Sentencia Administrativo Nº 518/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 347/2014 de 06 de Julio de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2014/0006878

RECURSO ORDINARIO 347/2014

SENTENCIA NÚMERO 518

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Iltmos Señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

Dña. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a seis de julio de 2016.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 347/2014, interpuesto por D. /Dña. Onesimo , D. /Dña. Jose Ignacio y D. /Dña. Agustín , representados por el PROCURADOR D. /Dña. YOLANDA GARCIA LETRADO, contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de dicha corporación de fecha 18- Marzo-2014 que aprobó inicialmente el presupuesto municipal para el ejercicio 2014; posteriormente se amplió el recurso contra la aprobación definitiva de dicho presupuesto, mediante resolución de fecha 11-Abril-2014 publicada en el BOCAM de 16-Abril-2014. Ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE LEGANES representado por el Letrado de la Corporación Municipal.

Antecedentes

PRIMERO.-Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda mediante escrito de fecha 25 de marzo de 2015, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada y solicitando el recibimiento a prueba del presente recurso.

SEGUNDO.- Que asimismo se confirió traslado a la representación de la parte demandada, para contestación a la demanda, lo que se verificó por escrito de fecha 8 de mayo de 2015 en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.

TERCERO.-Que no habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba por auto de fecha 14 de mayo de 2015 y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término de diez días para concluir por escrito, lo que consta realizado; señalándose para la votación y fallo del presente recurso el día 30 de junio de 2016 a las 10 horas de su mañana, en que tuvo lugar.

VISTOS.-Siendo Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

Fundamentos

PRIMERO.-Los recurrentes D. Onesimo , D. Agustín , y D. Jose Ignacio representados por el PROCURADOR D. /Dña. YOLANDA GARCIA LETRADO actuando todos ellos en su cualidad de Concejales del Ayuntamiento de Leganés, impugnan el Acuerdo de la Junta de Gobierno de dicha corporación de fecha 18-Marzo-2014 que aprobó inicialmente el presupuesto municipal para el ejercicio 2014; posteriormente se amplió el recurso contra la aprobación definitiva de dicho presupuesto, mediante resolución de fecha 11-Abril-2014 publicada en el BOCAM de 16-Abril-2014.

En apoyo de su pretensión impugnatoria alegan los recurrentes:1)Nulidad de pleno derecho del acto impugnado por falta de competencia de la Junta de Gobierno y fraude de ley. toda vez que celebrado Pleno en el ayuntamiento el día 11-Marzo-2014 los concejales del Partido popular se abstuvieron en la votación para que fuera rechazado y se aplicara la Disposición Adicional 16 de la Ley 7/82 de 4 de Abril introducida por la le 27/2013 de 27 de Diciembre y poderlos presentar ante la Junta de Gobierno una semana después en la que votaron a favor, limitando la acción de los grupos de la oposición que no pudieron presentar enmiendas y alegaciones, con limitación al ejercicio democrático de su representación de los concejales electos, con infracción del principio de autonomía local. No concurre en el presente supuesto ni la excepcionalidad que exige la citada Disposición Adicional, ni la temporal, ya que el presupuesto a aprobar habrá de ser necesariamente el del ejercicio inmediato siguiente. Por ello en el año 2014 solo se podría aplicar la excepción para la aprobación del presupuesto del año 2015.2)Nulidad de pleno derecho por no haberse respetado el procedimiento y los plazos establecidos en los arts. 168 y 169 LHL.. 3) Incumplimiento de la Ley Orgánica de Estabilidad presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, arts. 165 y 48 a 55 LHL, ya que para poder concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para financiación de inversiones, el art. 53 exige que en el ejercicio inmediato anterior haya existido un ahorro neto positivo.4)Vulneración de la gestión de patrimonio público de suelo, por cuanto la enajenación de bienes patrimoniales no podrá destinarse a la financiación de gastos corrientes.5)Insuficiencia de ingresos al no constar la causa de las subvenciones de la CAM ni la enajenación de inversiones patrimoniales.

La Corporación demandada se opone a las pretensiones del recurrente alegando en primer lugar la competencia de la Junta de Gobierno Local al amparo de la DA 16 de la Ley 7/85 de 2 de Abril Reguladora de las Bases de Regimen Local introducida por la ley 27/13 de 27 de Diciembre en el nº 38 del art. primero , por cuanto el presupuesto no se aprobó por el Pleno en la votación inicial y se trata del ejercicio inmediato siguiente pues al no estar aprobado el presupuesto para 2014 a fecha 31-Diciembre-2013 se entiende legalmente prorrogado hasta su aprobación el del ejercicio 2013; sin que el hecho de que los Concejales del Partido Popular se abstuvieran de votar en el Pleno implique fraude alguno, dada la libertad de voto. Se opone asimismo a las alegaciones referidas al contenido de presupuesto, pues consta informe de la Intervención General del que se deduce que es conforme con la ley Orgánica de Estabilidad presupuestaria, sin que los informes del Consejo de estado en orden a entender que se conculca con la DA 16 la participación democrática, tenga carácter normativo ni vinculante.

