Sentencia Administrativo Nº 515/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 621/2013 de 17 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00515/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2013 0100966

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000621 /2013 - ML

Sobre:AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA

De D./ña.ASOCIACION PINARES EL VALLE PARA EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL (ASOPIVA)

LETRADOCARLOS SALDAÑA TOBAR

PROCURADORD./Dª. MARIA HENAR MONSALVE RODRIGUEZ

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEON

LETRADODIREC. SERV. JUR. JUNTA DE CASTILLA Y LEON

PROCURADORD./Dª.

SENTENCIA Nº 515

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Adriana Cid Perrino

Don Santos Honorio de Castro García

Don Felipe Fresneda Plaza y

Don Francisco Javier Zataraín y Valdemoro.

En la Ciudad de Valladolid, a diecisiete de marzo de dos mil quince .

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso número 621/13, en el que se impugna:

Las resoluciones del Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural, de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, de 1 de abril y 30 de agosto de 2013 por las que, respectivamente, se desestima la petición de suspensión de ejecución de la Instrucción número 8 de 4 de diciembre de 2012, y se desestima, en la segunda, el recurso de reposición interpuesto por dicha asociación contra la misma Instrucción y contra la anterior nº 7 de 9 de noviembre.

Son partes en dicho recurso:

La ASOCIACIÓN PINARES EL VALLE PARA EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL (ASOPIVA), representada por la Procuradora Sra. Monsalve Rodríguez y defendida por el Letrado Sr. Saldaña Tobar.

Como demandada: la Administración General de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por el Sr/Sra. Letrado de sus Servicios Jurídicos en virtud de la representación que legalmente ostenta.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Santos Honorio de Castro García.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala el día 03.06.2013; admitido el mismo se reclamó el expediente administrativo, que una vez recibido se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 20.12.2013, que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando: que se dicte sentencia por la que se anule el acto impugnado, que se declare, como situación jurídica individualizada, que durante el periodo que han durado los efectos de las instrucciones pueda la actora, conforme a los cuadros financieros existentes en el Convenio firmado, suscribir los compromisos y firmar los contratos que sean conformes al marco legal de las ayudas del programa LEADERCAL, así como a la indemnización de los daños y perjuicios producidos como consecuencia de las citadas instrucciones anuladas, y todo ello junto con la imposición de las costas causadas a la Administración demandada.

SEGUNDO.-Se confirió traslado de la demanda por término legal a la Administración autonómica para que la contestara, evacuándose dicho trámite por medio de escrito de 05.03.2014 en que dicha parte se opuso a lo pretendido de contrario solicitándose la desestimación de la demanda sobre la base de los fundamentos jurídicos que el mencionado escrito contiene.

TERCERO.-Una vez fijada la cuantía y habiéndose recibido el pleito a prueba, se practicó la que fue en derecho admitida, tras lo cual se ordenó la presentación de conclusiones escritas, y una vez ultimado este trámite quedaron los autos pendientes de declaración de conclusos para sentencia.

CUARTO.-De conformidad con lo previsto en los arts. 67 y 64 de la Ley 29/1998 se señaló para Votación y Fallo el día seis de marzo del año en curso.

QUINTO.-En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados, dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resolución impugnada y posiciones de las partes.

