Sentencia Administrativo Nº 521/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 664/2006 de 29 de Mayo de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso Ordinario nº 664//06

Partes:

Actora: Dª. Macarena Y OTROS

Demandada: DEPARTAMENT DE POLITICA TERRITORIAL I OBRES PUBLIQUES - Generalitat de Catalunya-

S E N T E N C I A nº 521

Ilmos. Sres.

Magistrados:

D. JOSÉ JUANOLA SOLER

Dª. PILAR MARTÍN COSCOLLA

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS

En la ciudad de Barcelona, a veintinueve de mayo de dos mil nueve.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA), constituida para la resolución de este proceso ha pronunciado en nombre del Rey la siguiente sentencia en el recurso nº 664/06 seguido a instancia de Dª. Macarena ; D. Bartolomé ; Dª. Sonia ; D. Ceferino ; D. Daniel y Dª. María Dolores representados por el Procurador D. Antonio María de Anzizu Furest y asistidos por el Letrado D. José Soria Sabaté contra el DEPARTAMENT DE POLITICA TERRITORIAL I OBRES PUBLIQUES -Generalitat de Catalunya- representado y asistido por el Letrado de la Generalitat D.Gerard Blanchar Roca.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª.PILAR MARTÍN COSCOLLA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 16 de diciembre de 2.005, relativa al Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dió el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Acordado el recibimiento del presente pleito a prueba, se practicó con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso por el trámite de conclusiones que evacuaron ambas partes. Finalmente se señaló a efectos de votación y fallo la audiencia del día 22 de abril de 2009 .

Fundamentos

PRIMERO.- Los actores impugnan la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 16 de diciembre de 2.005 por la que se aprobó definitivamente el Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costanero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado ( en adelante PDUSC-2) que fue publicado en el D.O.G.C. de 17 de febrero de 2.006.

Impugnan también la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 12 de febrero de 2.007 por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

SEGUNDO.- Con carácter previo a analizar los motivos de impugnación planteados en este proceso, resulta conveniente hacer unas consideraciones sobre la naturaleza y contenido del Plan recurrido tal como se desprende de la legislación aplicable y del propio articulado del Plan.

Dado que la aprobación inicial se produjo el 6 de junio de 2005, es aplicable temporalmente al caso la Llei 2/2002 de Urbanismo de Cataluña, en la redacción dada por la Llei 10/04 de 24 de diciembre, conforme establece su Disposición Transitoria Tercera , que contempla los Planes Directores Urbanísticos en su art. 56 como aquellos a los que corresponde, de conformidad con el planeamiento territorial y atendiendo a las exigencias del desarrollo regional, establecer: a) las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal; b) determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercaderías y el transporte público; c) medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo; d) la concreción y la delimitación de las reservas de suelo para las grandes infraestructuras; y e) la programación de políticas supramunicipales de suelo y vivienda, concertadas con los Ayuntamientos afectados en el seno de la tramitación regulada en el art. 81 .

El apartado 3 del art. 56 señala que los planes directores urbanísticos pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que hagan posible el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales. Y en el apartado 4 se recoge su afectación al resto de los planes urbanísticos al establecer que el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico, se ha de adaptar en los términos que este establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y salvando las disposiciones transitorias que incluya.

Por otro lado, también debe tenerse en cuenta que el art. 32, de la Llei 2/02 con la redacción dada por la Llei 10/04 establece que "contituyen" el suelo no urbanizable: a) los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal ha de clasificar como no urbanizables por razón de los factores siguientes, entre otros: Primero... Segundo. Las determinaciones de los planes directores de acuerdo con lo que establece el art. 56. Tercero ..."

A tener en cuenta también que nos encontramos ante un Plan Director Urbanístico que, conforme al art. 55.1 de la repetida Llei 2/02 , integra junto con los planes de ordenación urbanística municipal y con las normas de planeamiento urbanístico, el planeamiento urbanístico general, mediante el cual se lleva a cabo la planificación urbanística del territorio.

