Sentencia Administrativo Nº 513/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 145/2013 de 01 de Octubre de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2013/0025224

Procedimiento Ordinario 145/2013

Demandante:SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA LOS TRANVIAS DE ZARAGOZA, S.A.

PROCURADOR D./Dña. ISIDRO ORQUIN CEDENILLA

Demandado:Ministerio de Fomento

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

Ponente Sra. Cristina Cadenas Cortina

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEXTA

S E N T E N C I A núm.513

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª. Cristina Cadenas Cortina.

Magistrados:

Dª. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas.

D. Francisco de la Peña Elías.

En Madrid, a uno de octubre, de dos mil catorce.

Visto el presente recurso contencioso-administrativo núm. 145/2013 interpuesto por el Procurador Sr. Orquín Cedenilla en representación de la Sociedad de Economía Mixta 'LOS TRANVÍAS DE ZARAGOZA', S.A contra Resolución de de 4 de febrero de 2013 de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón por Delegación de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO - Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos en la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda lo que verificó mediante escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dicte Sentencia estimando el recurso y que se declare la nulidad de la resolución recurrida por falta de competencia para autorizar o denegar obras en todo sus fundamentos salvo el primero de denegación de los anclajes en la A-2 que se deberá ser anulado por falta de motivación, y subsidiariamente se anule la resolución recurrida reconociendo la adecuación a Derecho de las obras realizadas.

El recurso fue inicialmente interpuesto ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Aragón que mediante Auto de 14 de octubre de 2013 , acordó remitir actuaciones a esta Sala, por falta de competencia. Recibidas las actuaciones continuó su tramitación.

SEGUNDO - El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que después de exponer los fundamentos de Derecho que estimó de aplicación,terminó solicitando la desestimación del recurso.

TERCERO - Finalizada la tramitación, quedó pendiente para deliberación y fallo, señalándose la audiencia del día 30 de septiembre de 2014, teniendo lugar así.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Cristina Cadenas Cortina, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO - El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador Sr. Orquín Cedenilla en representación de la Sociedad de Economía Mixta 'LOS TRANVÍAS DE ZARAGOZA',S.A contra Resolución de de 4 de febrero de 2013 de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón por Delegación de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento

Según consta con fecha 21 de septiembre de 2012 se dirigió escrito por el director técnico de LOS TRANVIAS DE ZARAGOZA, 'como solicitud de autorización para poder realizar los trabajos descritos en el informe que se adjunta' Y propone las soluciones para resolver las intersección de la Línea 1 del Tranvía de Zaragoza con la Autovía A 2 y la Carretera N. 330. Se acompaña a la solicitud Memoria explicativa con un informe que propone soluciones para las afecciones existentes de la línea 1 con las citadas carreteras.

Asimismo consta comunicación dirigida a la Demarcación de Carreteras en fecha 27 de noviembre de 2012, en la que s alude a una reunión mantenida el 9 de noviembre, y se remite nueva documentación informando sobre el cumplimiento de los requisitos para las intersecciones de la Autovía A2 y la carretera nacional N 330 con la Línea 1 del Tranvía de Zaragoza.

Con fecha 4 de febrero de 2013 contra resolución denegando la autorización de las obras, y se refiere a una serie de motivos:

La suspensión de la catenaria afecta innecesariamente a la estructura del PK 321-500 del a autovía A2 al estar previstos anclajes en la misma, que pueden dañar armaduras y crear riesgos eléctricos

No se contempla la instalación de pretiles necesarios con el nivel de contención adecuado al riesgo que se crea en estas intersecciones del tranvía con la autovía A2

Se consideran insuficientes las viseras de protección del a catenaria, que deben complementarse con pantallas antivandálicas.

Debe justificarse suficientemente la seguida frente a riesgos electicos entre la catenaria y las estructuras de la A2 y la N330.

Dado el incremento del ruido previsible con la circulación del tranvía deben instalarse pantallas anti-ruido en la A2, en las zonas de las estructuras y sus aledaños tras el procedente estudio, con lo niveles medidos in situ, para determinarse su extensión.

