Sentencia Administrativo Nº 528/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 1396/2003 de 26 de Abril de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00528/2007

SENTENCIA Nº 528

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION NOVENA

Ilmos Sres.:

Presidente:

Don Ramón Veron Olarte:

Magistrados:

Dª. Angeles Huet Sande

Juan Miguel Massigoge Benegiu.

José Luis Quesada Varea.

Dª. Margarita Pazos Pita

D. Juan Ignacio González Escribano

------------------------------------------------------

En la Villa de Madrid a veintiséis de abril del año dos mil siete.

Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el presente recurso contencioso-administrativo nº 1396/03, interpuesto por el Procurador D. Manuel de Benito Oteo, en nombre y representación de D. Luis Pablo y de "Insanher S.A.", contra la desestimación presunta -posteriormente expresa por Orden de 23 de mayo de 2003, del Consejero de Medio Ambiente- del recurso de alzada deducido contra la Resolución del Director General de Medio Natural de 17 de abril de 2002, sobre prórroga y cambio de titularidad de la ocupación temporal de terrenos en el monte "Dehesa de la Golondrina", incluido en el Catálogo de Utilidad Pública con el nº 23, propiedad del Ayuntamiento de Navacerrada. Ha sido parte la Administración demandada, representada por su Servicio Jurídico.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, y tras los oportunos trámites, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó dentro de plazo, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de los acuerdos recurridos y se dicte en su lugar otra Resolución por la que se acuerde autorizar el cambio de titularidad de la ocupación por un plazo de 29 años y fijar en 122,91 euros el importe del canon anual a satisfacer.

SEGUNDO.- El Letrado de la Comunidad de Madrid contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia declarando la conformidad a Derecho de las resoluciones recurridas.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se practicaron las propuestas por la parte recurrente, y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en autos, y evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones, seguidamente se declaró concluso el procedimiento, quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

CUARTO.- En este estado se señaló inicialmente para votación y fallo el día 26 de octubre de 2006, si bien al corresponder el conocimiento del recurso, en virtud de las normas de reparto de la Sala, a su Sección Tercera, se acordó la remisión de las actuaciones a ésta última el mismo día del señalamiento.

Posteriormente, por Acuerdo del Presidente de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo se remitieron nuevamente las actuaciones a esta Sección Novena, señalándose para votación y fallo del recurso el día 29 de marzo de 2007, teniendo lugar así.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Margarita Pazos Pita.

Fundamentos

PRIMERO.- A través del presente recurso contencioso-administrativo se impugna la desestimación presunta -posteriormente expresa por Orden de 23 de mayo de 2003, del Consejero de Medio Ambiente- del recurso de alzada deducido contra la Resolución del Director General de Medio Natural de 17 de abril de 2002 que en esencia acordó,:

1º. Autorizar a favor de "Insanher S.A." (en adelante el beneficiario) el cambio de titularidad de la ocupación temporal de terrenos (2.449,00 metros cuadrados) concedida a D. Luis Pablo por Resolución de la Dirección del Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza de 18 de octubre de 1972 en el monte "Dehesa de la Golondrina", incluído en el Catálogo de Utilidad Pública con el nº 23, propiedad del Ayuntamiento de Navacerrada, sito en su término municipal, con destino a establecimiento de hostelería (Hotel Las Postas).

El plazo de esta ocupación será de quince años a partir de la fecha de la Resolución.

2º. Fijar en 545.540 pesetas ó 3.278,76 euros el canon anual que debe satisfacer el beneficiario por la ocupación temporal de terrenos citada.

3º. Dejar inalteradas, en lo no modificado por lo anterior, las condiciones contenidas en las autorizaciones que dieron origen a la ocupación temporal de terrenos:

-Orden del Ministerio de Agricultura de 6 de mayo de 1965

-Resolución de la Dirección General de Montes, Caza y Pesca Fluvial de 22 de abril de 1968

-Resolución de la Dirección General de Montes, Caza y Pesca Fluvial de 30 de junio de 1970

-Orden del Ministerio de Agricultura de 24 de octubre de 1970

-Resolución del Ministerio de Agricultura de 12 de febrero de 1975.

