Sentencia Administrativo Nº 524, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Rec 8194 de 22 de Junio de 2001

RECURSO NUMERO: 03 /0008194 /1997

 

RECURRENTE: CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, ....DE VILAGARCIA

ADMON. DEMANDADA: CONSELLERIA DE FAMILIA, MULLER E XUVENTUDE

PONENTE: D/ña. JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ

 

EN NOMBRE DEL REY

 

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Tercera) ha pronunciado la

 

SENTENCIA NUMERO 524/2001

 

Iltmos. Sres:

 

D. FRANCISCO JAVIER D'AMORIN VIEITEZ, Presidente

D. JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ

Dª PATRICIA FARALDO CABANA

 

 En la Ciudad de A Coruña, veintidos de junio de dos Mil uno.

 

En el proceso contencioso-administrativo que, con el número 03 /0008194 /1997, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, ....DE VILAGARCIA, representado por D/ña. IRENE CABRERA RODRIGUEZ y dirigido por el Letrado D/ña. GERARDO SANCHEZ-BRUNETE VÁRELA, contra Resolución de 3 -3 -97 por la que se acuerda solicitar el reintegro de subvenciones públicas por incumplimiento de las circunstancias establecidas en las ordenes de la C. Traballo e Servicios Sociais de 28 -1 y de 7 -7 -93. Es parte la Administración demandada CONSELLERIA DE FAMILIA, MULLER E XUVENTUDE, representada y dirigida por el D/ña. LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA. La cuantía del asunto es determinada en 21.727.607 ptas.

 

 Siendo Ponente el Ilmo. Sr. D/ña. JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ.

 

ANTECEDENTES DE HECHO

 

 I. - Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo presentado, se practicaron las diligencias oportunas y dado traslado de los autos a la parte actora para que se dedujera la demanda lo realizó por medio de escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, suplicó se dictase sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

 

 II. - Conferido traslado a la parte demandada, solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en su escrito de contestación.

 

 III. - No habiéndose recibido el asunto a prueba, y seguido el trámite de conclusiones, se señaló para votación y Fallo el día 12 de Junio de 2001, fecha en que tuvo lugar.

 

 IV. - En la sustanción del recurso se han observado las prescripciones legales.

 

FUNDAMENTOS DE DERECHO

 

 I. - El presente recurso tiene como objeto determinar si la resolución impugnada, de 3 de marzo de 1997, de la Consellería de Familia, Mujer y Juventud de la Xunta de Galicia dictada en expediente de reintegro seguido en relación con sendas subvenciones concedidas a la recurrente en 1993 para la impartición de cursos de formación ocupacional es conforme a derecho o no.

 

 La parte actora como motivos impugnatorios alega básicamente los siguientes: 1. - La infracción de las normas y principios reguladores de la prejudicialidad penal; 2. - La falta de competencia de la Conselleira al tener delegada en el Secretario General la competencia para resolver aquellos expedientes; 3. - La incompetencia de esa Consellería para resolver el expediente de reintegro, por estarle atribuida al Director General del Tesoro de la Consellería de Economía y Hacienda; 4. - La inobservancia de procedimiento establecido para la tramitación del expediente de reintegro; 5. - La inobservancia del procedimiento establecido para la revisión administrativa del acto impugnado; 6. - La falta de motivación y consiguiente vulneración de la tutela judicial efectiva y 7. - La incongruencia y vulneración del principio de contradicción.

 

 La Administración demandada comparece en el proceso e interesa la desestimación de la demanda por ser conforme a Derecho la resolución impugnada.

 

 II. - En relación con el primero de los argumentos esgrimidos por la recurrente ha de señalarse que la existencia de una cuestión prejudicial determinará la suspensión de un procedimiento administrativo, en la medida que no pueda prescindirse de ella para la debida decisión del procedimiento o no condicione el contenido de esa decisión de conformidad con lo establecido en el art. 10.2 de la LOPJ, por lo que, no obstante haberse incoado Diligencias por el Juzgado de Instrucción previa denuncia de la ahora recurrente, que no autorizarían a promover proceso civil sobre el mismo hecho, a tenor del art. 114 de la LECri., ni procedimiento sancionador a tenor del art. 77.6 de la LGT en los supuestos en que las infracciones en materia tributaria pudieren ser constitutivos de delito, ninguno de los arts. es de aplicación en este caso, por cuanto que no se está ante ningún proceso sancionador, sino ante un control a posteriori del incumplimiento de las condiciones contenidas en un convenio de colaboración entre la Xunta y la recurrente.

