº 55/2009

SENTENCIA Nº 513

Ilmos. Sres.:

Presidente

DON JOSÉ JUANOLA SOLER

Magistrados

DON FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ

DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS

En la ciudad de Barcelona, a 26 de junio de 2013.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA)ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo nº 55/2009, interpuesto por la Sociedad JOSEL SL, representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Javier Manjarín Albert y defendida por Letrado, siendo demandada la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y defendida por la Abogada de la Generalitat, y codemandado el AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT DEL VALLÈS, representado por el Procurador de los Tribunales D. Ivo Ranera Cahis y defendido por Letrado.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO -Por la representación de la Sociedad actora se interpuso recurso contencioso-administrativo, contra la desestimación por silencio, por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada formulado por la primera, contra el acuerdo adoptado en fecha 30 de abril de 2008 por la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona, consistente en 'Aprovar definitivament el Pla especial de protecció i millora rural a l'àmbit del Parc Rural de la Torre Negra, de Sant Cugat del Vallès, promogut i tramès per l'Ajuntament',publicado en el DOGC de 16 de septiembre de 2008.

SEGUNDO -Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación ; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de la disposición general objeto de recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO -Se abrió el período prueba mediante Auto de fecha 14 de septiembre de 2009, y continuó subsiguientemente el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que evacuaron las partes, y finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, el día 16 de mayo de 2013.

No obstante, mediante Providencia de fecha 17 de mayo de 2013, se acordó que,

'Con SUSPENSION del plazo para dictar sentencia, se acuerda, como diligencias finales o para mejor proveer, lo siguiente :

1) Únase a los presentes autos un testimonio de la Sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en fecha 28 de septiembre de 2012, recurso de casación 2887/2009 , obrante en el recurso nº 333/2004 de esta Sala y Sección.

2) Únase a los presentes autos un testimonio de la Sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en fecha 9 de octubre de 2012, recurso de casación 2129/2009 , obrante en el recurso nº 312/2004 de esta Sala y Sección.

3) Confiérase seguidamente a las partes personadas, traslado por plazo común de CINCO DIAS, a fin de que formulen las alegaciones que estimen oportunas, sobre lo resuelto en las Sentencias testimoniadas y su relación con el objeto de este proceso.

Transcurrido el plazo, queden los autos sobre la mesa del Magistrado Ponente para dictar Sentencia'.

Evacuado el traslado por las partes, mediante Diligencia de Ordenación de 11 de junio de 2013 quedaron los autos pendientes de dictar Sentencia.

CUARTO -En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO-Constituye el objeto del proceso, tal como se ha reseñado en el primer antecedente de esta Sentencia, la impugnación por la parte actora de la desestimación por silencio, por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada formulado por la primera, contra el acuerdo adoptado en fecha 30 de abril de 2008 por la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona, consistente en 'Aprovar definitivament el Pla especial de protecció i millora rural a l'àmbit del Parc Rural de la Torre Negra, de Sant Cugat del Vallès, promogut i tramès per l'Ajuntament',publicado en el DOGC de 16 de septiembre de 2008.

Solicita la parte actora, en el suplico de la demanda, que se anule y deje sin efecto el acuerdo impugnado, en base a los siguientes motivos que se contienen en dicho escrito :

1) Falta de cobertura jurídica del Plan Especial aprobado definitivamente el 30 de abril de 2008, por cuanto la Modificación puntual del Plan General Metropolitano

(MPGM), para la preservación integral del sector de la Torre Negra del municipio de Sant Cugat del Vallès, aprobada definitivamente por el Consell Executiu de la Generalitat en fecha 21 de octubre de 2003, ha sido objeto de declaración de nulidad, en virtud de Sentencia de esta Sala y Sección de 16 de febrero de 2009, rec. 312/2004 .

2) 'No concorren els fets determinants que haurien de donar legitimitat al Pla Especial, atès que per les seves característiques els sòls de Torre Negra no mereixen una especial protecció, tal com ha declarat aquest mateix Tribunal'.

3) El Plan Especial amplía el ámbito de la MPGM 'amb el sector situat a Ponent...vulnerant el principi de jerarquia normativa i el de seguretat jurídica'.