Inicialmente la entidad aquí recurrente, la ASOCIACIÓN PINARES EL VALLE PARA EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL (ASOPIVA), interpuso su recurso contra la desestimación del recurso planteado contra las instrucciones número 7 y 8 del Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural en que se adoptó una medida cautelar de modificación de los límites de gasto de los fondos públicos en el seno del programa LEADERCAL; pero siendo el mismo ampliado posteriormente contra la resolución del Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León de 30 agosto 2013 que ya desestimó expresamente el recurso de reposición interpuesto contra la instrucción número 8, de 4 de diciembre de 2012. En esencia la referida resolución vino a confirmar las actuaciones cautelares materializadas por las instrucciones números 7 y 8, de 9 de noviembre y 4 de diciembre de 2012, en las que se vino a reducir, en la primera, al 80% el nivel de compromisos de todos los Grupos de Acción Local de Castilla y León. En la segunda instrucción se concretó esa reducción en un 26, 29% en relación con la dotación inicial del Programa de Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013; y lo cual se hizo sobre la base de calificar como 'premisa errónea' la calificación de la instrucción número 8 como modificación del convenio de 4 de mayo de 2009 suscrito entre la Consejería de Agricultura y Ganadería y el Grupo de Acción Local hoy recurrente. Se decía que la citada resolución tenía sólo la naturaleza de medida cautelar dirigida a garantizar el interés público concretado en evitar que los grupos de acción local adquiriesen compromisos cuyo cumplimiento pudiera verse condicionado por la reducción de la dotación financiera del programa; asimismo se defiende la competencia del Director General para dictar la resolución impugnada en tanto que tiene desconcentrada la función de autorización y control de pagos, y que en esencia se trata de la autoridad de gestión del programa; y también se niega que se haya dictado fuera del procedimiento legalmente establecido toda vez que reviste naturaleza esencialmente cautelar.

La parte recurrente deduce frente a este acuerdo una pretensión de plena jurisdicción postulando, y además de su anulación, el reconocimiento de su situación jurídica individualizada para que la Administración demandada permita la suscripción de compromisos y la firma de contratos conforme a los cuadros financieros existentes en el programa LEADERCAL, y ello sobre la base de los siguientes argumentos: A) que las resoluciones cautelares son radicalmente nulas por haber sido dictadas por un órgano manifiestamente incompetente (Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural en lugar del Consejero de Agricultura), con infracción de lo previsto en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 ; B) que la resolución del recurso de alzada ha sido igualmente dictada por un órgano manifiestamente incompetente; C) que han sido dictadas prescindiendo del procedimiento legalmente establecido (las cautelares); D) que asimismo dichas resoluciones son anulables por inmotivadas; y E) que son radicalmente nulas por infracción del principio de legalidad, de seguridad jurídica, y de confianza legítima, por no poderse modificar de forma unilateral el plan financiero incluido en los convenios y porque en todo caso esta modificación unilateral entraña una desviación de poder.

La Administración demandada, como es legalmente preceptivo ( art. 68.2 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León), defiende la plena conformidad a derecho de la resolución impugnada, reproduciendo en esencia la motivación de las resoluciones impugnadas y el Decreto 87/2006, de 7 de diciembre.

Pues bien, cumple ya advertir que cuestiones análogas a las que ahora se suscitan han sido analizadas por esta Sala en la sentencia del pasado 4 de marzo pronunciada en el recurso 620/2013 , promovido bajo la misma defensa y representación y contra una resolución de análogo contenido; por lo que procederá ahora, en aras de preservar el principio de unidad de doctrina, como manifestación, a su vez, de los de igualdad y seguridad jurídica, reproducir cuanto resulte atinente de dicha sentencia para nuestro supuesto.

SEGUNDO.- En el correlativo fundamento de derecho de la sentencia mencionada se trató el tema de la normativa aplicable y hechos acreditados, señalándose:

'El Programa de Desarrollo Rural de Castilla y León para el periodo 2007-2013, fue aprobado por la Decisión de la Comisión C (2008) 722, de 15 de febrero de 2008, que contempla el desarrollo del Eje 4 del enfoque LEADER en la región. Cristaliza unas medidas de actuación a realizar a través de los Grupos de Acción Local. Fueron seleccionados 44 de esos Grupos de Acción Local (convocatoria por Orden AYG/1918/2007, de 21 de noviembre). La acción local pasaba por buscar como destinatarios últimos de las ayudas a promotores, que eran quienes en última instancia realizaban materialmente las actividades subvencionables. Este operativo requería que cada grupo debería anticipar el importe de la ayuda vinculada al gasto justificado por el destinatario último de ésta, para solicitar posteriormente el reembolso del gasto público, precisando entonces de una dotación inicial que le diese liquidez.

La financiación concreta que se concedía a los grupos se incorporaba al Anexo I de cada convenio, interesando recalcar que la dotación provenía del FEADER, de la Administración General del Estado, y de la Comunidad de Castilla y León. La Cláusula Segunda del convenio establece la posibilidad de modificar ese Anexo I, pero advierte expresamente que ' Toda alteración que haga necesaria la modificación del Anexo 1, requerirá la suscripción de la oportuna adeuda por las partes firmantes del presente Convenio...'.

Como quiera que el Proyecto de Presupuestos para el ejercicio 2013, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en la partida correspondiente a la cofinanciación de los Programas de Desarrollo Rural de todas las Comunidades Autónomas, redujo la dotación de aquella de 1.332 millones de euros del año 2012 a 900 millones para 2013, el Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural en la Instrucción n° 7 de 9 de noviembre de 2012, ordena a todos los grupos que cautelarmente limiten el nivel de compromisos al 80% de lo establecido en los convenios, y posteriormente se dicta la Instrucción n° 8 de 4 de diciembre de 2012, que limitó los compromisos al 70% del Plan Financiero establecido en los Convenios al conocer ya la cifra definitiva de los fondos disponibles.

La Comisión Europea tomó la Decisión 1700 (de 20 de marzo de 2013) revisando el Programa de Desarrollo Rural de Castilla y León 2007-2013, modificando la financiación.

Finalmente la dotación financiera del anexo I del convenio ha sido modificada -reducida- en la Adenda de 20 de diciembre de 2013 al Convenio de 4 de mayo de 2009.'

TERCERO.- En el tercer fundamento jurídico se analizaron los argumentos de la demanda basados como eje fundamental en la alegación de la nulidad radical de las resoluciones impugnadas, que al ser acogidos dieron lugar a la estimación del presente recurso contencioso-administrativo; razonándose concretamente lo que sigue:

'Este Tribunal no comparte, en absoluto, la argumentación ofrecida por la resolución impugnada y por la defensa de la administración demandada. El análisis jurídico a realizar es ciertamente sencillo. Si un órgano administrativo suscribe un determinado convenio administrativo, como ha sido el caso, suscrito entre el Grupo de Acción Local recurrente y la Consejera de Agricultura, cualquier modificación del referido convenio debe realizarse por los intervinientes y no por terceros inferiores en jerarquía administrativa. Si se quiere incidir, actuar o modificar la financiación, nótese que se trata de un aspecto sustancial y esencial del convenio, si la iniciativa parte de la administración, habrá de ser la propia autoridad firmante quien inicie el procedimiento de modificación de aquella financiación. Es ese órgano administrativo quien ha suscrito el convenio en el ejercicio de sus competencias, y no otro.

Es más; la cláusula segunda del convenio nombra autoridad de gestión del Programa de Desarrollo a la Secretaría General de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León. Y si bien el Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural recibió la competencia de autorización de gasto, disposición de gasto y reconocimiento de la obligación para aquellos gastos considerados elegibles por el FEAGA o por el FEADER y que están asignados a cada centro directivo de esta Consejería por mor del art. 4.a) del Decreto 87/2006, de 7 de diciembre , por el que se establecen las normas sobre la gestión presupuestaria de los créditos gestionados por el Organismo Pagador de la Comunidad de Castilla y León correspondientes a gastos financiados por el FEAGA y FEADER y se desconcentran competencias en esta materia (previa desconcentración -art. 5.a)),expresamente la competencia y función del referido director no es más que esa, la autorización de gasto. La competencia no entraña más que la verificación del cumplimiento de los requisitos financieros y presupuestarios necesarios para liberar un concreto gasto, pero en absoluto usurpa las competencias de la Consejera. No puede, bajo ningún concepto, dejar sin efecto en un 80% determinado programa, que es lo que ha hecho. La competencia la tenía y la tiene la Consejera, que es quien celebra el convenio, y además, toda actuación debe hacerse respetando el procedimiento legalmente establecido.

Ni siquiera bajo el prisma de la actuación cautelar puede un órgano administrativo ejercer competencias que no tiene asignadas. La intervención cautelar del Director General puede hacerse en relación con un concreto gasto, con una concreta actuación, pero no puede dejar sin efecto un convenio que ni siquiera ha sido suscrito por él sino por su superior jerárquico.

Resulta jurídicamente muy significativo el quiebro argumental de la defensa de la Junta de Castilla y León cuando defiende la posibilidad de modificación del convenio suscrito (fundamento jurídico primero de su escrito de contestación a la demanda), tanto al alza como a la baja de la financiación para, seguidamente, defender la competencia del Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural para autorizar y disponer gastos. Lo acontecido no es una simple autorización o denegación de un determinado gasto, sino una modificación sustancial e inaudita parte de un convenio, tan sustancial como que priva de su contenido financiero al mismo en un 30 por 100. La competencia de este Director General en relación con estos convenios del Programa de Desarrollo Rural está intrínsecamente limitada por el contenido del mismo, debe ejercitarse en consonancia con el convenio suscrito, precisamente para garantizar su correcta ejecución, pero no puede volverse y ser aplicada contra este, para dejarlo sin efecto.

Conclusión de todo lo anterior es que los actos administrativos impugnados han sido dictados por un órgano administrativo manifiestamente incompetente, vicio determinante de la nulidad radical del mismo por exigencias del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , de 26.11 de RJAP y PAC.'

CUARTO.-En el correlativo fundamento de derecho de la sentencia mencionada de fecha 4 de marzo se estudiaron los argumentos del escrito rector referidos a determinadas infracciones procedimentales, señalándose:

'Aun cuando ya resulta baladí continuar con el análisis del recurso, dado lo acontecido y la visibilidad de los vicios procedimentales existentes, ha de señalarse que:

1º.- La defensa de la administración autonómica hace supuesto de la cuestión controvertida cuando proclama la competencia del Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural para la resolución del recurso de alzada, que recalifica como de reposición en relación con la medida cautelar adoptada. Es precisamente la competencia la cuestión discutida y por lo tanto previa para proclamar la corrección o no de la calificación y tramitación dada al recurso presentado.

2º.- No resulta jurídicamente defendible que se esperen unos 8 meses después del dictado de las instrucciones controvertidas para iniciar el procedimiento para la modificación del anexo I del convenio. Nada hubiera impedido su tramitación simultánea, máxime cuando se disponía de los datos prácticamente desde un principio (de la reducción de la financiación que aplicaba el Ministerio).

3º.- Asiste también la razón a la parte actora cuando plantea la necesidad de ratificar o alzar las medidas cautelares en los 15 días siguientes a su adopción, si la misma se realizó con anterioridad a la iniciación del procedimiento administrativo de que se trate ( artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre ), deber omitido por la demandada.

4º.- Por otro lado, a la vista de la falta de competencia del Director General, lo propio hubiera sido la recomendación de no superar una determinada cantidad, dada la pérdida de financiación del programa, pero nunca el dictado de una instrucción u orden imperativa.

5º.- En fin, sabido es que el principio de audiencia es una garantía constitucional ( art. 106 CE ) de obligado respeto. En el presente caso, cuando se adopta una medida de significada gravedad como ha sido la presente, tenía que haber sido respetado, máxime cuando las citadas instrucciones no ofrecen mayor motivación que la reducción de la financiación que le viene impuesta por otra administración pública. Dicho de otro modo; a la vista de la reducción de la financiación de la participación estatal, no se entiende, dado el tenor explicativo de las instrucciones, la incidencia que en el porcentaje total de financiación tuvo aquella. Si el Estado redujo en un porcentaje determinado su aportación, que recordemos era de un 25%, habrá que justificar por qué se limita al 80% el gasto de la financiación total. Evidentemente las cifras no coinciden, y menos aún se explica si la referida limitación provenía de exigencias de la Comisión Europea o por propia iniciativa del Estado.

6º.- Resulta en todo caso contradictorio que el Grupo Local recurrente aceptase una modificación y la suscribiese con fecha 20 de diciembre de 2013, reconociéndoles efectos retroactivos o hasta el 21 de diciembre de 2012.'

QUINTO.- En el siguiente fundamento se trató ya sobre el reconocimiento de la pretensión jurídica individual, expresándose lo que sigue:

'Como medida reparadora el Grupo de Acción Local recurrente suplica que se condene a la Administración demandada a permitir suscribir los compromisos y firmar los contratos conforme a los cuadros financieros existentes en el programa LEADERCAL, con anterioridad a la modificación.

En primer lugar debe reseñarse que la petición de indemnización de daños y perjuicios expuesta en el apartado 4 su suplico se solapa con la expuesta en el apartado tercero, pues unos y otros son coincidentes (el perjuicio derivado de la imposibilidad de suscribir compromisos y firmar contratos con los daños causados por la pasión cautelar que se anula).

En segundo lugar, aprecia este Tribunal el significativo silencio de la defensa del Grupo de Acción Local recurrente respecto de la suscripción por su parte de la Modificación del Convenio, con fecha 20 de diciembre de 2013, al que reconocen efectos retroactivos desde el 21 de diciembre de 2012.

Más aún, no se alcanza a entender cómo es posible que la fecha sellada de la citada modificación sea de 20 de diciembre de 2013 y se haga constar con fecha 18 de diciembre (en este caso el 4 de diciembre) de ese mismo año que esa agenda se suscribe en disconformidad y a reserva de las resoluciones que se dicten en relación con los recursos interpuestos y en evitación de perjuicios a terceros. Esta contradicción de fechas denota, de un lado, un proceder descuidado por parte de los suscriptores del citado pacto. Por otro lado, por mucho que se insista, resulta contradictorio suscribir una modificación de un convenio y en el mismo documento plasmar la disconformidad de lo que se suscribe. Esta circunstancia fáctica dejaría como único camino a este Tribunal la posibilidad de reconocer que el perjuicio causado al grupo de acción local recurrente habría sido la imposibilidad de suscribir los compromisos y firmar los contratos conforme a los cuadros financieros existentes en el programa LEADERCAL, con anterioridad a la modificación, mas ello sería una condena netamente declarativa sobre la base de perjuicios no comprobados. Ello por la falta absoluta de acreditación de las actuaciones afectadas o perdidas por la limitación financiera realizada y por la importante eficacia retroactiva que la modificación aceptada por la recurrente adopta (hasta el 21.12.2012), con lo que el periodo de 'limitación' sería ciertamente exiguo (desde el 9 de noviembre -instrucción 7- y 4 de diciembre -instrucción 8- hasta ese 21 de diciembre). Deben pues desestimarse las pretensiones de reconocimiento de su situación jurídica individual.'

SEXTO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA y toda vez que se estima parcialmente el presente recurso, y al igual que se hiciera en la sentencia reiteradamente mencionada de 4 de marzo de 2015 , no procederá hacer especial imposición de las mismas a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 621/13 interpuesto por la ASOCIACIÓN PINARES EL VALLE PARA EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL (ASOPIVA)contra la resolución del Director General de Producción Agropecuaria y Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León de 30 agosto 2013 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la instrucción número 8 de 4 de diciembre de 2012, ya indicada en el encabezamiento de esta sentencia, debemos anular y anulamos la misma, por ser contraria a Derecho; desestimando las demás pretensiones ejercitadas en dicho recurso.

No se hace especial imposición respecto a las costas procesales causadas en el mismo.

Notifíquese esta sentencia a las partes, a quienes se ilustra que la misma es firme y que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

Dentro del plazo de diez días se remitirá oficio a la Administración demandada, al que se acompañará el expediente administrativo y testimonio de esta sentencia, a fin de que la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo; debiendo dentro del mismo plazo acusar recibo e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.