TERCERO.- El PDUSC que nos ocupa tiene por objeto establecer las determinaciones y medidas necesarias para conseguir los objetivos definidos en art. 1.2 de su normativa urbanística que son, como generales, identificar los espacios costaneros clasificados por el planeamiento general vigente como suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado definitivamente, que por su posición territorial en relación con los objetivos de protección del litoral definidos en el Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner aprobado definitivamente por el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas el 25 de mayo de 2005 (en adelante PDUSC-1) se han de preservar de la transformación y desarrollo urbano, o bien se ha de establecer directrices y condiciones específicas para su desarrollo, a fin de garantizar el desarrollo urbanístico sostenible del territorio que alcanza este Plan y del sistema costanero en su conjunto, conforme al art. 3 del T.R.L.U .

A su vez, como objetivos particulares se recogen los siguientes:

- impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del Sistema Costaner.

- proteger los valores de los espacios costaneros: ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales, ganaderos o por razón de sus riquezas naturales.

-preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costaneros afectados por riesgos naturales o antrópicos.

- garantizar la efectividad de las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre.

- mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costaneros como ámbito de interrelación entre la sociedad y la naturaleza: desde el mantenimiento de un recurso turístico básico y desde el apoyo de la biodiversidad, conectando los espacios del interior con los del litoral.

El ámbito territorial del PDUSC-2 está integrado por el territorio de los términos municipales que se relacionan en el art. 4.3 de sus Normas, comprendido total o parcialmente dentro de una franja de 500 metros de anchura, aplicada en proyección horizontal tierra adentro, desde el deslinde del dominio público marítimo-terrestre, en todo el litoral de Cataluña.

Dentro de los terrenos que abarca, el PDUSC-2 distingue entre aquellos que deben ser clasificados por el planeamiento general urbanístico municipal como suelo no urbanizable costero que se han de integrar en la Unidad Territorial de Regulación (UTR) inmediata definida en el PDSUC-1, o que bien constituyen una nueva UTR cuando se trata de sectores aislados (art. 5.1 ), cuya regulación se encuentra en el art. 9 , que remite a los arts. 14 y 15 del PDUSC-1 ; y aquellos otros terrenos para los que el PDSUC-2 establece directrices y condiciones específicas para su desarrollo, cuya regulación así como las posibilidades de su transformación urbanística, se establecen en el art. 10 de las Normas Urbanísticas (art. 5.2 ).

Los terrenos del art. 5.1 serán en su mayor parte suelo no urbanizable y los del art. 5.2 mantendrán en su mayor parte la clasificación de suelo urbanizable delimitado.

La ordenación detallada de los sectores relacionados, tanto en el art. 5.1 . como en el art. 5.2 se recoge en las fichas normativas específicas incluidas como documento anexo.

CUARTO.- Los actores son propietarios de fincas sitas en el término municipal de Alcanar (Tárragona) que el PDUSC-2 encuadra dentro del Sector 43.PP5 "Les Delícies Sud", declarando compatible con los objetivos del mismo el mantenimiento, en todo o en parte, del régimen de suelo urbanizable delimitado. Y en la ficha de dicho Sector 43 se establecen las siguientes condiciones para el desarrollo urbanístico:

- "Las zonas de protección grafiadas como de cesión se calificarán como espacios libres públicos.

- La reserva total de suelo para espacios libres públicos no será inferior al 40% de la superficie del sector.

- La edificabilidad bruta del sector no superará los 0'25 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 18 viviendas/ha."