Contra la citada resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda se refiere a que la implantación del servicio público de viajeros mediante tranvía en Zaragoza procede de una decisión municipal adoptada en sesión de 25 de junio de 2009 Se siguieron los trámites adecuados, con un proyecto de referencia para la ejecución de las obas, y el trazado de la línea y sus características técnicas se detallaban en el proyecto de referencia siendo aprobados por el Ayuntamiento. El citado Ayuntamiento decidió por dónde debía discurrir la línea del tranvía y determinó la afección a los dos punto s de la A2 y N330. Alega que no se planteó objeción alguna por el Ayuntamiento en todo el proceso, incluyendo en los trámites de información pública y de evaluación de impacto ambiental, constando Resolución de 7 de abril de 2009 que formula declaración de impacto ambiental.

Expone que la línea del tranvía debía discurrir bajo el puente de la autopista A2 y por la carretera A330 y alega que este trazado no era extraño porque ya había una calle por debajo del puente de la A2, de modo que circulaban vehículos y autobuses. Alega que ambas vías discurren en algunos de sus tramos por el entramado urbano del municipio de modo que la A' hace intersección con la Calle Poeta Luciano García y la N330 con la Calle Majas de Goya.

Se refiere a que para centra la solución técnica para el paso por debajo de los puentes se presentaron los escritos a la Demarcación de Carreteras con sus informes justificativos. Alega que se debía a que la solución técnica tenía que sujetarse a elementos estructurales de la vía, y se refiera que se ejecutaron las obras para cumplir los plazos marcados, de modo que se adoptó una solución técnica que se detalla mediante documentación que aporta, y se optó por anclajes para evitar afección a la autovía.

Alega que la resolución enumera una serie de motivos para denegar las obras, y se refiere a que la solución ejecutada no afecta la estructura de la autovía de modo que la obra no utilizó anclajes En cuanto a los pretiles aduce que el metro ligero o tranvía es similar a dos autobuses urbanos, y no modifica la calidad ni la cantidad de circulación y el Ministerio no justifica la necesidad de pretiles que antes no existían. Y se refiere a que la propia A2 fue ampliada pero este coste no puede ser asumido por la vía que discurre por debajo de ella.

Considera innecesarias las viseras de protección de la catenaria con pantallas antivándalicas. Y en cuanto a la seguridad frente a riesgos eléctricos alega que ha aplicado los más rigurosos estándares. Y se refiere a la justificación técnica como documento 1 del expediente, y al informe que aporta

En cuanto al ruido, alega que no se ajusta a la realidad este extremo puesto que en realidad ha disminuido el ruido en la ciudad, y se refiere a que no se justicia técnicamente la exigencia de pantallas Alega que la resolución adolece de anulabilidad, puesto que los motivos no son adecuados para denegar las obras.

En segundo lugar, se refiere a que la resolución no está motivada, y considera además que no es necesaria la autorización de obras por parte del Ministerio de Fomento, puesteo que se partía de una solución anclada en un puente de la autopista, pero esto no daría lugar a que el Ministerio diera otros motivos de rechazo, puesto que no tenía la competencia exigida para ello, y entiende que podría ser competente para denegar el anclaje a un elemento estructural del a autopista, pero no para autorizar o denegar las obras.

SEGUNDO - El Abogado del Estado contesta la demanda y alega que el órgano que dicta el auto es competente para ello y de hecho se ha solicitado la autorización y se remite al art 21.3 de la Ley 25 /1988. En cuanto a la motivación, entiende que la resolución está motivada en base a los hechos que constan en el expediente.

TERCERO - La parte recurrente aporta como hecho nuevo la Sentencia n. 107/2014, de 26 de mayo, del Procedimiento 250/2013, seguido en Juzgado Contencioso-administrativo de Zaragoza , y que impugnaba una sanción por implantar postes de apoyo de catenaria y ejecución de raíles en zona de dominio púbico sin autorización de acuerdo con el art. 31.2 a). La Sentencia estima el recurso por entender que no le corresponde a la Subdelegación del Gobierno de Zaragoza la competencia para sancionar pro falta de autorización, puesto que se trata de suelo urbano y es competencia municipal. Por ello se declara nula la resolución que imponía sanción

Por lo demás, insiste en que no cabe denegar las obras sin sustento técnico

Y en conclusiones a este respecto, el Abogado del Estado ha insistido en que no existe una prueba terminante ni un dictamen pericial Aduce que el planteamiento es el formulado ante el Ministerio de Fomento sin que puedan examinarse otras opciones no sometidas a autorización y se insiste en que la situación debe considerarse tal como se hallaba en la solicitud.