4) El Plan Especial 'manté el buidament del contingut de la propietat privada que s'inicia amb(la MPGM) i no dota els sòls de propietat privada ni del contingut mínim propi del sòl no urbanitzable'(SNU).

5) 'El document adiccional del Pla econòmic genera un tractament desigual injustificat entre els titulars de sòl en l'àmbit de la Torre Negra'.

6) Concurrencia de desviación de poder, al 'estalviar despeses d'expropiació a costa de mantenir el buidament del contingut de l'estatut jurídic dels propietaris del sector de la Torre Negra'.

SEGUNDO -El Plan Especial 'de protecció i millora rural a l'àmbit del Parc Rural de la Torre Negra, de Sant Cugat del Vallès',se aprobó inicialmente por el Ayuntamiento codemandado en fecha 26 de julio de 2006, y definitivamente según ya consta el 30 de abril de 2008.

Tal como reseña la Memoria del mismo (fol. 401 y siguientes del expediente administrativo) :

'(Se trata de) l'instrument de planejament que estableix(la MPGM ) per a la preservació integral del Sector de Torre Negra...La citada(MPGM) constitueix en si mateixa el primer instrument urbanístic essencial per a la preservació integral del Sector de Torre Negra, al desclassificar la practica totalitat del Sector i passar-lo de sòl urbanitzable no programat a(SNU) (Sistema d'espais lliures. Parc Rural de la Torre Negra)'.

'El present Pla Especial...és l'instrument normatiu que ha de permetre desenvolupar les disposicions establertes en la(MPGM) ; establir les determinacions i mecanismes necessaris per a possibilitar la preservació integral mitjançant la figura del Parc Rural'.

'El Pla Especial es formula per donar compliment al art. 12(NNUU MPGM de 21 de octubre de 2003) ; conté totes les determinacions que la citada(MPGM) prescriu'.

'La(MPGM)... introdueix al PGM una nova categoría dels sistemes d'espais lliures del(SNU) anomenada Parc Rural'.

TERCERO -Partiendo de la naturaleza del Plan Especial aquí impugnado, como instrumento de desarrollo, en los términos de la transcrita Memoria, de la MPGM aprobada por el Consell Executiu de la Generalitat en fecha 21 de octubre de 2003, resulta que ciertamente, esta última ha desaparecido del mundo jurídico, al ser declarada su nulidad, inicialmente, en virtud de Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 16 de febrero de 2009, rec. 312/2004 , seguida de otras en el mismo sentido, dictadas en fechas 26 de febrero de 2009, rec. 333/2004 , y 27 de febrero de 2009, rec. 575/2004 .

Y recurridas en casación, han sido todas ellas confirmadas, respectivamente, por STS, Sala 3ª, de 9 de octubre de 2012, rec. 2129/2009 , 28 de septiembre de 2012, rec. 2887/2009, y 25 de enero de 2013, rec. 2907/2009 (esta última, declarando simplemente la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de casación, en razón de lo ya declarado en las dos primeras).

Así la cosas, procede reproducir, a los efectos de este proceso y en su parte bastante, lo razonado en la Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 16 de febrero de 2009, rec. 312/2004 , la primera de las dictadas, confirmado en vía de casación, del tenor siguiente :

FJ 1º - 'Se interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Govern de la Generalitat de Catalunya de fecha 21 de octubre de 2.003, por el que se aprobó definitivamente la Modificación puntual del Plan General Metropolitano, para la preservación integral de la Torre Negra del municipio de Sant Cugat del Vallès....publicada en el D.O.G.C. de 30 de diciembre de 2003'.

FJ 2º - '...Con la aprobación definitiva de la Modificación puntual del P.G.M. que aquí nos ocupa se realiza, en esencia, la siguiente ordenación:

1) se incluyen en el régimen de suelo urbano los terrenos que comprenden edificaciones agrupadas, formando núcleos consolidados, delimitándose tres Unidades de Actuación con los conjuntos de edificaciones unifamiliares ya existentes, siendo el sistema de actuación el de compensación y su calificación la de clave 20 a/TN.