QUINTO.- Los motivos de impugnación que se plantean contra la regulación recurrida son:

1º) ablación de la autonomía municipal. El PDUSC-2 excede del alcance que le permite el art. 56 de la Llei 2/02 de Urbanismo, pues no puede imponer a los municipios las concretas determinaciones urbanísticas de índices de edificabilidad ó densidad de viviendas; 2º) el PDUSC-2 no puede clasificar suelo, lo que al parecer de la actora correspondería exclusivamente a los planes de ordenación urbanística municipal; 3º) se infringe y desconoce el contenido del art. 3 de la Llei 2/02 en cuanto define el desarrollo urbanístico sostenible, pues no se hace compatible el binomio desarrollo urbanístico y económicopreservación de recursos naturales, al bloquear una zona que es de los escasos lugares del municipio donde se puede ubicar la demanda de viviendas (tanto de primera como de segunda residencia) y de ocio vinculado tanto a las mismas como al turismo; 4º) el desarrollo urbanístico de este sector compactaría el actual tejido cívico urbano presente en Alcanar Platja, con lo que ello conllevaría de cohesión social, pudiéndose crear una zona de equipamientos municipales de gran utilidad en la zona más próxima a la antigua carretera nacional 340; 5º) Delícies Sud es un sector interior que no tiene influencia sobre el sistema costanero del que está separado por la antigua CN-340 y por suelo urbano, sea consolidado o en promoción, todo lo cual hace que no tenga valor paisajístico intrínseco, ni capacidad de conector biológico, ni proximidad a la ribera del mar; 6º) Delícies Sud forma parte del entramado urbano y cuenta con los servicios propios de este tipo de suelo; 7º) debería atenderse a la propuesta alternativa formulada por la propiedad para regular este sector, que es compatible con el desarrollo sostenible.

En el suplico de la demanda se pide la declaración de nulidad del PDSUC-2 en cuanto afecta al sector 43.PP-5 "Les Delícies Sud", o subsidiariamente que se elimine la regulación de los índices de edificabilidad bruta y densidad bruta fijados para el sector 43, y, también subsidiariamente, que se acepten las propuestas alternativas de regulación urbanística acompañadas a su recurso de reposición.

SEXTO.- Siguiendo un orden lógico en los motivos de impugnación en aras a las pretensiones del suplico de la demanda, procede rechazar de entrada la alegación de que un Plan Director no puede clasificar suelo.

En esta materia ya nos hemos pronunciado en otras sentencias dictadas en relación tanto con el PDSUC-1 como con el PDSUC-2 en el sentido de que conforme al ya citado art. 55 de la Llei 2/2002 los planes directores urbanísticos integran el planeamiento urbanístico general y que el art. 56 señala que les corresponde no sólo establecer directrices y medidas de protección, concretar las grandes infraestructuras y programar políticas supramunicpales de suelo y vivienda, sino también establecer determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de las personas y mercancías y el transporte público, y esas determinaciones conllevan la posibilidad de clasificar suelo, como lo acredita el también citado art. 32 al definir como suelo no urbanizable, entre otros supuestos, aquel que determine un plan director y como se deduce del art. 56.4 al señalar que el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico, se ha de adaptar, en los términos que este establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y salvando las disposiciones transitorias que incluya. Y así lo recoge el PDUSC-2 en su disposición adicional segunda y en su disposición transitoria única al establecer que desde su entrada en vigor, y en tanto el planeamiento urbanístico general de los municipios alcanzados no se adapte, son directamente aplicables las determinaciones contenidas en su normativa, y sus determinaciones son normativas y vinculan a las Administraciones y a los particulares.

SÉPTIMO.- Sobre el pretendido carácter urbano de los terrenos de los actores, cuya apreciación supondría, dado el carácter reglado de este tipo de suelo, excluirlos de la regulación del Plan Director, no cabe sino su rechazo pues de las fotografías aportadas por el Perito procesal, así como de sus escuetas afirmaciones se deduce que el ámbito en cuestión cuenta con viales asfaltados en sus límites laterales y con la CN-340 en su lado mar, y que en dichos viales existen servicios urbanos, así como que la zona está consolidada por la edificación en el entorno del Sector, pero no en el sector mismo en el que no hay edificación alguna.

