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Última revisión
25/04/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 514/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2528/2017 de 11 de Abril de 2019
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Orden: Administrativo
Fecha: 11 de Abril de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: PICO LORENZO, CELSA
Nº de sentencia: 514/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100122
Núm. Ecli: ES:TS:2019:1179
Núm. Roj: STS 1179:2019
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 11/04/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 2528/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 02/04/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 2528/2017
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 11 de abril de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA-2528/2017, interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que en virtud de su cargo ostenta, contra la sentencia 285/2017, de fecha 21 de marzo de 2017 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla , que estimo parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, contra la inactividad de la Delegación Territorial de Sevilla de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, derivada del incumplimiento de las obligaciones de pago a la recurrente establecidas en la resolución de 15 de diciembre de 2011.
Ha sido parte recurrida la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe representada por el procurador de los tribunales don Luciano Rosch Nadal.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
Antecedentes
'Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la MANCOMUNIDAD DE DESARROLLO Y FOMENTO DEL ALJARAFE , representada por el Sr. Procurador DON ANTONIO RAMOS SUÁREZ, contra la inactividad de la Delegación Territorial de Sevilla de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, derivada del incumplimiento de las obligaciones de pago a la recurrente establecidas en la resolución de 15 de diciembre de 2011 para la ejecución de taller de empleo denominado 'CARRIÓN SOSTENIBLE' expediente SE/TE/00020/2011, que anulamos y reconocemos el derecho de la recurrente a obtener el pago de las cantidades que reclama en el suplico de su demanda en concepto de principal (64.366,98 euros) y de los intereses legales, si bien estos se devengarán con arreglo a los términos recogidos en el penúltimo fundamento de la presente. Sin costas.'
'Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera, sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 21 de marzo de 2017 , en el recurso contencioso-administrativo núm. 679/2015.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. '
Fundamentos
El Letrado de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 21 de marzo de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 679/2015 .
La sentencia completa en CENDOJ Roj: STSJ AND 17243/2017 - ECLI:ES:TSJAND:2017:17243 en sus fundamentos PRIMERO y SEGUNDO plasma la pretensión actora y la oposición de la administración demandada.
En el TERCERO tras rechazar la inadmisibilidad del recurso anticipa ya la estimación del recurso acogiendo la tesis de la parte actora tras afirmar que, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, sin condición alguna en cuanto al primero y segundo de los pagos, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena al pago tal como se reclama.
Finalmente en el CUARTO estima en parte la reclamación de intereses de demora.
Tras admitir a trámite el recurso de casación se precisó que la cuestión en la que se entiende existe interés casacional:
Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 2 y 27 de febrero de 2017 ; y de 3 , 4 y 28 de abril (dos) de 2017 , dictados en los recursos 92/2016 ; 336/2016 ; 452/2017 ; 145/2016 ; 557/2017 y 63/2017 , respectivamente, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.
Se destaca en el ATS de 4 de junio de 2018, que la cuestión suscitada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 4ª) del Tribunal Supremo, en sus sentencias de 6 de marzo de 2018, recurso de casación núm. 557/2017 , y de 14 de marzo de 2018, recurso de casación núm. 336/2016 , en las que se estima el recurso de casación deducido, al igual que en este caso, por la Junta de Andalucía, lo que justifica también la admisión del presente recurso de casación.
En primer lugar, aduce la infracción del art. 42 de la Ley 30/1992 y del art. 43 en relación con el art. 32 de la Ley General de Subvenciones y la STS de 28 de febrero de 2007, rec. 302/2004 por lo que pide la estimación del recurso de casación y desestimación del recurso contencioso administrativo por existir un informe de fiscalización negativo que obstaculiza el pago.
En segundo lugar, esgrime infracción del art. 34 Ley General Subvenciones y del art. 88 de su Reglamento de desarrollo en relación con el art. 32 de la Ley General de Subvenciones y la STS de 11 de diciembre de 2014 .
Alega que ha resultado acreditado durante la sustanciación del recurso la efectiva justificación del importe de la subvención, no solo de la ejecución del 50% de la actuación.