2) las construcciones destinadas a viviendas y otros usos, diseminadas, serán suelo no urbanizable, calificación sistema de espacios libres subárea forestal con régimen transitorio de uso, clave PRTN/fu.

3) el edificio denominado 'la Torre Negra', por su fuerte carga simbólica e histórica, se califica como equipamiento.

4) todo el suelo del ámbito excepto el incluido en las Unidades dichas quedará sometido al régimen de suelo no urbanizable de especial protección y sus determinaciones se precisaran en un futuro Plan Especial de Protección y Mejora de la Torre Negra.

5) se prevé la construcción de la Ronda Sud de Sant Cugat, para la que se analizan hasta seis posibles alternativas y se delimita un ámbito sujeto a Plan (el Plan especial de la Ronda Sud) cuyo objeto será la definición del carácter y la posición de esta arteria urbana...

6) se regulan cuatro sistemas, a saber, el hidrológico, compuesto por las rieras, torrentes naturales y subsuelo de las diversas capas freáticas; el viario; el de equipamientos, clave 7 a, que comprende los suelos sobre los que hay instaladas dotaciones de interés público y social coherentes con el conjunto del territorio en el que están emplazadas y necesarias para aumentar el nivel de servicio a la población; y el de espacios libres, en el que se encuadran los suelos no urbanizables que conviene preservar totalmente de su incorporación al proceso urbano.

Este último sistema se identifica con la clave Parque Rural de la Torre Negra PRTN. En el art. 8 de la normativa se indica que los suelos así calificados serán preferentemente de titularidad pública, si bien se podrá mantener la actual titularidad privada siempre que su ejercicio no se oponga a la preservación del sector. Y dentro de esta calificación se delimitan dos sub-áreas, la Forestal, clave PRTN/f, que comprende los suelos sobre los que hay una mayor presencia de masas forestales, que se habrán de respetar con cualquiera de los usos o actividades que se permitan; y la Agrícola, clave PRTN/a, que comprende aquellos espacios abiertos, mayoritariamente libres de vegetación arbórea que, en la actualidad, están yermos o con cultivos.

En estas dos subáreas se admitirá la localización de actividades y usos, especificados en el art. 13 de las normas urbanísticas de la Modificación puntual, que tengan la consideración de interés público a emplazar en el medio rural, y sus condiciones generales de uso se recogen en el art. 11, siendo el dominante el ecológico-paisajístico, incompatibles los que expresamente se enumeran (plurivivienda, comercio, oficinas y servicios, hotelero, recreativo, industria, almacén, talleres de reparación de vehículos, aparcamiento y estación de servicio) y compatibles los que determine pormenorizadamente el Plan Especial de Protección y Mejora Rural de la Torre Negra, el cual contendrá la ordenación más detallada del Parque, concretando la titularidad pública o privada de los usos compatibles. A este Plan Especial se dedica el art. 12 de las normas urbanísticas'...

FJ 12º - 'El séptimo motivo de impugnación se refiere a la transgresión de la discrecionalidad administrativa al no concurrir los requisitos legales para sustituir la clasificación de suelo urbanizable por la de no urbanizable con la finalidad de atribuir al sector una protección integral.

Hemos señalado en el fundamento jurídico cuarto que, respecto del régimen urbanístico del suelo, la Llei 2/02 es de aplicación inmediata conforme a su Disposición Transitoria Primera. Deberemos estar por tanto a lo dispuesto en el art. 32 de la Llei 2/02 en la redacción temporalmente aplicable al caso que es la inicial, anterior a la reforma efectuada por la Llei 10/04 (aunque hemos de decir que en lo que ahora nos ocupa no son dispares ambos textos).

En dicho precepto se contempla, por un lado, un suelo no urbanizable impuesto por prescripciones derivadas de la legislación sectorial, del planeamiento territorial, de los planes directores o de la sujeción del terreno a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público, todo ello anterior a la ordenación urbanística que va a realizar la clasificación del suelo, al que el art. 32.2 define como incompatible con su transformación. Y por otro, en el art. 32.3, un suelo inadecuado para el desarrollo urbano, inadecuación que puede derivar del hecho de que concurran los valores considerados por la legislación aplicable en materia de régimen de suelo y de valoraciones, o bien del objetivo de garantizar la utilización racional del territorio y la calidad de vida, de acuerdo con el modelo de desarrollo urbanístico sostenible definido por el art. 3 de la propia Llei 2/02.