El art. 25 e la Llei 2/02 en relación con el 26 considera urbanos los terrenos que, habiendo estado sometidos al proceso de integración en el tejido urbano, tengan todos los servicios básicos o bien estén comprendidos en áreas consolidadas por la edificación de al menos dos terceras partes de su superficie edificable. Y el art. 25 a, último párrafo señala que el simple hecho de que el terreno confronte con carreteras y vías de conexión interlocal y con vías que delimiten el suelo urbano no comporta que el terreno tenga la condición de suelo urbano. A su vez, el art. 26.2 indica que los servicios urbanísticos básicos (red viaria, redes de abastecimiento de agua y de saneamiento y suministro de energía eléctrica) han de tener las características adecuadas para el uso previsto por el planeamiento urbanístico que lo clasifica.

En suma, los terrenos de los recurrentes quizás linden por alguno de sus extremos con suelo urbano pero ellos por si mismos carecen de tal condición.

OCTAVO.- En cuanto a que se impide un desarrollo sostenible en el municipio, afectando a su evolución urbanística, social y económica, no cabe sino su rechazo ya que el PDUSC-2 ha regulado el sector 43 entre las fichas normativas de los sectores relacionados en el art. 5.2 de la normativa, que son aquellos en los que su mayor parte se mantiene como suelo urbanizable delimitado, susceptible de desarrollo, cuya regulación y posibilidades de transformación urbanística se establecen en el art. 10 de dicha normativa, que se remite a posteriores planes parciales.

Distinto es que la actora prefiera un modelo de desarrollo diferente y proponga alternativas de regulación que al perito judicial le puedan parecer también sostenibles o incluso "más sostenibles" que la adoptada por la Administración, pero ello no acredita que esta última sea arbitraria, ineficaz, imposible, irracional, o atentatoria a la realidad de los terrenos o a la finalidad que se pretende.

En cuanto a las referencias a la compactación del actual tejido urbano, completándolo con el del sector aun no urbanizado, es precisamente esto lo que el Plan Director, tal como hemos visto en los fundamentos segundo y tercero, pretende evitar en consonancia con los objetivos de preservación del litoral, bien totalmente, o bien con determinadas condiciones con el fin de garantizar el desarrollo urbanístico sostenible de este territorio.

De hecho, es de ver en la ficha del Sector, recogida al fol. 5 del informe pericial, que se considera fundamental romper la excesiva continuidad del frente edificado sobre primera línea de mar mediante la apertura de amplias franjas de espacios libres de ocupación que constituyan una interrupción del territorio urbanizado y permitan enlazar la costa con el suelo no urbanizable interior.

En suma ante la diversidad de soluciones posibles frente una problemática evidente (la degradación del litoral de Cataluña) no se trata de discutir si las propuestas planteadas por los particulares son correctas o no, sino si lo es la adoptada por la Administración pública en cuanto servidora de los intereses generales y públicos. Y en modo alguno se ha demostrado que no sea adecuada la del PDSUC-2. De hecho, al Perito procesal se le pregunta por la función de conector biológico mar-tierra de este ámbito y concluye en que a su parecer no la tiene ante la existencia de la carretera y las edificaciones de primera línea de mar, aunque reconoce que en la parte sureste quedan unas parcelas libres, a lo que debe responderse que simplemente esa función de conector será mas difícil en algunas zonas, pero no imposible y además es precisamente en la parte que carece de edificaciones delante en colindancia con el litoral, donde la ficha nº 43 del anexo publicado en el D.O.G.C., contempla la zona de cesión para espacios libres públicos. De hecho el perito, al contestar a la aclaración 3 formulada por la Generalitat, reconoce que la regulación del PDUSC-2 favorece más que perjudica la conexión del sistema costanero con las zonas interiores, que en definitiva es lo que se persigue.