SEGUNDO.-El art. 123, h) de la LBRL 7/1985 de 2 de Abril, establece que:' Corresponden al Pleno las siguientes atribuciones:

h) La aprobación de los presupuestos,de la plantilla de personal, así como la autorización de gastos en las materias de su competencia.'.

Esta atribución de la competencia al Pleno obedece sin duda al derecho a la participación política de todos los representantes elegidos democráticamente en la elaboración y aprobación del Presupuesto. El TS en su sentencia de 12/7/2007 , sobre esta cuestión, ha declarado que 'Lo primero que debe decirse es que el plazo de antelación establecido para la convocatoria del Pleno constituye una de las condiciones que resultan necesarias para el debido ejercicio del derecho de participación política del artículo 23 CE (EDL 1978/3879), por lo que su limitación sin la debida justificación comporta una infracción de dicho derecho fundamental. Sobre la importancia que tiene en el Estado democrático la información y el debate debe recordarse una vez más lo que esta Sala ha declarado en sus sentencias de 6 de julio de 2005 (Casación 5352/2001 ) y 31 de mayo de 2006 (Casación 6887/1996 ): 'El articulo 1 CE (EDL 1978/3879) configura a España como un Estado democrático y proclama el pluralismo político como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico. Y los derechos de sufragio activo y pasivo que reconocen los apartados 1 y 2 del artículo 23 CE encarnan la participación política de los ciudadanos en que consiste esencialmente el sistema democrático. Como ha destacado la jurisprudencia constitucional, ambos derechos son aspectos de una misma institución, pues los representantes políticos elegidos por los ciudadanos son los que dan efectividad al derecho de estos últimos a participar en los asuntos públicos. Es también un lugar común en esa jurisprudencia afirmar que la garantía del acceso al cargo público del apartado 2 de ese artículo 23 CE (EDL 1978/3879) se extiende a la permanencia en el mismo y al desempeño de las funciones que le son inherentes. Funciones que, recordadas aquí en lo esencial, consisten en la posibilidad de ejercer el control político a través de los actos de votación, pero también en recabar la información que resulta necesaria para un ejercicio responsable de ese control y en promover el debate que es consustancial al pluralismo. Y corolario de todo lo anterior es que la indebida limitación o imposibilitación de ese desempeño se traduce en una vulneración de los derechos fundamentales reconocidos en el tan repetido artículo 23 CE (EDL 1978/3879) '. Eltrámite de participación ciudadana en la aprobación de decisiones de especial relevancia no es baladí o superfluo. Aunque, ciertamente, la ausencia de este trámite no priva de legitimidad democrática a la decisión municipal (pues esa legitimidad surge de la que ostenta la propia Corporación), es lo cierto que una vez establecido por el legislador el cauce participativo correspondiente, deja de ser disponible para los poderes públicos, hasta el punto de que puede afirmarse que su omisión puede viciar de nulidad la decisión que se adopte al prescindirse de un trámite ineludible (. sentencia del Tribunal Constitucional 119/1995, de 17 de julio (EDJ 1995/3837), y sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 2 de noviembre de 2005 ).

-No obstante lo anterior, la Disposición Adicional nº 16 de la citada LBRL 7/85 de 2 de Abril en la redacción introducida por la Ley 27/13 de 27 de Diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local establece expresamente que:

1.' Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar:

a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado.

La Guía Explicativa de la Ley 27/13 de 27 de Diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, publicada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el 4 de Marzo de 2014, ante la pregunta:¿En qué escenario puede aprobar la Junta de Gobierno el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente?, ha aclarado lo siguiente: 'Durante el ejercicio 'n' el presupuesto que ha sido objeto de ejecución, con su posterior liquidación, se corresponde con el presupuesto del ejercicio inmediato anterior El número de personas que han presentado la declaración de la Renta hasta la fecha aumenta un 22,3% respecto al mismo periodo del año pasado' al haber sido este último objeto de prórroga. En esta situación, cuando en el año 'n' la Corporación Local tramite el presupuesto del ejercicio siguiente, esto es, el del año n+1, podrá aprobarlo por Junta de Gobierno si sometido en primera votación al acuerdo del Pleno no se hubiera conseguido la aprobación del presupuesto.'

-Conviene precisar que tanto el precepto transcrito como las pautas para su aplicación parten del supuesto de que se cumplan los plazos establecidos en el art. 168.4 LHL que expresamente determina que: ' Sobre la base de los presupuestos y estados de previsión a que se refieren los apartados 1 y 2 anteriores, el presidente de la entidad formará el presupuesto general y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y documentación complementaria detallados en el apartado 1 del art. 166 y en el presente artículo, al Pleno de la corporaciónantes del día 15 de octubrepara su aprobación, enmienda o devolución'; y el art. 169 LHL , que en el apartado 2 establece que :'La aprobación definitiva del presupuesto general por el Pleno de la corporaciónhabrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse'; añadiendo el apartado 6 que' Si al iniciarseel ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el presupuesto correspondiente,se considerará automáticamente prorrogado el del anterior .