Se refiere además a que aunque se tratara de suelo urbano, la afectación a la zona dominio público de la carretera, que es evidente por tocar su estructura y por pasar por debajo, en zona de dominio público, hace necesario informe vinculante del Ministerio, se refiere al art. 39 de la Ley de carreteras , y art. 125 del RD 1812/1994

CUARTO - La resolución objeto de recurso deniega las obras solicitadas, en lo que a la carretera se refiere, y hace referencia a una serie de motivos. La sociedad recurrente se había constituido para la gestión del servicio público del tranvía en Zaragoza, y para ejecución de las obras se había presentado un proyecto de referencia con un trazado determinado, constando una intersección puesto que la línea debía discurrir bajo el puente de la autopista A2 Y por la carretera A330 en su intersección con la calle Majas de Goya. Estas vías en parte de su trazado discurren por zona urbana. La recurrente presentó una solicitud de autorización dada la intersección con las vías citadas, con los informes justificativos que estimó oportunos, presentado una serie de soluciones técnicas, que de hecho se llevaron a cabo en l proyecto que había sido aprobado por el Ayuntamiento de Zaragoza.

Las razones de la resolución denegando la autorización se centraban en que: I se afectaba la estructura de la catenaria en el PK 321.500 de la autovía, al estar previstos anclajes que pueden dañar armaduras y crear riesgos eléctricos II. No se contempla la instalación de pretiles necesarios con el nivel de contención adecuado al riesgo que se crea en estas intersecciones del tranvía con la Autovia A2.III se consideran insuficnetes la viseras de protección de la catenaria, que deben compelementarse con pantallas antivandálicas. IV debe justificarse suficientemente la seguridad frente a riesgos eléctricos entre la centenaria y las estructuras de la A2 y la N330 y V dado el incremento del ruido previsible con la circulación del tranvía deben instalarse pantallas anit-ruido en la A2 en las zonas de las estructuras y sus aledaños tras el procedente estudio, con los niveles medidos in situ, para determinar su extensión.

Si bien en la demanda se cuestiona en primer lugar la negativa a la autorización, y en segundo lugar se alega la innecesaridad de la autorización de las obras por parte del Ministerio, es preciso examinar en primer lugar esta alegación por razones sistemáticas, y de porque en caso de falta competencia es innecesario examinar los motivos denegatorios.

Alega este punto el actor, como se expone, sin embargo lo cierto es que el expediente comienza con un escrito dirigido por la Directora Adjunta de la Sociedad a la Demarcación correspondiente de las Carreteras del Estado, del Ministerio de Fomento, y ello con informe proponiendo soluciones a las 'intersecciones de la Línea 1 del Tranvía de Zaragoza con la Autovía A2 y la Carretera N-330'

El art. 39 de la Ley 25/1988 de Carreteras dispone que: 1. El otorgamiento de autorizaciones para realizar obras o actividades no ejecutadas por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en la zona de dominio público de los tramos urbanos corresponde a los Ayuntamientos, previo informe vinculante de dicho Departamento ministerial, que habrá de versar sobre aspectos relativos a disposiciones de la presente ley.

2. En las zonas de servidumbre y afección de los tramos de carreteras indicados en el número anterior, excluidas las travesías, las autorizaciones de uso y obras las otorgarán los Ayuntamientos.

Cuando no estuviese aprobado definitivamente ningún instrumento de planeamiento urbanístico deberán aquéllos recabar, con carácter previo, informe del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

3. En las travesías de carreteras estatales corresponde a los Ayuntamientos el otorgamiento de toda clase de licencias y autorizaciones sobre los terrenos y edificaciones colindantes o situadas en la zona de servidumbre o afección.'

Y por su parte puntualiza el art. 37 de la misma ley que '2. Se consideran tramos urbanos aquellos de las carreteras estatales que discurran por suelo calificado de urbano por el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico. Se considera travesía la parte de tramo urbano en la que existan edificaciones consolidadas al menos en las dos terceras partes de su longitud y un entramado de calles al menos en uno de los márgenes.

A su vez, el art. 125 del R.D 1812/1994, de 2 de septiembre establece '1 . El otorgamiento de autorizaciones para realizar obras o actividades, no ejecutadas por el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, en la zona de dominio público de los tramos urbanos corresponde a los Ayuntamientos, previo informe vinculante de dicho Departamento ministerial, que habrá de versar sobre aspectos relativos a disposiciones de la Ley de Carreteras y su Reglamento'.

De estos preceptos se desprende que es preciso informe en relación a las obras que afecten las zonas de dominio público de los tramos correspondientes a los Ayuntamientos, como sería el presente caso.

El recurrente solicitó una autorización del Ministerio de Fomento, en la zona concreta afectada por la intersección de la Línea de tranvía 1 de Zaragoza con la autovía A2 y la N330, y en este punto la demanda asume que el Ministerio de Fomento sería competente para denegar un anclaje a un elemento estructural de la autopista, y ello por ser de su propiedad, y sobre esta base, es decir, partiendo del hecho de que afectaba la autopista A2 y la N330 se plantea la solitud que se realiza y que se acompaña de los oportunos informes. Se ha aportado en el proceso Sentencia dictada por un Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Zaragoza en fecha 26 de mayo de 2014 , que anula la sanción impuesta a la recurrente por la realización de obras no permitidas en las zonas de dominio público 'mediante la instalación de postes de apoyo de catenaria y ejecución de raíles en zona de dominio público' y la Sentencia anula la sanción por entender que las obras estaban autorizadas por el Ayuntamiento Ahora bien, esto no excluye la necesidad de que exista un informe previo y el alcance que deba darse al mimo, que con arreglo al texto legal sería 'vinculante'.

En estas condiciones puede considerase que la resolución que se impugna sería un informe a la solicitud, y la propia resolución permite su impugnación en esta vía.

Por tanto, la recurrente asume que necesita un informe previo y en su solicitud menciona la 'autorización' para realizar los trabajos que describe y que afectan la zona de intersección con la autovía y carretera, siendo preciso un informe para el que incuestionablemente ha de ser competente el Ministerio de Fomento.

QUINTO - Sentada esta base, lo cierto es que el tema objeto de recurso ha de centrarse en la resolución impugnada, en la medida en que con citación de los preceptos generales sobre competencia y procedimiento, resuelve denegar las obras solicitadas por los motivos antes expuestos y que se centran en:

I. se afectaba la estructura de la catenaria en el PK 321.500 de la autovía, al estar previstos anclajes que pueden dañar armaduras y crear riesgos eléctricos

II. No se contempla la instalación de pretiles necesarios con el nivel de contención adecuado al riesgo que se crea en estas intersecciones del tranvía con la Autovía A2.

III. se consideran insuficientes la viseras de protección de la catenaria, que deben complementarse con pantallas antivandálicas.

IV. debe justificarse suficientemente la seguridad frente a riesgos eléctricos entre la catenaria y las estructuras de la A2 y la N330 y

V. dado el incremento del ruido previsible con la circulación del tranvía deben instalarse pantallas anit-ruido en la A2 en las zonas de las estructuras y sus aledaños tras el procedente estudio, con los niveles medidos in situ, para determinar su extensión.

El recurrente ha aportado informes con la solicitud, y ha presentado prueba incluyendo interrogatorio de testigo perito, Sr. Cosme , director técnico de la construcción y puesta en marcha de la obra y suscriptor del informe que se había aportado, explicando las soluciones técnicas adoptadas, así como declaración del Sr. Eulogio sobre electrificación d tranvía y sus características y del SR. Gervasio Director de obra , en relación con las medias de seguridad adoptadas en las intersecciones.

Independientemente de que se trata de los firmantes de los informes que en su día se aportaron, y lógicamente sostienen las soluciones técnicas que por su parte presentaron, lo cierto es que la Administración no presenta informe técnico alguno que motive las razones que esgrime en su resolución ni explica las razones por las que no acepta las propuestas de la recurrente.. La necesidad de motivación es relevante, constituyendo un requisito formal del acto administrativo que obliga a la Administración a expresar en la resolución las razones de hecho y de Derecho que sirven de fundamento a su decisión. No debe restarse valor a la motivación, pese a su naturaleza formal, puesto que se configura como un factor de racionalidad en el ejercicio del poder y, a la vez, facilita su control mediante los recursos que procedan.

La falta de motivación puede integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante. Si el administrado no conoce las razones concretas de la decisión se producirse un vicio de anulabilidad en el acto.

El Tribunal Supremo entiende que la motivación 'no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas, considerándose suficientemente motivados, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, aquellos actos apoyados en razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la toma de decisión, es decir, la 'ratio decidendi' determinante del acto, sirviendo así adecuadamente de instrumento necesario para facilitar a las partes la propia convicción sobre su corrección o incorrección jurídica, a efectos de los posibles recursos tanto administrativos como jurisdiccionales' ( STS de 31 de octubre de 1995 ). Por su parte, la STS de 22 de junio de 1995 reconoce que 'los motivos de hecho y de Derecho del acto han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa'.

El TC, en Sentencias como la 36/1982 de 16 de junio señala que lo que es exigible, para evitar la indefensión y cumplir la exigencia de motivación de las resoluciones, es que se analicen, aunque no sea exhaustiva y pormenorizadamente, las cuestiones planteadas y se refieran las razones o circunstancias tenidas en cuenta para conceder o denegar la petición, a fin de posibilitar que el afectado pueda conocer esas razones o motivos y con ello pueda articular adecuadamente sus medios de defensa.

Examinando estos criterios generales, en este caso se observa que la resolución no contiene un informe explicativo ni base alguna que sustente su decisión. Por el contrario, se limita a recoger una serie de aspectos de las obras que considera insuficientes, por razones de carácter técnico (basta para ello leer los motivos que se detallan en la resolución) pero no aporta ninguna justificación concreta de su decisión o en qué medida las soluciones técnicas propuestas no cumplen con la finalidad pretendida, que se centraría en que no se afecte negativamente la zona de dominio público concretada en la autovía A2 , y N 330.

Por ello, la Sala entiende que la actora ha presentado sus informes y ha intentado justificar las soluciones técnicas que ofrece, y la Administración se ha limitado a denegar las obras en cuanto afecten a las carreteras de su competencia por una serie de motivos técnicos sin que se expliquen en absoluto los problemas que refiere o en qué medida no se resuelven con las soluciones propuestas. No se aporta informe alguno que sirva de a la decisión adoptada.

Con esta situación, la conclusión ha de ser que el recurso debe estimarse en parte y por tanto, anularse la resolución por falta de motivación, y en su caso, deben retrotraerse las actuaciones para que se motiven las decisiones adoptadas en la medida en que las obras afecten la zona de dominio público de la A2 y de la N330, que sería el marco competencial del Ministerio de Fomento, sin efectuar otros pronunciamientos.

SEXTO - No procede hacer especial declaración sobre costas, al estimarse en parte las pretensiones de la actora y ello en base al art. 139 de la LJCA , en cuyo párrafo segundo del apartado primero se establece que: 'En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.'

Fallo

Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Orquín Cedenilla en representación de la Sociedad de Economía Mixta 'LOS TRANVÍAS DE ZARAGOZA', S.A contra Resolución de 4 de febrero de 2013 de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón por Delegación de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento, debemos anular y anulamos la misma por falta de motivación. No procede hacer declaración sobre costas

Notifíquese la presente resolución expresando que contra la misma cabe recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sección en plazo de diez días a contar desde el siguiente al de su notificación y para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Procedimiento Ordinario 145/2013

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. Cristina Cadenas Cortina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día 2 de octubre 2014 de lo que, como Secretaria, certifico.