NOVENO.- Finalmente, sí deberá prosperar la demanda en el extremo que queda por tratar, a saber, el de la intromisión en competencias municipales al regular en la ficha de autos parámetros urbanísticos como la edificabilidad y la densidad de viviendas/Ha. Y deberá prosperar porque como ya hemos ido indicando en diversas sentencias, por todas la nº 17 de 13-1-09 recaída en el proceso 396/06 , una tan concreta y puntual ordenación, que desciende a parámetros de edificabilidad y densidad en unos terrenos determinados de un término municipal, es de ver que no responde a la consecución de los objetivos de carácter supralocal a los que sirve un Plan Director conforme al art. 56 de la Llei 2/02, (después Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/05 ), ni se compadece con las específicas del PDSUC-2 que nos ocupa, recogidas como hemos expuesto en el art. 1.2 de sus Normas Urbanísticas.

Se trata, en esencia, de prescripciones para la gestión urbanística de clara y nítida vocación municipal en las que se ha inmiscuido la Administración autonómica sin competencia para ello, quizás pensando en una idea de desarrollo urbanístico sostenible (art. 3 de la citada Llei 2/02 ) que, como también se indicó en la referida sentencia de 13-1-09 , no tiene porqué responder a un único modelo, y en la disyuntiva sobre si tendría que prevalecer el autonómico o el municipal debe darse por conocida la doctrina jurisprudencial que diferencia entre los aspectos reglados del plan (con control pleno de la comunidad Autónoma, con matices para los casos en que estén en juego conceptos jurídicos indeterminados) y los aspectos discrecionales, distinguiendo dentro de estos los que tienen conexión con algún aspecto supralocal y los que no inciden en materias de interés autonómico, diferenciando aún dentro de estos últimos la posibilidad del control autonómico para evitar la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y la inadmisión de los controles de pura oportunidad.

En el presente caso, como hemos dicho, se trata de prescripciones de carácter netamente local, que si se hubiesen impuesto por la Comunidad Autónoma en sede de planeamiento general ordinario o de plan parcial se hubiese considerado que invadían competencias urbanísticas municipales y lo mismo debe apreciarse aunque se hayan recogido en un Plan Director, ya que con ello se cierran, sin argumento o razón superior supralocal alguna, las posibilidades de regulación a través de aquellos instrumentos por el Ayuntamiento, que es la administración naturalmente llamada a hacerlo.

DÉCIMO.- Conforme a los criterios del art. 139.1 de la LJCA 29/1998 no procede efectuar una especial imposición de costas.

Fallo

En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido estimar parcialmente la demanda interpuesta por los actores contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 16 de diciembre de 2005, publicada en el DOGC de 17 de febrero de 2006 por la que se aprobó definitivamente el Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costanero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado, en el único sentido de declarar la nulidad, por no ser conformes a derecho de las siguientes "condiciones para el desarrollo urbanístico" recogidas en la ficha 43 del "Sector PP5. Les Delícies Sud":

-"La edificabilidad bruta del sector no superará los 0'25 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 18 viviendas/Ha".

Prescripciones que se tendrán por no puestas.

Firme esta sentencia el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas deberá proceder en el plazo de diez días a la publicación de su FALLO en el D.O.G.C., a los efectos del art. 107.2 de la L.J.C.A. 29/1998 .

Sin especial pronunciamiento en costas.

Hágase saber que la presente sentencia es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo, que tendrá que prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 89 de la L.J.C.A. 29/1998 , presentándolo ante esta Sección en el plazo de DIEZ DÍAS a contar desde el siguiente de su notificación, en el caso de que se considere infringido derecho estatal o comunitario europeo, o bien de Recurso de Casación para unificación de Doctrina Autonómica conforme al art. 99 de nuestra Ley Jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del art. 97 del mismo texto, en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de TREINTA DÍAS a contar desde su notificación, en el caso de que el derecho que se considere infringido sea el autonómico.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.