Sentencia Administrativo Nº 525/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 358/2004 de 01 de Junio de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Recurso nº 358/2004

SENTENCIA Nº 525/2007

ILMOS. SRES.

MAGISTRADOS:

DON JOSE JUANOLA SOLER

DON MANUEL TABOAS BENTANACHS

DOÑA ANA RUBIRA MORENO

En la ciudad de Barcelona, a uno de junio dos mil siete.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 358/2004, interpuesto por VILA VALLDOREIX, S.L., representada por el Procurador DON JORDI ENRIC RIBAS FERRE y dirigido por la Letrada DOÑA MARGARITA LOPEZ-NIETO TRUYOLS, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y dirigida por el Señor LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA y contra el AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT, representado por el Procurador DON ANTONIO Mª ANZIZU FUREST y dirigido por la Letrada DOÑA MARTA GIRO AMIGO. Es Ponente Doña ANA RUBIRA MORENO, Magistrada de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo adoptado el 12 de noviembre de 2003 por la Comisió Territorial de Urbanismo de Barcelona, que aprueba definitivamente el Plan Especial de concreción de usos e implantación de equipamientos gerontológicos del Sant Cugat del Vallés.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables, terminaba solicitando que se anulen los actos recurridos en cuanto que no se incluye la finca de la recurrente en el Plan Especial recurrido y se declare el derecho de la misma a que se incluya en el uso de equipamiento sanitario-asistencial la finca sita en el paseo del Nardo 44-48 de Valldoreix y se ordene incluir en el proyecto un plano en el que conste la ubicación de los centros gerontológicos existentes, en ejecución y previstos, que, junto con los de nueva implantación, conformen el mapa de los equipamientos asistenciales gerontológicos del municipio.

TERCERO.- La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso y lo mismo pidió la codemandada.

CUARTO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y, practicadas las pruebas que propuestas fueron declaradas pertinentes, con el resultado que obra en las actuaciones, se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 30 de mayo de 2007.

QUINTO.- En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto el acuerdo adoptado el 12 de noviembre de 2003 por la Comisió Territorial de Urbanismo de Barcelona, que aprueba definitivamente el Plan Especial de concreción de usos e implantación de equipamientos gerontológicos del Sant Cugat del Vallés.

La pretensión anulatoria del acuerdo recurrido se sustenta en las siguientes consideraciones jurídicas: 1. Obligatoriedad de motivar en la memoria las soluciones adoptadas por el planeamiento; 2. Criterios del Plan Especial para asignar los usos gerontológicos a las fincas elegidas; 3. La exclusión de la finca de la recurrente no está justificada en la Memoria; 4. La finca cumple los criterios del Plan especial por permitir el uso asistencial.

SEGUNDO.- La cuestión litigiosa referida a la notificación a los interesados en los procedimientos que tienen por objeto la aprobación de planes urbanísticos, ha sido tratada, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2002 , que remite a otra anterior, de 11 de octubre de 2000, en la que se recoge: "Es cierto que en algunas sentencias como la citada por el recurrente, o las de 21 de enero de 1992, 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 , esta Sala ha exigido la notificación personal del acuerdo de aprobación definitiva de los planes de urbanismo, como especialmente interesados, a los administrados que hubieran intervenido en el expediente de elaboración de aquéllos, pero en otras, como en las de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990, ha declarado que basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , y esta es la línea jurisprudencial mantenida en las recientes sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 17 y 18 de enero del presente año. Según se dice en ellas, el acto de aprobación o posterior revisión de un Plan General requiere un procedimiento administrativo específico regulado en la Ley del Suelo de 1976 en sus artículos 40 y 41 , especificando el artículo 49 que la modificación de los planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados en sus efectos y desarrollo, siendo la publicación oficial de los mismos el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por dicho planeamiento, lo cual no es sino aplicación concreta del propio precepto del artículo 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , y del principio general de que las disposiciones de carácter general, como lo es un Plan General de Ordenación Urbana, se entienden notificadas a la pluralidad indeterminada de sujetos a los que se dirige mediante su legal y oficial publicación en los diarios o Boletines Oficiales del Estado, Comunidad Autónoma, Provincial o Local, determinados al efecto en cada supuesto".

El cumplimiento de las especialidades dispuestas en el artículo 97 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo (LU ), en la tramitación de procedimientos seguidos para la aprobación de planes de iniciativa privada, pudo y debió exigirse en la tramitación del procedimiento a tramitar tras la presentación por la recurrente de un proyecto de Plan Especial, pero esas exigencias no pueden trasladarse al procedimiento seguido para la aprobación del Plan Especial impugnado, de iniciativa pública.

TERCERO.- Como tiene declarado reiteradamente el Tribunal Supremo respecto a la motivación en materia de planeamiento urbanístico, el párrafo inicial del artículo 38.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , referido al Plan General, acierta a condensar su restante y larga redacción diciendo que la Memoria analizará las distintas alternativas posibles y justificará las distintas determinaciones, justificación que se produce mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones. Este contenido de la Memoria, que refleja con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora, integra la motivación del planeamiento, motivación que raras veces exige el ordenamiento jurídico con tanta precisión.

En consonancia con dicha normativa, la jurisprudencia ha puesto de relieve que la discrecionalidad que rige en materia de planeamiento explica la necesidad de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad, pues de su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. De donde se infiere que la exigencia de motivación en materia de planeamiento urbanístico no puede traducirse en la exigencia de motivación explícita de cada una de sus concretas determinaciones, sino de aquellas determinaciones a las que se refiere el citado artículo 38 del Reglamento de Planeamiento , entre las cuales se encuentran los objetivos y criterios de la ordenación del territorio, la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta. Sin embargo, no por ello las concretas determinaciones que contiene el planeamiento quedan huérfanas de motivación, pues los principios generales de racionalidad, proporcionalidad y congruencia aseguran suficientemente el encaje de la concreta determinación examinada dentro del conjunto del instrumento de planeamiento al que pertenece. De manera que, si bien la falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, es sustancial al respecto que la Administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, revele cuales han sido los elementos que le han permitido formar su voluntad, cuando menos para que se pueda impugnar la decisión tomada criticando las bases en que se funda, evitando toda indefensión, con clara exposición de todos los elementos necesarios (Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1997, 21 de septiembre de 1993 y 15 de diciembre de 1992 , entre otras).

En el caso de autos la motivación se encuentra recogida en la Memoria en la que se fija como objetivo el regular la implantación de centro gerontológicos en terrenos calificados por el PGM como equipamientos y dotaciones comunitarias, clave 7, tomando en consideración la normativa que regula el uso que se concreta y los estudios realizados sobre necesidades de la población y los servicios de los que se dispone. Los criterios que constituyen la justificación del Plan Especial son el resultado del estudio "Pla Gerontológic, "La problemàtica de l'envelliment i la necessitat d'augmentar els servies", que obra en el folio 194 y siguientes del expediente administrativo, en cuyo apartado 6 se recogen los criterios de ubicación de los centros y que son: el número de habitantes de la zona; comunicaciones que faciliten el acceso a los residentes y a sus familiares y amigos; proximidad a los centros asistenciales de la ciudad. También se indica que sería irracional ubicar los centros unos cerca de otros porque privarían a los ciudadanos de poder disponer de servicios cerca de su casa, su entrono y su familia. En el folio 254 se encuentra un plano de situación en el que se identifica la ubicación de los nuevos centros, no así de los ya existentes ni de los medios de transporte y comunicaciones y centros asistenciales, lo que hubiera facilitado el control del cumplimiento de los criterios de ubicación.

En la Memoria no cabe exigir justificación pormenorizada de todas y cada una de las determinaciones del Plan, ni menos de las soluciones no adoptadas. La falta de motivación e indefensión que denuncia la parte actora, en cuanto al rechazo de la nueva ubicación de un equipamiento gerontológico en la finca propiedad de la recurrente, en la forma prevista en el Plan Especial presentado por la misma para su aprobación, alcanza al procedimiento incoado o que debió incoarse tras la solicitud de su aprobación, sin que su coincidente tramitación en el tiempo con el aquí impugnado determine la disconformidad a derecho del Plan Especial impugnado, por la falta de motivación del rechazo de la solución propuesta.

CUARTO.- La potestad de planeamiento de la Administración se erige en una potestad de carácter eminentemente discrecional, pues en la configuración del territorio y en la ordenación del estatuto jurídico de la propiedad a través de los planes urbanísticos, deben ser tomadas en consideración circunstancias de la más variada índole, no sólo jurídicas, sino también sociológicas y, en definitiva, peculiaridades propias del Municipio.

El éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de tal potestad tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error o actuado al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad o la seguridad jurídica, o con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones (STS 18-3-1998 ).

Como defiende la parte actora, no existe obstáculo en el control jurisdiccional de los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento, como así se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1994 , con remisión a otras anteriores de fecha 22 septiembre y 15 diciembre 1986, 19 mayo y 21 diciembre 1987, 18 julio 1988, 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo y 22 diciembre 1990, 11 febrero, 27 marzo y 2 abril 1991, 20 enero, 17 marzo y 14 abril 1992, 15 marzo y 21 septiembre 1993 y 28 enero 1994, en la que se recoge: "Por ello la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -artículo 9.º.3 de la Constitución- que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas".

Sobre el cumplimiento por la finca de la recurrente de los criterios establecidos en el Plan Especial impugnado para determinar el lugar idóneo en el que situar los centros geriátricos de nueva creación, versa el apartado 2 del informe pericial. En el mismo se recoge que la parcela propiedad de la actora cumple con el primer requisito (comunicaciones) y con el tercero (sostenibilidad), siendo dudoso el cumplimiento del segundo (proximidad a los centros sanitarios), lo que se deduce del solo examen del plano que se adjunta al informe pericial. Respecto de las fincas en las que el Plan especial ubica los nuevos centros, el perito, tras una exposición detallada de distancias a parada de autobús, estación de tren, CAP y Hospital o Clínica de cada una de ellas, concluye que todas cumplen en parecida medida con los criterios establecidos y con la previsión de su necesaria ubicación en zonas con escasa oferta, aunque en menor medida la parcela B, previsión esta última no atendida por la finca de la recurrente en cuanto se encuentra emplazada junto a un centro gerontológico ya establecido, de su propiedad. Según precisa el perito, esta circunstancia no comporta un mayor ajuste a los criterios de sostenibilidad y optimización de servicios (apartado 4 del informe pericial), en cuanto que cada uno de los centros deberá disponer de los suyos, propios e independientes. Luego, de su total contenido no cabe deducir que el emplazamiento propuesto por la actora comporte un especial cumplimiento de los criterios fijados para la determinación de la ubicación de los nuevos centros, sino antes lo contrario.

El hecho de que con las previsiones del Plan Especial no se obtenga oferta suficiente para atender a la demanda prevista para los próximos años de los servicios que prestan los citados centros, no comporta incumplimiento alguno, ya que nada obsta la aprobación de otros Planes Especiales con idéntico fin, hasta cubrir todas las necesidades. En la Memoria se contiene referencia a otros planes ya tramitados, que pueden ir seguidos de otros de tramitación posterior, hasta cubrir las necesidades previstas.

QUINTO.- Obra en el expediente administrativo la certificación urbanística del Secretario Interventor de la Administración local de la Entidad Descentralizada de Valldoreix, de fecha 18 de noviembre de 1996, emitida a petición de la aquí recurrente y en atención al contenido del informe del Arquitecto municipal, respecto de la finca de su propiedad, sita en la calle Nard 46, partiendo de las determinaciones del PGM, con la indicación de su calificación como sistema, vialidad (clave 5) y equipamientos y dotaciones de nueva creación (clave 7b).

En esa fecha ya había entrado en vigor la LU, cuyo artículo 99.2 atribuye a los certificados de aprovechamiento urbanístico una vigencia de seis meses, a contar desde la notificación a los interesados, siendo preceptivo el otorgamiento de licencias de edificación que sean solicitadas dentro de ese término de vigencia y de acuerdo con su contenido. Con anterioridad, el artículo 97.3 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación vigente en materia de urbanismo, vigente cuando se libró la certificación urbanística antes referida, disponía que si del certificado de aprovechamiento urbanístico resultase que la finca es edificable, dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación al interesado será preceptivo conceder licencia sobre proyecto ajustado al certificado.

Con el escrito de demanda se aporta copia del escrito presentado por la recurrente en el Ayuntamiento el 14 de enero de 2003, en el que se pide que se tenga por presentado el Plan Especial de concreción del tipo de equipamiento, ordenación volumétrica y ajuste de alineaciones, en los números 44, 46 y 48 de la calle Nard, se le de tramitación y se apruebe.

No consta que en los meses siguientes a la emisión de la certificación de aprovechamiento urbanístico se hubiera presentado la solicitud de la licencia urbanística y el proyecto de Plan Especial presentado con posterioridad para su aprobación no queda vinculado por el contenido de aquélla, ni puede incidir en otro Plan Especial.

Resulta infundada la aplicación de la doctrina de la protección de la confianza legítima con que los administrados pueden conducirse ante la estabilidad de criterios y coherencia de actuaciones de la Administración, recogida como principio en el art. 3 de la LPAC , y que goza de amplia proyección en el ámbito del ordenamiento comunitario y de la doctrina que lo aplica en aras a evitar la pérdida de derechos adquiridos, fundamentalmente ayudas económicas, con efecto retroactivo (STS 15 de junio de 2005 ). La emisión en el año 1997 de una certificación de aprovechamiento urbanístico de una determinada finca, no puede vincular a la Administración en las determinaciones de un Plan Especial aprobado inicialmente el 16 de diciembre de 2002.

Rechazados todos los motivos de impugnación procede desestimar el recurso.

SEXTO. - No ha lugar a efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas causadas, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, conforme dispone el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Desestimar el recurso interpuesto por Vila Valldoreix, S.L. contra el acuerdo adoptado el 12 de noviembre de 2003 por la Comisió Territorial de Urbanismo de Barcelona.

Segundo. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes con expresión de los recursos que, en su caso, procedan contra ella, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.