Dichos plazos no se han cumplido en el supuesto que enjuiciamos, porque el presupuesto para el año 2014 comenzó a elaborarse en Abril de 2014, lo cual constituye una irregularidad no invalidante, pues como diceel Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de enero de 2003 ,la presentación y aprobación definitiva del presupuesto, una vez iniciado el ejercicio económico al que corresponde, se penaliza con la prórroga del presupuesto anterior, hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto, añadiendo que la doctrina jurisprudencial ha venido interpretando que dicha extemporaneidad constituye una irregularidad que no implica la anulación del presupuesto tardíamente aprobado, siempre que la aprobación tenga lugar dentro del ejercicio al que ha de referirse ( sentencias de 18 de enero y 20 de mayo de 2000 ), porque el presupuesto anual de un Ayuntamiento no tiene otra finalidad que expresar la suma de ingresos y gastos autorizados para el año que ha de sobrevenir, y si la necesidad de cumplir con esa obligación formal puede permitir retrotraer el inicio del período anual correspondiente al presupuesto tardíamente elaborado, no es sino porque todavía cabe hablar de la posible vigencia y ejecución de sus previsiones en tanto se halle en curso el ejercicio al que se refiere; prorrogándose en este caso el presupuesto anterior vigente con el fin de no ocasionar un vacío legal, de tal forma que como claramente se desprende de la normativa legal y se proclama en las sentencias mencionadas, aunque con carácter extemporáneo e irregular, el presupuesto anual puede ser válidamente aprobado aún traspasado el límite fijado en el artículo 169 siempre que sus efectos puedan retrotraerse al 1 de enero del ejercicio en que hubiese debido empezar a regir.

Pero que el incumplimiento de los plazos de los arts. 168.4 y 169 LHL no tenga carácter invalidante, no presupone que en cualquier caso pueda ser aplicada la excepción establecida en la referida D. Adicional 16, pues aplicando el criterio interpretativo del Ministerio de Hacienda , entiende la Sala que al no haberse aprobado el presupuesto de 2014 antes del día 31 de Diciembre del año 2013, se entiende prorrogado el presupuesto de 2013 que sería El número de personas que han presentado la declaración de la Renta hasta la fecha aumenta un 22,3% respecto al mismo periodo del año pasado' ; el presupuesto de 2014 seria 'n' y el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente sería n+1 es decir el presupuesto para el año 2015, sobre todo teniendo en cuenta que la referida Disposición Adicional entró en vigor el 1 de Enero de 2014. En consecuencia,habiéndose aprobado el presupuesto para el año 2014 en el mismo año 2014, por el medio excepcional previsto en la descrita DA 16, no se estaba aprobando el del ejercicio inmediato siguiente, por lo que no sería de aplicación la excepcionalidad de que pueda ser aprobado por la Junta de Gobierno Local,a pesar de que haya concurrido el requisito de queel Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la aprobación del presupuesto,sin que la Sala pueda entrar a analizar cuáles fueron las motivaciones para que los concejales se abstuvieran en el Pleno, pues por pertenecer al mundo arcano de la mente humana, no podemos enjuiciarlas. Lo cierto es que no concurren los presupuestos legales para que el presupuesto pueda ser excepcionalmente aprobado en Junta de Gobierno Local pues como ya hemos dicho,no se trata del ejercicio inmediato siguiente sino del mismo ejercicio. Procede en consecuencia, estimar la primera causa de nulidad de pleno derecho alegada, por haberse dictado el acto por órgano manifiestamente incompetente al amparo de lo dispuesto en el art. 62.1,b) de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre , lo cual hace innecesario que entremos a resolver sobre los restantes motivos de impugnación esgrimidos por el recurrente.

TERCERO.-De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA no se hace pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales al tratarse de una cuestión jurídica compleja, dado el breve plazo de vigencia de la Disposición Adicional 16 de LBRL, respecto de cuya aplicación tan solo se ha pronunciado el Ministerio de Hacienda, y que además ha sido calificada de dudosa constitucionalidad por el Dictamen nº 338/2014 del Consejo de Estado.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación

Fallo

Que estimando el recurso interpuesto por D. Onesimo , D. Agustín , y D. Jose Ignacio , actuando todos ellos en su cualidad de Concejales del Ayuntamiento de Leganés, contra la actuación administrativa descrita en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, debemos declararla y la declaramos nula de pleno derecho. No se hace pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo que se deberá preparar ante esta Sala en el plazo de diez días a partir de su notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no admitir a trámite dicho recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de estas Sección nº 2612 (Banesto), especificando en el campo concepto 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 Euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo concreto de recurso debe indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta expediente (separado por un espacio).

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 107.2 LJCA , firme que sea la presente resolución, procédase a su publicación en el BOCAM en el plazo de 10 días.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera