Sentencia Administrativo Nº 515/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 343/2012 de 28 de Abril de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEVILLA SECCIÓN 2ª

R.C.A. nº 343 de 2012

S E N T E N C I A

Iltmos. Srs.

Don Antonio Moreno Andrade

Don Ángel Salas Gallego

Don Luis G. Arenas Ibáñez

...................................................

En la Ciudad de Sevilla a 29 de abril de 2016.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso arriba indicado, interpuesto por doña Lucía , doña María Consuelo , doña Felisa y don Edmundo , representados por la Procuradora Sra. Pemán Domecq y defendidos por Letrado, contra resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, representada y defendida por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, siendo parte el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, representado por el Procurador Sr. Garrido Gómez y defendido por Letrado. La cuantía ha sido fijada en indeterminada, siendo ponencia del Iltmo. Sr. Don Antonio Moreno Andrade, que expresa el parecer de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.- La parte actora solicitó en su demanda la revocación del Acuerdo impugnado.

SEGUNDO.- Las partes demandadas interesaron, por el contrario, la desestimación del recurso y la confirmación del acto recurrido.

TERCERO.- Señalado día para votación y fallo, tuvo éste lugar con arreglo a lo que a continuación se expresa.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre la Orden de 21 de febrero de 2012, determinante de la Aprobación Definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María (Cádiz) en lo que afecta a la denominada 'Área de Regularización e Integración Urbano-Ambiental ARG- 12 La Belleza'.

SEGUNDO.- Refiere la demanda las determinaciones de la referida ARG: Suelo urbano no consolidado, superficie de 71.584 m2., uso residencial, edificabilidad 0Ž19 m2/m2, densidad, 5 viviendas/has., máximo de 36 viviendas y 28 existentes, entre otras. El principal objetivo es promover la regularización de ocupaciones irregulares del suelo no urbanizable, con plazo de un cuatrienio para la ordenación detallada. Se trata de la existencia de parcelas de gran superficie en las que los actores tienen sus viviendas familiares, que fueron construidas con las preceptivas licencias hace más de 35 ó 40 años. Conforme a lo expuesto, la demanda, contenida en el escrito de interposición, suplica: ' ...declare que las 'Determinaciones Urbanísticas del ARG-12 LA BELLEZA' del PGOU de El Puerto de Santa María no se ajustan a la legalidad, debiendo la Administración responsable fijar unas 'Determinaciones Urbanísticas' en las que por la densidad, ns de viviendas y demás determinaciones hagan viable técnica y económicamente el desarrollo de la Unidad contemplando, al menos, unos parámetros urbanísticos similares a los establecidos para las otras Áreas de Regularización o, en su caso, para las denominadas Unidades de 'Reforma Interior', 'Áreas de Incremento de Aprovechamientos o Áreas de 'Suelo Urbano no Consolidado'(sic.). El recurso, contra cuya admisibilidad se opusieron en un principio las administraciones, se amplió a la Orden de 5 de noviembre de 2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, que dispuso la publicación de la Orden inicialmente combatida. Frente a ello, la Junta de Andalucía, demandada en el proceso, invoca la aplicación del ius variandi por parte del planificador y la conformidad a derecho del instrumento impugnado.

TERCERO.- El Sr. Letrado consistorial, al evacuar el trámite de conclusiones, centra el objeto de la impugnación de los actores: 'que en la revisión no sólo se regularizan las viviendas existentes sino que se adjudica artificialmente a cada vivienda un volumen edificable mucho mayor; que se desconoce la realidad de la Unidad al diferir la ordenación detallada a un Plan Especial; que la densidad y edificabilidad establecidas la hacen inviable y que las determinaciones urbanísticas establecidas son arbitrarias y discriminatorias'. El artículo 45 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía establece las categorías de suelo urbano: ' 1. Integran el suelo urbano los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística, y en su caso el Plan de Ordenación Intermunicipal, adscriba a esta clase de suelo por encontrarse en alguna de las siguientes circunstancias:

a) Formar parte de un núcleo de población existente o ser susceptible de incorporarse en él en ejecución del Plan, y estar dotados, como mínimo, de los servicios urbanísticos de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica en baja tensión.

b) Estar ya consolidados al menos en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación según la ordenación que el planeamiento general proponga e integrados en la malla urbana en condiciones de conectar a los servicios urbanísticos básicos reseñados en el apartado anterior.

c) Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.