Dentro de este suelo inadecuado, como ha dicho de forma reiterada esta Sala y Sección, siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo en relación con el art. 9.2ª de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, se encuadran tanto un suelo no urbanizable reglado, por razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales, agrícolas, forestales y ganaderos o por sus riquezas naturales, como un suelo no urbanizable discrecional que sería el que el art. 9 de la Ley 6/98 define en términos parecidos a los ya expuestos del art. 32.3 de la Llei 2/02 como aquel que el planeamiento general considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanísticos establecidos por la normativa urbanística.

Sentado lo anterior, en la demanda se alega la arbitrariedad del instrumento de planeamiento impugnado al clasificar como suelo no urbanizable de especial protección todos los terrenos del ámbito excepto las tres Unidades de Actuación de suelo urbano,cuando a su parecer no está acreditada la existencia de especiales valoresa proteger y cuando la preservación de los elementos merecedores de protección podría compatibilizarse, a su juicio, con la posibilidad de desarrollo urbanístico en ciertos ámbitos del sector de forma congruente y racional, tal como posibilitaba su anterior clasificación de suelo urbanizable no programado. Y se solicita la nulidad de la Modificación impugnada, de manera que el sector pueda seguir con su anterior regulación.

Este motivo de impugnación plantea en realidad dos cuestiones. Una, si podía la Administración, en uso de su discrecionalidad urbanística, clasificar el suelo como no urbanizable. Y dos, si dentro de esta clasificación podía calificarlo como de especial protección precisado de preservación integral.

En cuanto a la primera ya hemos expuesto la posibilidad legal de un ejercicio discrecional de la potestad de planeamiento a la hora de clasificar un suelo como no urbanizable; la cuestión se ciñe al control de la posible arbitrariedad en que al respecto haya podido incurrir la Administración planeadora.

Pues bien, como es sabido la potestad de planeamiento es por su propia naturaleza ampliamente discrecional, en cuanto que conformadora y encauzadora del territorio y su futuro desarrollo, y contiene, en sí misma, un ius variandi de las situaciones anteriores para hacer posible la adaptación a nuevos criterios y prioridades; sólo demostrando que la regulación aprobada es irracional, incongruente o incoherente con la realidad el territorio o de la población, o que resulta inoperante o imposible habida cuenta de la situación fáctica del sector, o que es contraria al interés público, inmotivada o incursa en desviación de poder podría concluirse en su nulidad.

A ello podríamos añadir que lo determinante para apreciar la corrección de una decisión urbanística no es que existan otras igualmente factibles, funcionales u operativas, sino demostrar que la adoptada es irracional, arbitraria o incongruente en los términos ya expuestos. De no ser así, la discrecionalidad de la Administración planeadora a la hora de configurar y definir su territorio, debe prevalecer sobre las opiniones o las conveniencias subjetivas de los afectados; sin olvidar que desde una estricta técnica jurídica no es suficiente con invocar lo que se considera una injusticia subjetiva ya que, conforme al art. 33 de la Constitución la función social de la propiedad delimita su contenido de acuerdo con las Leyes y en el mismo sentido se pronuncian los arts. 1 y 2 de la Ley 6/98 aplicable al presente caso, y después lo ha hecho la Llei 2/02 en su art. 5.

En el presente caso, la opción de las administraciones planeadoras, fundamentalmente la municipal, por declarar no urbanizable este Sector de Sant Cugat no puede encontrar discusión alguna, ya que se trata de terrenos a los que todavía no ha llegado el desarrollo urbanístico y que se quieren preservar del mismo lo cual resulta de todo punto coherente con sus circunstancias físicas de estado y situación territorial.

El intento de la parte actora de demostrar la bondad de la anterior clasificación de suelo urbanizable no programado no podrá prosperar pues, como se ha dicho, resulta indiferente si existen otras alternativas factibles, cuando lo determinante sería demostrar que la elegida por la Administración, en cuanto garante y gestora de los intereses generales, resulta inviable, irracional o desacertada en los términos dichos en los párrafos anteriores'.