Reputa inaplicable el criterio de la STS de 28 de febrero de 2007 .
Niega lo aseverado por la administración en su recurso por cuanto hubo justificación real del gasto visado por el órgano gestor investido de las correspondientes competencias técnicas para la valoración de la documentación presentada.
Sostiene que en el caso de autos la Junta de Andalucía en su Resolución de 5 de noviembre de 2015 ha estimado acreditada una justificación real de la subvención por importe de 235.103,56 € lo que ha conllevado una minoración de 322.364,36 € sobre un importe total de la cantidad subvencionada inicialmente (257.467,92 €)
Desde esta perspectiva la Sentencia de fecha 11 de diciembre de 2014 resulta inaplicable, dadas las diferencias existentes en relación con el expediente de reintegro de la subvención a que la misma se refiere, respecto del que es objeto de la presente casación.
Defiende que la Sentencia aquí recurrida no ha confundido la justificación material con la justificación real, al margen de que el pago segundo no estaba condicionado a comprobación, ni justificación con arreglo a lo establecido en la Resolución de Concesión y bajo la cobertura del artículo 34.4 de la LGS y 882 de su Reglamento.
Finalmente, como un HECHO NUEVO posterior a la interposición del presente recurso de casación informa que la JUNTA DE ANDALUCIA ha presentado ante la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, Sección Primera escrito de ALLANAMIENTO PARCIAL a tres recursos interpuestos por la recurrida análogos al que se dictó la sentencia objeto de casación, por lo que el mantenimiento del presente recurso de casación resulta contradictorio adjuntando copia de los escritos de allanamiento citados.
Interesa, por tanto, la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de instancia.
Al igual que se dijo en el FJ Sexto de la antedicha Sentencia: '
Tras la concesión el 15 de diciembre de 2011 de una subvención a la recurrida para la ejecución de un proyecto denominado 'Escuela taller Carrión sostenible' por importe de 257.467,92 euros a ejecutar entre el 1 de diciembre 2011 y el 30 de mayo de 2013 luego modificada por resolución de 5 de noviembre de 2015 en que se comprueba que la ejecución del proyecto alcanzó la suma de 235.103.56 euros.
El primer pago de 128.733,96 euros fue satisfecho en noviembre de 2013 mas no así los segundos y terceros pagos ni los correspondientes intereses de demora.
En la demanda interesa el abono de 64.366,98 euros correspondientes al pago segundo más los intereses legales
En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida.
Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago.
Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ).
Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente.
Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario a lo que se refiere el art. 31 de la Orden de 5 de diciembre de 2006 de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía.
Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ).
Mas aquí no estamos en la fase de justificación sino en el abono del segundo pago en concepto de anticipo no sujeto a la comprobación de la justificación final a que se refiere el art. 31.
Lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro.
El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:
'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;
c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.
Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago.
Es decir que, si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda.
Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración autonómica al igual que en el resto de procesos análogos a éste, con invocación del art. 69. c) de la LJCA ha de ser rechazada.
No ofrece duda que existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.
La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio.
Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame.
Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA .
La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, salvo el alegato de falta de crédito presupuestario dejando transcurrir un plazo tan amplio para el pago del segundo anticipo.
Lo anterior determina el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada. Ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .
En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.
Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:
'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.
Esta cuestión se abordó en la STS de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017 ).
'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.
Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión.
Nada se ha justificado ni dicho sobre reparos documentales.
Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la Mancomunidad beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.
La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 64.366,98 euros más los intereses de demora en los términos fijados en el fundamento penúltimo de la sentencia de instancia, conforme al art. 29 del Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo , para todos los intereses de demora que se reclaman. Es decir que el día inicial del cómputo es a partir del plazo de tres meses desde la aceptación de la ayuda por el beneficiario.
Como ya se dijo en la inicial STS de 6 de marzo de 2018 procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ).
La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . Máxime cuando se trata del pago del segundo anticipo.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad. En la misma forma soportaran las de instancia al ser parcial la estimación de las pretensiones de la demandante, por aplicación del art. 139.1, párrafo segundo, de la LJCA .
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el fundamento jurídico séptimo.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.