2. En esta clase de suelo, el Plan General de Ordenación Urbanística, o en su caso el Plan de Ordenación Intermunicipal, establecerá las siguientes categorías:

A) Suelo urbano consolidado, integrado por los terrenos a que se refiere el apartado anterior cuando estén urbanizados o tengan la condición de solares y no deban quedar comprendidos en el apartado siguiente.

B) Suelo urbano no consolidado, que comprende los terrenos que adscriba a esta clase de suelo por concurrir alguna de las siguientes circunstancias:

a) Carecer de urbanización consolidada por:

1) No comprender la urbanización existente todos los servicios, infraestructuras y dotaciones públicos precisos, o unos u otras no tengan la proporción o las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir.

2) Precisar la urbanización existente de renovación, mejora o rehabilitación que deba ser realizada mediante actuaciones integradas de reforma interior, incluidas las dirigidas al establecimiento de dotaciones.

b) Formar parte de áreas homogéneas de edificación, continuas o discontinuas, a las que el instrumento de planeamiento les atribuya un aprovechamiento objetivo considerablemente superior al existente, cuando su ejecución requiera el incremento o mejora de los servicios públicos y de urbanización existentes'. Conforme a lo expresado por la Junta de Andalucía, reproduciendo la Memoria en este punto, el instrumento denomina a los suelos como el de los actores Áreas de Regularización con fines de normalización e integración urbana-ambiental (ARG), aquellas que proviniendo de una situación rural presentan, en la actualidad, un alto grado de consolidación de la edificación y en situación irreversible, pero que la nueva estructura general planteada les posibilita su incorporación a la misma. Sus carencias infraestructurales y dotacionales precisan ser cubiertas mediante actuaciones de integración urbana y mejora ambiental. Para ello se identifican estas áreas en suelo urbano no consolidado con la finalidad de lograr su normalización al resultar la mayor parte de las edificaciones existentes compatibles con el modelo territorial adoptado sin perjuicio de prever su adecuada urbanización y obtención de los suelos públicos conforme a su posición. Se insiste en esta idea en la ficha urbanística específica para el ARG-12 La Belleza ('promover la regularización de ocupaciones irregulares del suelo no urbanizable estableciendo las medidas oportunas para garantizar su correcta integración en la malla urbana prevista en el nuevo modelo de ciudad'). Conforme a la Memoria y consiguiente ficha, 'su objetivo es el de normalizar la situación preexistente... estableciendo dotaciones e infraestructuras de las que carecen ... se mantienen las edificaciones ya existentes, sin que esta finalidad de regularizar sea compatible con el ejercicio del ius variandi del planificador para establecer las determinaciones urbanísticas que considere más oportunas para el Área en cuestión, siempre que queden debidamente justificadas en la Memoria del Plan como en este caso ha sido', al tiempo que rechaza la Administración autonómica la denunciada infracción del artículo 107 de la LOUA (' 1. En los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, el Plan General de Ordenación Urbanística o el Plan Parcial de Ordenación y, en su caso, los Planes Especiales, deberán cumplir las reglas sustantivas y los estándares de ordenación siguientes:

1.S La densidad y, en su caso, edificabilidad serán adecuadas y acordes con el modelo adoptado de ordenación, general y por sectores, y por tanto proporcionadas a la caracterización del municipio en los términos del artículo 8.2 de esta Ley y ajustadas al carácter del sector por su uso característico residencial, industrial, terciario o turístico. Cuando se refiera al uso característico residencial la densidad no podrá ser superior a 75 viviendas por hectárea y la edificabilidad a un metro cuadrado de techo por metro cuadrado de suelo. Este último parámetro será asimismo de aplicación a los usos industriales y terciarios. Cuando el uso característico sea el turístico no se superará la edificabilidad de 0,3 metros cuadrados de techo por metro cuadrado de suelo.

2.S Las reservas para dotaciones, tales como parques y jardines, centros docentes, sanitarios o asistenciales, equipamiento deportivo, comercial, cultural o social, y aparcamientos, deberán localizarse de forma congruente con los criterios establecidos en el apartado E) del artículo 9 y establecerse con características y proporciones adecuadas a las necesidades colectivas del sector. Asimismo, deben cumplir como mínimo los siguientes estándares:

a) En suelo con uso característico residencial, entre 30 y 55 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados de techo edificable con uso residencial, de los que entre 18 y 21 metros cuadrados de suelo, y nunca menos del diez por ciento de la superficie del sector, deberán destinarse a parques y jardines, y además, entre 0,5 y 1 plaza de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

b) En suelo con uso característico industrial o terciario, entre el catorce y el veinte por ciento de la superficie del sector, debiendo destinarse como mínimo el diez por ciento a parques y jardines; además, entre 0'5 y 1 plaza de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

c) En suelo con uso característico turístico, entre el veinticinco y el treinta por ciento de la superficie del sector, debiendo destinarse como mínimo el veinte por ciento del sector a parques y jardines, y además, entre 1 y 1,5 plazas de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