FJ 13º - ' Distinta es la cuestión de si los terrenos del ámbito de La Torre Negra reúnen los excepcionales valores exigidos por la normativa urbanística para ser calificados de especial protección y sujetos a una preservación integral como la que se pretende.

Al respecto es preciso partir de los siguientes datos, algunos ya apuntados al relatar los antecedentes del caso: desde el Plan Comarcal de 1.956 este sector era suelo urbanizable y así pasó al Plan General Metropolitano de 1.976 como suelo urbanizable programado; en 1.988 quedó como suelo urbanizable no programado; el Plan Especial de Ordenación y Protección de la Sierra de Collserola de 1.987 no lo recogió en su ámbito y la Modificación del P.G.M. de 1.990 mantuvo aquella clasificación; por otro lado la aprobación del Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN) en 1.994 no amplió los límites del Parque de Collserola hasta este sector.

Todo ello pone de relieve que cuando se aprobó inicialmente la Modificación que nos ocupa, el 28 de abril de 1.998, ninguna de las Administraciones competentes había considerado nunca estos terrenos con cualidades o valores indiscutibles, extraordinarios o de tal importancia que los hicieran merecedores de una calificación de especial protección o preservación,sin que se hayan puesto de manifiesto cambios o circunstancias sobrevenidas entre 1.994 y 1.998, ni físicas ni jurídicas. No obstante en la aprobación inicial se opta por una preservación integral en virtud de pretendidos valores explícitos de carácter territorial, ecológico, paisajístico, histórico, cultural y didáctico, cuya concurrencia deberemos analizar a continuación.

Así, es de ver que en el apartado 5.1 de la Memoria se recogen los criterios de la propuesta, que en esencia son: 1. la preservación de los espacios naturales y la dinamización de los elementos históricos y culturales; 2. la mejora de la calidad ambiental de Sant Cugat, a partir del aumento de su estándar de verde urbano y articular los diferentes espacios libres de la ciudad; 3. conseguir una pieza clave en el corredor verde de cornisa, articulador de espacios estratégicos que lindan con el Parque de Collserola; 4. necesidad de priorizar este espacio natural frente al crecimiento residencial y la implantación de grandes infraestructuras territoriales de comunicación; 5. necesidad de mantener el paisaje natural y agrícola tradicional como elementos de la herencia cultural del municipio; y 6. determinación de un eje cultural y didáctico que vertebre los diferentes parques urbanos, espacios forestales y agrícolas de los Rodals de la Torre Negra con los equipamientos y elementos del patrimonio histórico artístico del casco urbano.

Pues bien, todos estos objetivos son perfectamente predicables de un suelo no urbanizable ordinario o común,sin que el intento de conseguir unos tales objetivos haga que el suelo automáticamente adquiera los valores extraordinarios o indiscutibles que se exigen legalmente para la existencia de suelo no urbanizable de especial protección.

Los mismos argumentos pueden aplicarse si analizamos el apartado 6.1. de la Memoria, relativo a las funciones que se pretenden con la Modificación, a saber: medioambiental, ecológica, paisajística, cultural, educativa y didáctica, recreativa y de ocio, productiva, tecnológica y económica, todas ellas asumibles por un suelo urbanizable ordinario.

De hecho, en el apartado 6.2.3. del mismo documento parece encontrarse la explicación a la calificación de 'Suelo no urbanizable de especial protección' frente a la de 'suelo no urbanizable común', y es la apreciación por parte de los redactores de la Modificación de que la regulación del suelo no urbanizable en Cataluña, en sede del D. Leg. 1/90, era insuficiente para la protección de los espacios libres y naturales, fueran agrícolas o forestales, por la remisión del art. 128 de dicho texto al art. 127; en suma al estar en desacuerdo con el régimen legal del suelo no urbanizable previsto en el art. 128.1 del D. Leg. 1/90, se calificaron de excepcionales los valores del espacio territorial de la Modificación para poderles aplicar el régimen más estricto del art. 128.2, que indicaba que los espacios que por sus características según el Plan General hayan de ser objeto de una especial protección a los efectos de esta Ley, no podrán ser dedicados a utilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza o lesionen el valor específico que se quiera proteger; pero esta calificación, que tendría carácter reglado conforme al art. 117 b) de dicho D. Leg. 1/90, exigía que realmente existieran dichos valores excepcionales y que, por su trascendencia, fuesen indiscutibles y objetivos, más allá de apreciaciones personales.