 

 En el correspondiente convenio suscrito por ambas partes para impartir cursos programados de formación ocupación a desempleados para que pudieren acceder luego a un puesto de trabajo y financiados con cargos a fondos procedentes de la Unión Europea -aunque gestionados por dicha Consellería-, además de asumir la beneficiaria el deber de justificar la aplicación de la subvención concedida, mediante la aportación de los documentos que resultaban exigidos, es de tener en cuenta que el incumplimiento total o parcial de las condiciones establecidas en ellos, obligará a la beneficiaria a reintegrar las cantidades percibidas junto al interés de demora desde el pago de la subvención.

 

 Revisada ciertamente la documentación justificativa de la aplicación de la subvención, según se revela del expediente administrativo, la Administración actuante detectó cantidades indebidamente injustificadas: a) 5.696.017 ptas de costes de profesorado, que aún cuando consta los respectivos recibí no están contabilizados ni pagados por la Cámara recurrente y respecto de los que no se aportó más justificación documental; b) 6.487.991 ptas correspondientes a facturas de Academias (Minerva y Aroser), que no aparecen claramente relacionadas con la impartición de los cursos subvencionados, por lo que instó de la recurrente la diferencia entre la cantidad total de la subvención concedida (36.338.550 ptas) y la cantidad de subvención justificada (20.075.230 ), esto es, 16.263.320 ptas, previa tramitación del correspondiente expediente de reintegro.

 

 La Ley 30 /92, en su art. 6, en la redacción dada por la Ley 4 /99, de 13 de enero regula en efecto los llamados convenios de colaboración entre Administraciones y organismos vinculados a ella, en los que se debe especificar, cuando proceda, entre otros extremos, órganos que los celebren, competencia respectiva, financiación, actuaciones a desarrollar, plazo de vigencia o la extinción por causa distinta, etc., obligando a los que intervienen desde el momento de su firma (art. 8.2 de la citada Ley).

 

 Se trata ciertamente de unos convenios firmados en el ámbito de las iniciativas comunitarias de empleo que tienen por objeto fomentar acciones de formación para la inserción laboral de colectivos con dificultades especiales, convenios sobre cuya naturaleza se ha pronunciado la Sala 3ª, Sección 3ª del TS en sentencia de fecha 8 de marzo de 1990, que no obstante hallarse excluidos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se inspiran sin embargo en los principios de esta Ley para resolver dudas y lagunas que pudieran plantearse según se revela de la doctrina del Alto Tribunal contenida en esa sentencia.

 

 Esos convenios constituyen sin duda un instrumento de política social a nivel comunitario, política que no ejecuta la Comunidad o Unión Europea, sino el Estado Miembro, en este caso la Administración Española (en concreto la Autonómica, en caso de poseer competencias), a quien la Ley 55 /99, de 29 de diciembre en su art. 44 impone la responsabilidad de gestión financiera y de ayudas comunitarias con cargo a fondos comunitarios, para llevar a cabo iniciativas para el empleo, por cuanto que el Reglamento (C.E. ) 12260 /99, del Consejo de 21 de junio, por el que se establecen disposiciones generales sobre los fondos estructurales, atribuye a los Estados miembros, sean unitarios o descentralizados, como el nuestro, la primera responsabilidad del control financiero, debiendo en consecuencia comprobar que se aplica la normativa tanto europea como nacional en la ejecución de intervenciones de esa naturaleza político-social, certificando que las declaraciones que se presenten en cada caso tanto por personas o entidades públicas como privadas son correctas, informando sobre la validez de las solicitudes de pago, y recuperando en caso de irregularidades los fondos comunitarios.

 

 Sin duda ese control los pueden efectuar asimismo funcionarios o agentes de la Comisión Europea, sin perjuicio de los nacionales (o autonómicos si es el caso, como aquí acontece).

 

 III. - Tales premisas, constitutivas del acervo comunitario, imponen luego la inteligencia de las disposiciones nacionales en materia de colaboración en relación con el empleo, (como uno de los objetivos de la U.E. tal como lo recoge el art. 125 y ss del Tratado y se concreta en el Reglamento 2052 /88, relativo al Fondo Social Europeo y el Reglamento 4255 /88, modificado por el 2084 /93 ), en el sentido de exigir tantas facturas o documentos contables de equivalente valor probatorio válidos, o lo que es igual en el sentido de reunir los requisitos previstos en la normativa de aplicación (Real Decreto 2402 /95 ) identificación del proveedor del servicio, número de identificación fiscal, concepto, cantidad o precio abonado unitario o global, IVA incluido, etc., como la debida justificación del pago material o efectivo. En este sentido la "ficha explicativa" aprobada por la Comisión Europea con el número 4 exige que "los gastos efectivos realizados deben corresponder a pagos efectuados por los beneficiarios finales, justificados mediante facturas pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente (punto 5 de las disposiciones de ejecución financiera)".

 

 Tales exigencias establecidas por disposiciones comunitarias, de incumplirse, no solo autorizan a las autoridades nacionales o autonómicas a extinguir los convenios sino también a recuperar los respectivos fondos que hubieren destinado para financiar las actuaciones convenidas, como una consecuencia de ese incumplimiento, autoridades que hayan sido sin duda parte en los referidos convenios; en este caso la autonómica correspondiente, esto es la propia Consellería de Familia, por haber sido parte en el convenio que se considera incumplido; luego el alegado de la falta de competencia -por corresponderle al Director General del Tesoro (Consellería de Economía y Hacienda)- no merece aceptarse. Tampoco merece aceptarse la falta de competencia de la propia Consellería, por entender que le corresponde al Secretario General, por cuanto que a tenor del art. 14 de la Ley 30 /92 los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes.

 

 Luego una vez constatado el incumplimiento de uno de los requisitos del convenio, cual es la no justificación en su totalidad de la subvención concedida sin que a juicio de la Administración se hubiera procedido a la subsanación de tal defecto, se incoó el oportuno expediente de reintegro -que no de responsabilidad contable- y se concedió el trámite de audiencia a la beneficiaria, evacuado el cual se dictó la resolución ahora impugnada, mediante la que se declara el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención, así como la obligación de proceder al reintegro de pesetas, 16.263.320 ptas correspondientes a la incorrecta justificación de parte de la subvención. Resolución que cumple con las exigencias que para la motivación de la misma impone la Ley 30 /92, arts. 54 y 89, por lo que no puede entenderse producida indefensión de la interesada por falta de aquélla.

 

 Como pone de manifiesto la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1997, la subvención comporta para el beneficiario una atribución dineraria a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento. La subvención, añade, no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por el beneficiario, en el comportamiento de éste, por lo que existe un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que produce su concesión.

 

 No puede, por tanto, ignorarse -sigue diciendo la Sentencia anotada- el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente, en concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas.

 

 Con relación -a mayor abundamiento- al acto administrativo que declara la obligación de reintegro de la subvención por incumplimiento de la finalidad para la que se otorgó, viene a precisar la expresada Sentencia que no constituye un acto revocatorio de otro declaratorio de derecho, ni de un acto sancionador desproporcionado respecto de la gravedad de la infracción, sino simplemente la constatación del cumplimiento de una condición resolutoria, o de la inobservancia de los requisitos a los que se supeditaba el otorgamiento de la subvención. Por lo demás, como también señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1997, el incumplimiento de las condiciones de la subvención por el beneficiario, no hace surgir en ese instante un crédito en favor de la Hacienda Pública, al estar latente en manos de la Administración -a diferencia de lo que en el ámbito privado establece el art. 1124 del Código Civil- escoger entre exigir el cumplimiento o la resolución: habrá nacido el derecho a declarar la caducidad de la subvención, pero no el derecho para la reclamación del crédito, pues éste aparecerá en el momento en que se haga efectiva aquélla opción y se decida la resolución o caducidad de la subvención.

 

 IV. - Por último resta por tomar en consideración el alegato de la supuesta inobservancia del procedimiento establecido para la revisión de los actos administrativos -5º de los motivos que enumera en la primera de las conclusiones del escrito de Conclusiones-.

 

 Considera, en efecto, la recurrente incumplido el procedimiento y requisitos establecidos en el Capítulo I, del Título VII relativo a la revisión de oficio de actos nulos o anulables: art. 102.2 (acto dictado como consecuencia de infracción penal y omisión del dictámen del Consejo Consultivo) y 103 de la Ley 30 /92, de 20 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo por cuanto "La anulación de los actos declarativos de derecho requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Por ello parece entender (concluya la Sala) que la Administración, que pretende la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos que incurren en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, para su anulación deberá interponer ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, el recurso de lesividad regulado en el art. 56 de la Ley Jurisdiccional, tratando de enlazar dicha doctrina con la de la vinculación de los actos propios, por lo que la Administración no puede ir contra un acto propio anterior, vulnerando el principio de conservación validez y eficacia de los actos administrativos; ahora bien es obvio que no estamos ante una actuación firme nula que justifique en base a la causa prevista en el art. 62.1. d), su revisión de oficio, previo dictamen del Consello Consultivo, por ser la subvención concedida una actividad condicionada -como queda dicho- sino ante un procedimiento de reintegro que a nivel autonómico se regula en la Ley de Régimen financiero y Presupuestario 11 /92, de 7 de octubre, art. 93 y ss y a nivel estatal se encuentra incluido en el art. 81.1. b) de la Ley General Presupuestaria Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/88 de 23 de septiembre que establece como condiciones requeridas para la procedencia del reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros supuestos, en el de obtener la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, lo que debe relacionarse con el art. 81.2. b) de la Ley mencionada que extiende su ámbito de aplicación a cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto General del Estado o de sus organismos autónomos y a las subvenciones o ayudas financiados, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea. Por ello, el control que efectúa a posterior la Administración no significa un análisis de que el acto que sirvió de base a su establecimiento, adoleciera de vicio alguno sino que la actuación realizada, en base al procedimiento anteriormente referido, viene a establecer un control de que se cumplan aquellos requisitos y condiciones que se tuvieron en cuenta para el otorgamiento de la misma, lo que es corroborado por STS 5 -10 -98, cuando señala que es "Es doctrina de esta Sala que el establecimiento de subvenciones puede ser discrecional, pero una vez regulado por la correspondiente norma y anunciada, termina la discrecionalidad y comienza la regla y el reparto concreto escapa del previo voluntarismo de la Administración, resulta necesario determinar si el requisito cuyo cumplimiento determinó la denegación de la subvención... era realmente una condición que la disposición reguladora supeditada al reconocimiento de la medida de fomento". En base a lo expuesto y deduciéndose del expediente administrativo que el control llevado a efecto lo era con exclusividad para percatarse de si se cumplían las condiciones en que la subvención se concedió. De ello se concluye que no se ha procedido a la revisión de oficio de un acto declarativo de derechos, ni consecuentemente se ha producido vulneración de la doctrina de los actos propios puesto que, según lo manifestado la Administración no ha procedido al análisis de los actos que se tuvieran en cuenta para el otorgamiento de la subvención si no al control a posteriori del cumplimiento por parte del recurrente de que no se vulnerasen las condiciones y requisitos según la normativa expuesta que se tuvieron en cuenta para la concesión de la subvención. Debiendo desestimarse las alegaciones de la recurrente respecto a este extremo.

 

 Por todo lo precedentemente razonado ha de desestimarse pues el presente recurso contencioso-administrativo.

 

 V. - No son de apreciar, sin embargo, motivos determinantes de expresa condena en costas, al no concurrir las circunstancias que conforme al art. 131 de la Ley Jurisdiccional, harían preceptiva su imposición.

 

 VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación,

 

FALLAMOS

 

 Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por CAMARA OFICIAL DE COMERCIO, ....DE VILAGARCIA contra Resolución de 3 -3 -97 por la que se acuerda solicitar el reintegro de subvenciones públicas por incumplimiento de las circunstancias establecidas en las Ordenes de la C. Traballo e Servicios Sociais de 28 -1 y de 7 -7 -93. dictado por CONSELLERIA DE FAMILIA, MULLER E XUVENTUDE. Sin imposición de costas.

 

 Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles saber que, contra ella sólo cabe interponer el recurso de casación para la unificación de doctrina establecido en el capítulo III Sección 4ª de la Ley 29 /1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dentro del plazo de treinta días, contados desde el siguiente a su notificación, ante esta Sala a medio de escrito con los requisitos establecidos el artículo 97.1 de dicha ley, adjuntando las certificaciones que en el mismo se indican.

 En su momento, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, con certificación de esta resolución.

 

 Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

 

 PUBLICACION.- La precedente sentencia ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, al estar celebrando audiencia pública la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A Coruña, veintidos de junio de dos Mil uno.