2. El cumplimiento de lo dispuesto en el apartado anterior podrá eximirse parcialmente en la ordenación de concretos sectores de suelo urbano no consolidado, cuando las dimensiones de éstos o su grado de ocupación por la edificación hagan inviable dicho cumplimiento o éste resulte incompatible con una ordenación coherente; todo ello en los términos que se prevea reglamentariamente.

La exención prevista en el párrafo anterior será igualmente aplicable a los sectores de suelo urbano no consolidado o de suelo urbanizable en que se hayan llevado irregularmente a cabo, total o parcialmente, actuaciones de urbanización y edificación que el Plan General de Ordenación Urbanística declare expresamente compatibles con el modelo urbanístico territorial que adopte.

Las exenciones previstas en este apartado deberán justificarse suficiente y expresamente en el correspondiente instrumento de ordenación y en los actos de aprobación del mismo.

3. Los instrumentos de ordenación urbanística deberán, en su caso, completar las reservas para dotaciones con los pertinentes equipamientos de carácter privado y, en particular, de aparcamientos, de forma que la asignación de éstos no sea inferior a una plaza por cada 100 metros cuadrados de techo edificable de cualquier uso.

4. A los efectos de lo establecido en los apartados anteriores, el Plan General de Ordenación Urbanística identificará como sectores las superficies de suelo urbano no consolidado que, sin perjuicio de esta clasificación, tengan una situación periférica o aislada o constituyan vacíos relevantes y resulten idóneas para su ordenación mediante Planes Parciales de Ordenación conforme a las determinaciones establecidas en esta Ley.

5. En las áreas de reforma interior, los Planes Generales de Ordenación Urbanística o, en su caso, los Planes Especiales que las ordenen deberán justificar de forma expresa y detallada las determinaciones que, en el marco de lo dispuesto en este artículo y de forma acorde con la entidad y los objetivos de las actuaciones a realizar, establezcan sobre reserva para dotaciones y densidad o edificabilidad. En estas áreas, la densidad en ningún caso podrá ser superior a 100 viviendas por hectárea ni la edificabilidad a 1,3 metros cuadrados de techo por metro cuadrado de suelo.

Cuando el uso existente en las áreas a que se refiere el párrafo anterior sea intensivo, su ordenación requerirá el incremento de las reservas para dotaciones, la previsión de nuevas infraestructuras o la mejora de las existentes, así como otras actuaciones que sean pertinentes por razón de la incidencia de dicha ordenación en su entorno...'), rechazando igualmente que se haya producido vulneración del artículo 105 de la misma ('1. La delimitación de las unidades de ejecución deberá asegurar su idoneidad técnica y viabilidad económica, y permitir en todo caso el cumplimiento de los deberes legales y la equidistribución de los beneficios y las cargas derivados de la ordenación urbanística.

Salvo determinación expresa del instrumento de planeamiento, se entenderá que la delimitación por éste de sectores comporta la de unidades de ejecución coincidentes con los mismos.

Cuando la actividad de ejecución en determinadas unidades de ejecución no sea previsiblemente rentable, por resultar el coste de las cargas igual o mayor que el rendimiento del aprovechamiento lucrativo materializable en ellas, el municipio podrá autorizar, sin modificar la ordenación urbanística de aplicación, una reducción de la contribución de los propietarios a dichas cargas, una compensación económica a cargo de la Administración o una combinación de ambas medidas, procurando equiparar los costes de la actuación a cargo de los propietarios a los de otras unidades de ejecución similares y rentables.

2. En el suelo urbano, y excepcionalmente en suelo urbanizable cuando así se justifique por las especiales características de la actividad de ejecución a desarrollar, las unidades de ejecución podrán ser discontinuas, siempre que cumplan el requisito mínimo de garantizar la equidistribución prevista en el apartado 1.

3. Todos los terrenos incluidos en el suelo urbanizable ordenado, salvo en su caso los destinados a sistemas generales, deberán quedar incluidos en unidades de ejecución. La no inclusión de los sistemas generales en unidades de ejecución no impedirá su adscripción a éstas a los efectos de la obtención del suelo correspondiente y de la materialización en ellas por los propietarios afectados del aprovechamiento urbanístico a que tengan derecho.