Por otro lado, dada la demora en la aprobación definitiva, cuando esta se produce el 21 de octubre de 2.003, ya había entrado en vigor la Llei 2/2.002 y, conforme a su Disposición Transitoria primera, era aplicable a tal instrumento de planeamiento el régimen urbanístico del suelo establecido en la nueva Ley con el concepto de suelo no urbanizable recogido en el art. 32 al que ya nos hemos referido, siendo aplicable a todo el suelo no urbanizable (tanto el discrecional como el reglado por razón de sus valores concurrentes) el régimen de uso previsto en el art. 47, en cuyo apartado 9 se prescribe que el suelo no urbanizable no puede ser dedicado a usos que, atendiendo a los valores que el plan de ordenación urbanística protege o preserva y las finalidades que persigue, transformen su destino o naturaleza o bien lesionen o impidan la realización de dichos valores y la consecución de dichas finalidades.

Sentado lo anterior, también en el nuevo régimen, si se quiere calificar un suelo no urbanizable como de especial protección, deben concurrir en el mismo los valores excepcionales, indiscutibles y objetivados a los que nos hemos referido y que, como tales, deben ser, por así decirlo, tan evidentes y notables que no ofrezcan duda, que resulten innegables por encima de consideraciones particulares, de manera que su existencia no deje otra opción al planeador que adscribir dicho suelo a la categoría de especial protección.

En el presente caso el mero hecho de que la normativa sectorial vigente no recogiera estos terrenos dentro de su ámbito, no implica sin más una negativa incuestionable de estos posibles valores; sólo es un punto de referencia mása la hora de calibrar su existencia, para lo que será preciso demostrar aquella singularidad de manera indubitable. Y de entrada podemos decir que la misma no se desprende de la Memoria, pues como hemos recogido antes, este documento razona más que en función de las características efectivas del suelo, en función de los objetivos que se pretenden conseguir y que, desde luego, son alcanzables con un suelo no urbanizable ordinario. Por otro lado debe valorarse también que, pese a afirmarse la singularidad y especialidad del sector, se ha contemplado en su interior tres unidades de actuación urbanística de suelo urbano, lo que en principio no se compadece bien con los objetivos que se trata de conseguir.

No obstante, lo determinante son las pruebas periciales practicadas en autosque han sido las de arquitecto y ambientólogo, propuestas tanto por la actora como por el Ayuntamiento de Sant Cugat, y las de biólogo, geógrafo y sociólogo propuestas por el Ayuntamiento, pruebas que han partido de la realidad del terreno y han analizado los estudios efectuados en el expediente administrativo, y recogidos en sus cuatro primeros anexos, sobre interpretación y diagnosis de los Rodals de la Torre Negra, estudio territorial, urbanístico y del paisaje, estudio geográfico, ecológico y del paisaje y estudio histórico, didáctico y del patrimonio cultural.

De todas estas pruebas se desprende que el valor paisajístico principal del ámbito de la Torre Negra es el de tratarse de una zona de transición urbana - forestal, y que es el último espacio seminatural abierto de dimensiones importantes en el municipio por lo que puede cumplir una función ecológica importante por hacer de 'zona tampon' para la protección del espacio natural colindante de Collserola; que su proximidad a Sant Cugat, su relativa facilidad de acceso y la existencia de itinerarios y caminos adecuados y señalizados, junto con sus características naturales intrínsecas, hacen de este ámbito uno de los principales atractivos para el uso masivo social y de ocio de la población de la ciudad y un foco de atracción de visitantes; que es una zona de conexión ecológica para evitar el aislamiento de Collserola y que su no transformación urbanística asegura el mantenimiento de la biodiversidad actual del terreno; que es un espacio de conectividad entre los espacios libres y/o protegidos de municipio; que el estado de conservación de la flora y fauna del sector en general es aceptable; que tiene un alto valor de 'rareza, excepcionalidad y representatividad' por tratarse de uno de los pocos espacios que quedan del paisaje agroforestal característico de la plana Vallesana; que sirve de conexión con otros espacios naturales por el hecho de no estar urbanizado; que dispone de especies de fauna salvaje autóctona y de hábitats cuya preservación es incompatible con la urbanización; que es un espacio ideal para el desarrollo de actividades de educación ambiental y cultural y que socialmente la población de Sant Cugat considera necesaria su protección.