SEGUNDO.- Para la adecuada resolución del presente recurso se ha de tener en cuenta que el recurrente D. Luis Pablo asumió la titularidad, por subrogación en las condiciones de la ocupación original, del derecho de ocupación de la parcela de terreno de litis, cuyo plazo de ocupación finalizaba el 6 de mayo de 1994.

Con fecha 5 de marzo de 1991 D. Luis Pablo presentó ante el Ayuntamiento de Navacerrada un escrito solicitando la autorización del cambio de titularidad a favor de sociedad familiar "Insanher S.A." y la prórroga del plazo de ocupación -que vencía el 6 de mayo de 1994- por 29 años, quedando inalteradas el resto de las condiciones de la ocupación, en las que se subrogaría la citada sociedad.

El día 15 de abril de 1991 el Ayuntamiento de Navacerrada acordó autorizar la transmisión de la concesión, así como la prórroga de la ocupación por 29 años a computar a partir de la fecha en que se dictase la correspondiente Resolución de la Agencia de Medio Ambiente, en la que habría de determinarse el canon a satisfacer. Asimismo, y a efectos de la fijación de tal canon, se acordó su revisión y que se determinase por los Servicios Técnicos de la Agencia de Medio Ambiente previa valoración del terreno ocupado, que sería comunicada al Ayuntamiento.

En el año 1993 la Agencia de Medio Ambiente comunicó al Sr. Luis Pablo que, al afectar la solicitud a un monte de utilidad pública gestionado por tal Agencia, para poder tramitar el cambio de titularidad y prórroga que tenía solicitado ante el Ayuntamiento de Navacerrada debía dirigir a la Agencia, Servicio de Medio Natural, un escrito en el que pusiese de manifiesto que la sociedad se subrogaba expresamente en todos los derechos y obligaciones que respecto de los derechos de ocupación tenía contraídos el primitivo titular.

Recibidos los escritos solicitados, y de conformidad con la cláusula 17 del pliego de condiciones vigente, que establecía que al expirar el plazo de la concesión -6 de mayo de 1994- toda prórroga llevaría consigo un nuevo estudio de la misma, previa incoación del oportuno expediente, pudiéndose modificar y ampliar las condiciones a que había de sujetarse la contratación de la ocupación, se solicitó informe al Director del Parque de la Cuenca Alta del Manzanares, que se emitió en el sentido de que procedía fijar un canon anual de 185.000 pesetas por un período de 29 años, sin estimarse necesario el cambio de las condiciones de la ocupación.

El 25 de noviembre de 1993 la Agencia de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid informó al Ayuntamiento de Navacerrada que el canon a imponer cuando se acordase definitivamente por la Agencia el cambio de titularidad y prórroga de la ocupación, había sido determinado por los Servicios Técnicos en 185.000 pesetas anuales, solicitando a la citada Corporación certificación del acuerdo que adoptase el Pleno Municipal sobre la conformidad o disconformidad con el nuevo canon, y ello para continuar la tramitación del expediente.

El 7 de junio de 1994, no habiéndose recibido la certificación solicitada, se reiteró la misma, al ser imprescindible para el trámite y resolución del expediente.

Posteriormente, y concretamente con fecha 5 de noviembre de 2001, el Pleno del Ayuntamiento de Navacerrada estableció el importe del canon anual con arreglo a la formula que expresamente consignó. Remitido el Acuerdo a la Agencia de Medio Ambiente, y tras las oportunos trámites, se dictó la Resolución del Director General de Medio Natural de 17 de abril de 2002 que, confirmada por la Orden del Consejero de Medio Ambiente de 23 de mayo de 2003, es objeto de impugnación en el presente recurso jurisdiccional.

TERCERO.- La parte recurrente alega, en esencia, que por una parte tenemos una solicitud presentada en el año 1993 y, por otra parte, una Resolución dictada el 17 de abril de 2002; resolución que, a pesar de haberse producido el vencimiento de la anterior concesión el día 6 de mayo de 1994, esto, 29 años después de su otorgamiento, autoriza el cambio de titularidad por un plazo de quince años al amparo de lo dispuesto en el artículo 13.6 de la Ley 16/1995, de 4 de mayo , cuando esta norma no se encontraba vigente en la fecha en que se presentó la solicitud ni cuando se produjo el vencimiento de la concesión otorgada, momentos en que estaba vigente la Ley de Montes y su Reglamento que no establecían límite máximo alguno, por lo que, en consecuencia, se produce una aplicación retroactiva que contraviene el artículo 9.3 de la CE. A lo que añade, también en síntesis, que la Administración está haciendo depender de la propia actividad o inactividad de la misma la aplicación de una norma.

Asimismo señala que se fija el canon anual desoyendo el informe que lo fijaba en 185.000 pesetas, además de que desde el 6 de mayo de 1994 la propia Administración ha venido aceptando durante los últimos años un canon de 122,91 euros (20.450 pesetas), lo que supone una aceptación de dicho importe, sin que la Administración puede ir contra sus propios actos. Por ello entiende la parte recurrente que, habiendo aceptado la Administración desde el vencimiento del primer plazo de la concesión el citado canon, no puede posteriormente contradecir sus actos y aplicar un canon superior.

A lo que también se añade que si bien es cierto que las autorizaciones para ocupar temporalmente terrenos de montes incluídos en el Catálogo de Utilidad Pública corresponde otorgarlas a la Administración forestal, sin embargo no es menos cierto que ésta última habrá de tener en cuenta los informes aportados por el Ayuntamiento titular del terreno, debiendo razonar debidamente los motivos por los que se aparta de los mismos.

Por su parte, la Administración demandada solicita la desestimación del recurso remitiéndose al efecto al Informe del Servicio Jurídico de la Comunidad de Madrid obrante a los folios 204 y siguientes del expediente administrativo.

CUARTO.- Así planteados los términos del debate, se ha de tener en cuenta, por una parte, que pese a las peticiones de cambio de titularidad y prórroga de la ocupación presentadas en los años 1991 y 1993, lo cierto es que el expediente iniciado al efecto se paralizó, como queda oportunamente reflejado en el precedente razonamiento jurídico segundo, en el mes de junio de 1994, y ello al no remitir el Ayuntamiento de Navacerrada la certificación del acuerdo que le había solicitado la Agencia de Medio Ambiente. Y, por otra parte, se ha de tener presente que, no obstante tal paralización, sin embargo, más de siete años después, concretamente en noviembre de 2001, el citado Ayuntamiento adoptó el acuerdo que se le había solicitado para poder continuar la tramitación del expediente.

Ahora bien, no se puede olvidar que el día 6 de mayo de 1994 venció el plazo de vigencia de la primera ocupación, reconociendo expresamente la Administración demandada en el informe de los Servicios Jurídicos a que específicamente se remite el escrito de contestación a la demanda, que ha de considerarse prorrogada la concesión ya que consta acreditado en el expediente que desde la fecha en que se produce el vencimiento hasta la fecha de la Resolución que aquí se recurre "la relación bilateral existente entre la Administración y el concesionario se ha venido manteniendo en sus mismos términos, es decir, el concesionario ha seguido utilizando los terrenos demaniales, ejercitando así el derecho propio que le corresponde, pero al mismo tiempo también ha cumplido con su obligación de abonar el correspondiente canon. Por su parte, la Administración así lo ha consentido, recibiendo el importe y aún exigiéndolo, en algunos casos, como queda documentalmente probado en dicho expediente. Se puede afirmar, por tanto, que todos estos comportamientos por parte del concesionario y concedente constituyen una modalidad de acto administrativo, el acto tácito, pero acto administrativo en todo caso." Y tras afirmar que tal acto tácito se presume válido y adquiere eficacia desde el momento en que existe, señala que "No admitir la existencia de la prórroga tácita, constituiría un ataque directo a los principios básicos del Ordenamiento Jurídico de legalidad, seguridad jurídica e igualdad..."

Así las cosas, no discutiéndose que se ha producido una prórroga tácita de la ocupación, no cabe sino la anulación de la resolución recurrida pues tal prórroga, al no haberse concluído el expediente previsto en la cláusula 17 del condicionado de la autorización inicial, se produce en las mismas condiciones que regían la anterior concesión, y, por lo tanto, y entre ellas, el abono del canon de 20.450 pesetas que expresamente fue aceptado, e incluso exigido, por la Administración hasta el dictado de la resolución recurrida, y el plazo de ocupación de 29 años inicialmente previsto, sin que resulte por lo tanto de aplicación el plazo de 15 de años previsto en legislación posterior a la fecha en que ha de entenderse producida la prórroga.

En consecuencia, tal prórroga de la concesión en las mismas condiciones que la inicial resulta plenamente vinculante tanto para el concesionario, esto es, D. Luis Pablo , como para la Administración, sin que por lo tanto esta última pueda pretender con posterioridad, como ha sucedido, modificar el canon que ha aceptado retomando para ello un expediente que quedó paralizado en el año 1994; prórroga tácita que, como ya se ha dicho, vincula a ambas partes y, por lo tanto, también a D. Luis Pablo y, así, en este sentido se ha de tener en cuenta que si bien se solicita en la demanda que se anulen las resoluciones recurridas y se dicte otra en la que se acuerde, entre otros extremos, autorizar el cambio de titularidad de la ocupación, sin embargo, en la medida en que las condiciones que rigen la relación son las propias de la prórroga tácita ya producida y plenamente vigente, no se puede desconocer que en la misma continúa el Sr. Luis Pablo como titular, por lo que, en consecuencia, si a su derecho conviniere el cambio de la titularidad que ostenta en virtud de tal prórroga, habrá de solicitarlo ante el órgano competente a fin de obtener la modificación de tal condición aceptada por ambas partes.

A lo que finalmente ha de añadirse que si la Administración pretende ejercitar las potestades que ostenta en materia de concesiones, habrá de iniciar los correspondientes procedimientos al efecto, pero sin que, a través de la continuación de un expediente paralizado en el año 1994, pueda modificar las condiciones de una prórroga que ha sido aceptada por los partes, y, cuya modificación, en cuanto plenamente vigente, habrá de promover través de los oportunos procedimientos.

Todo lo cual conduce, en consecuencia, a la estimación parcial del recurso interpuesto en la medida en que procede la anulación de la resolución recurrida al encontrarse plenamente vigente la prórroga tacita de la ocupación en las mismas condiciones que regían la anterior concesión, y, por lo tanto, y entre ellas, el abono del canon anual de 20.450 pesetas y el plazo de ocupación de 29 años.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 , no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el presente recurso contencioso-administrativo nº 1396/03, interpuesto por el Procurador D. Manuel de Benito Oteo, en nombre y representación de D. Luis Pablo y de "Insanher S.A.", contra la desestimación presunta -posteriormente expresa por Orden de 23 de mayo de 2003, del Consejero de Medio Ambiente- del recurso de alzada deducido contra la Resolución del Director General de Medio Natural de 17 de abril de 2002, debemos anular y anulamos dichas resoluciones por no ser conformes al ordenamiento jurídico al encontrar vigente la prórroga tacita de la ocupación en las mismas condiciones que regían la anterior concesión. Sin costas.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Magistrada Ilma. Sra. Dña. Margarita Pazos Pita Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma doy fé.