4. Excepcionalmente y cuando la adecuada resolución de los problemas que se planteen en el borde de los suelos urbano no consolidado y urbanizable exija una gestión común de la actividad de ejecución, podrán delimitarse unidades de ejecución comprensivas de terrenos pertenecientes a ambas clases de suelo.

5. En el suelo urbano no consolidado, el objeto y los efectos de la delimitación de unidades de ejecución podrá circunscribirse a la fijación del ámbito de sujeción al pago de cuotas de urbanización para la cobertura del coste de las infraestructuras, los servicios y los equipamientos previstos por el planeamiento. Dicho coste operará como referencia para la fijación de la base imponible de las contribuciones especiales de acuerdo con la legislación reguladora de las Haciendas Locales, aplicándose como módulos de reparto, conjuntamente, la superficie de las fincas o parcelas y su valor catastral a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles'). A ello debe añadirse que las denuncias que al respecto formulan los demandantes no han encontrado el respaldo de una prueba adecuada.

CUARTO.- De las periciales que se han sucedido (Sres. Luis Manuel y Bruno ) se sacan conclusiones que avalan la actividad del legislador municipal, sentado que actúa el mismo haciendo un correcto uso de la capacidad discrecional que le otorga en uso del ius variandi ('la sentencia TS de 5-12-1995 dice: ' Como tiene reiteradamente declarado esta Sala, la potestad administrativa de planeamiento comprende el de su reforma porque la naturaleza normativa de los planes y la propia necesidad de adaptarlos a las exigencias del interés público, justifican sobradamente el 'ius variandi' reconocido a la Administración en los artículos 45 y siguientes de la Ley del Suelo . Ello puede plantear el problema de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento, puesto que los Planes perfilan la ordenación territorial en atención a las demandas del interés público, siendo de notar que tal ordenación delimita, a su vez, el derecho de propiedad, al implicar de modo directo la clasificación y calificación del suelo al estatuto jurídico de la propiedad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 76 y 87.1 de la citada Ley del Suelo de 1.976. Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria determina que el contenido y modalidades de la misma habrá de ser el emanado de la ordenación urbanística, cuya variación o modificación no puede ser obstaculizada por los derechos de los propietarios - artículo 87 de la Ley del Suelo - aunque, en su caso, puedan dar origen a indemnización en los supuestos expresados en el precepto acabado de citar ... Tal 'ius variandi', precisamente respecto de la atribución al suelo de la cualidad de urbanizable o no urbanizable, aparece caracterizado por la discrecionalidad en su determinación, aunque ésta en ningún caso puede ser producto de la arbitrariedad - artículo 9.3 de la Constitución -, estando sometida tal clasificación a las exigencias de racionalidad en estrecha conexión con el interés público ... No es apreciable, ni ha sido acreditado por el apelante, que en tales determinaciones urbanísticas haya incidido la Administración en arbitrariedad o subjetivismo caprichoso ...'.). Así, es claro que el tratamiento otorgado a este Área no es distinto al que se ha dispensado a otras similares y que resulta conveniente la ordenación pormenorizada mediante un futuro Plan Especial, con el protagonismo de los propietarios, en especial acerca de la situación de las dotaciones , siendo así que los equipamientos públicos habrán de costearse por el municipio. Contra lo que se afirma en la demanda no se está técnicamente ante un verdadero Sector, que constituye un vacío urbano sino ante construcciones obsoletas necesitadas de transformación, a lo que responde la calificación, no contemplada en la norma, de stas figuras que se han dado en denominar 'ARE'. El logro de la categoría de urbano consolidado requiere de una planificación específica, donde se determinen cesiones para equipamientos y viviendas en entidad suficiente para alcanzar la categoría que se pretende. Todo ello lleva a la conclusión de la corrección del instrumento impugnado y la consecuente desestimación del recurso interpuesto contra las disposiciones indicadas.

QUINTO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo. 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas. No obstante esta Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del mismo, fija en 1.200 euros la cantidad máxima a repercutir en concepto de honorarios de la defensa y representación de cada una de las partes recurridas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a su actividad procesal, y a la dedicación requerida para su desempeño.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación,

Fallo

Con desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Lucía , doña María Consuelo , doña Felisa y don Edmundo contra las indicadas órdenes de la Junta de Andalucía, debemos confirmarlas y las confirmamos dada su adecuación al Orden jurídico. Por imperio de la Ley se imponen las costas a la parte actora, con la limitación antes expuesta. Llévese esta resolución al libro de su razón y devuélvase el expediente a su lugar de origen con certificación de aquélla.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.