Pues bien, analizando tales pruebas conforme al criterio legal de la sana crítica se llega a la convicción, ya apuntada, de que el valor fundamental del sector es ser uno de los pocos espacios no urbanizados entre el Parque de Collserola y Sant Cugat y que toda su funcionalidad y potencialidad se deriva de tal circunstancia. Hacer de esta realidad un valor tan cualificado que las Administraciones con competencias en planeamiento no puedan sino calificar todos los terrenos en circunstancias análogas como no urbanizables, por el carácter de reglado del suelo no urbanizable con valores especiales que contempla el art. 32.3.1) de la Llei 2/02, supondría en la práctica dejar vacía de contenido la discrecionalidad urbanística a la hora de clasificar suelos como no urbanizables. Podría llegarse con tal postura a compeler a los Ayuntamientos a clasificar como suelo no urbanizable todo el terreno aún no transformado de su término municipal. Y desde luego no es este el criterio de las leyes de Urbanismo citadas.

Lo que se ha demostrado en este proceso es que si bien el sector no tiene unos excepcionales y especialísimos valores que obliguen a clasificarlo como suelo no urbanizable reglado, sí ostenta con creces los méritos y calidades precisos para ser clasificado discrecionalmente como suelo no urbanizable del art. 32.3.b) de la Llei 2/02aplicable temporalmente al caso. En suma, frente a la aspiración de la actora de que continúe siendo suelo urbanizable, debe declararse que existen todas las razones apuntadas para proteger el sector de la Torre Negra de su transformación urbanística y rechazar aquellas pretensiones, por más que fueran de una urbanización 'armoniosa e integrada', debiendo prevalecer, porque no se ha constatado arbitrariedad alguna en ello, el criterio basado en una diferente sensibilidad frente al desarrollo urbanístico de la ciudad, en suma en un modelo de crecimiento distinto'.

FJ 14º - Se ha explicado tan prolijamente la cuestión para que no pueda malinterpretarse el sentido estimatorio que tendrá esta sentencia, pues la parte actora ha alegado que no concurren los requisitos legales para imponer la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección, y así se debe declarar; pero ello no quiere decir que prospere su tesis de que el sector debe ser urbanizable, sino cabalmente no urbanizable ordinario.Lo que ocurre es que habiéndose concebido la reglamentación de la Modificación impugnada en función de aquellos valores y protección integral, no puede mantenerse el régimen que contempla, lo cual unido a la estimación que ya hemos hecho sobre la incorrección de las determinaciones respecto de la Ronda Sur, no pueden llevar a otra conclusión que a la nulidad total del instrumento de planeamiento así aprobado'.

FJ 15 º - 'El último motivo de impugnación relativo a la violación del principio de seguridad jurídica y vaciamiento del estatuto jurídico de los propietarios del ámbito, con la remisión de la regulación del Parque Rural de la Torre Negra a un futuro Plan Especial de Protección y Mejora de la Torre Negra,así como con la indicación de que los suelos calificados como parque rural serán 'preferentemente' de titularidad pública, carece ya de objeto.Sólo para mayor abundamiento indicaremos que en el art. 8 de la normativa urbanística de la Modificación se contienen referencias a la legitimación de expropiaciones, frente a las que debe puntualizarse que no hay más causas legitimadoras de las expropiaciones urbanísticas que las contenidas en la normativa específica, a saber las del art. 185 del D. Leg. 1/90 y, posteriormente las del art. 104 de la Llei 2/02 y sucesivas reformas legales'.

El Fallo de la Sentencia, declara consecuentemente 'la nulidad del acuerdo del Govern de la Generalitat de fecha 21 de octubre de 2.003, publicado en el D.O.G.C. de 30 de diciembre de 2.003, por el que se aprobó definitivamente la Modificación puntual del Plan General Metropolitano para la preservación integral de la Torre Negra, del municipio de Sant Cugat del Vallès'.

CUARTO -Solicitada en este proceso, la anulación del Plan Especial aprobado definitivamente el 30 de abril de 2008, por falta de cobertura jurídica, habida cuenta la anulación en sede jurisdiccional, firme en estos momentos según se ha relacionado en el FJ anterior, de la previa MPGM, aprobada definitivamente por el Consell Executiu de la Generalitat en fecha 21 de octubre de 2003, que el primero desarrolla, procede dar lugar a este motivo de impugnación, tal como no han dejado de reconocer las partes demandada y codemandada, con ocasión del traslado conferido por este Tribunal, a resultas de las diligencias finales o para mejor proveer acordadas mediante Providencia de fecha 17 de mayo de 2013.

En efecto, si bien, tal como ponen de manifiesto, por todas y con cita de otras, las STS, Sala 3ª, de 18 de febrero de 2011, rec. 5784/2006 , FJ 3º, y 19 de octubre de 2012, rec. 5802/2009, FJ 5º, 'las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial no responden únicamente al principio de jerarquía normativa', siendo así que 'el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y en de los objetivos que se haya propuesto', no obstante, '...aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento general en la función que le es propia, como acontece con la fijación de la estructura general, cuya determinación se encuentra vedada al plan especial',o igualmente, ' como acontece con la clasificación del suelo'.

En el presente supuesto, es palmario, a la vista de la Memoria del Plan Especial impugnado, y de las previsiones de la MPGM aprobada definitivamente en fecha 21 de octubre de 2003, que el primero tiene como finalidad desarrollar las determinaciones del segundo, de manera que, desaparecido este último del mundo jurídico, por haber sido declarada su nulidad en sede jurisdiccional, carece aquél de cobertura normativa, señaladamente, para desclasificar, a SNU especialmente protegido, lo que conforme al planeamiento general de Sant Cugat del Vallès, recobrada su vigencia tras la anulación de la MPGM de constante referencia, era suelo urbanizable no programado.

El Plan Especial aquí impugnado incurre de este modo, por falta de cobertura normativa en el planeamiento general y por ende, por su contradicción sobrevenida con este último, en la nulidad prevista en el art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y arts. 13.1 y 67.1 a ) y 4 del Decret Legislatiu 1/2005, de 26 de julio, TR de la Llei d'Urbanisme, aplicable por razones temporales.

Procede pues acoger el primer motivo de impugnación contenido en la demanda y declarar dicha nulidad, ante la cual carecen de objeto los restantes motivos invocados por la parte actora - sin perjuicio de señalar que el segundo, se resolvió explícitamente en la Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 16 de febrero de 2009, rec. 312/2004 , FJ 12º y 13º, como causa de anulación de la previa MPGM -.

QUINTO -No es de apreciar especial temeridad ni mala fe a los efectos de imposición de costas, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) ha decidido:

1º.- ESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte actora, contra la desestimación por silencio, por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada formulado por la primera, contra el acuerdo adoptado en fecha 30 de abril de 2008 por la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona, consistente en 'Aprovar definitivament el Pla especial de protecció i millora rural a l'àmbit del Parc Rural de la Torre Negra, de Sant Cugat del Vallès, promogut i tramès per l'Ajuntament',publicado en el DOGC de 16 de septiembre de 2008, declarando la NULIDAD de dichas resoluciones.

2º.-REQUERIRa la Generalitat de Catalunya a fin de que, en el plazo de DIEZ DIAS a partir de la declaración de firmeza de esta Sentencia, proceda a la publicación del presente fallo en el DOGC, con arreglo al art. 107.2 LJCA .

3º.- NO HACERespecial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, recurso que deberá preparase ante esta Sala y Sección dentro del plazo de diez dias siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos de los arts. 88 y 89 LJCA ; o bien, recurso para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta Sala y Sección dentro del plazo de treinta dias siguientes al de su notificación, en los términos previstos en los arts. 97 y 99 LJCA .

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.