Sentencia Administrativo Nº 53/2014, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 458/2011 de 18 de Marzo de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Ilmo. Sr. Presidente Don Pedro Hernández Cordobés

Ilmo. Sr. Magistrado Don Rafael Alonso Dorronsoro

Ilma. Sra. Magistrada Doña María del Pilar Alonso Sotorrío (Ponente)

En Santa Cruz de Tenerife a 18 de marzo de 2014, visto por esta Sección Primera de la SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS, con sede en Santa Cruz de Tenerife, integrada por los Señores Magistrados anotados al margen, el recurso Contencioso-Administrativo seguido con el nº 458/2011, interpuesto por EXPLOTACIONES AGRÍCOLA Y GANADERA GUINIGUIDA S.L., representado/a por el Procurador de los Tribunales Don Joaquín Cañibano Martín y dirigido/a por el Abogado Doña Yaiza Mª Quesada Santana , habiendo sido parte como Administración demandada CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTACIÓN y en su representación y defensa el Letrado de sus Servicios Jurídicos, se ha dictado EN NOMBRE DE S.M. EL REY, la presente sentencia con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO: Pretensiones de las partes y hechos en que las fundan

A.- Por Orden de fecha 25 de julio del 2011 dictada por la Consejería demandada se desestimó el recurso de alzada presentado frente a la anterior de fecha 25 de junio del 2010 por la que se ponía fin al expediente de reintegro de subvenciones iniciado mediante resolución de fecha 29/6/2009, acordando la procedencia de reintegro parcial de subvención recibida al amparo de las ayudas percibidas por la hoy recurrente financiadas por el FEOGA-Garantía dentro de las línea de ayuda Poseican relativas al consumo humano de productos frescos de leche de vaca, por importe de 53.730,56 euros.

B.- La representación de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda con la solicitud de que se dictase sentencia en virtud de la cual, estimando en todas sus partes el recurso, anulando la resolución impugnada abonando a la recurrente el principal y los intereses que en virtud de la resolución se han retenido como pago indebido, pagar los intereses procedentes y expresa condena en costas a la administración.

C.- La representación procesal de la Administración demandada se opuso a la pretensión de la actora e interesó que se dictase sentencia por la que se desestimase el recurso interpuesto por ajustarse a Derecho el acto administrativo impugnado, condenando en costas a la recurrente.

SEGUNDO: Pruebas propuestas y practicadas

Recibido el juicio a prueba se practicó la propuesta y admitida con el resultado que consta en las actuaciones.

TERCERO: Conclusiones, votación y fallo

Practicada la prueba y puesta de manifiesto, las partes formularon conclusiones, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para la votación y fallo, teniendo lugar la reunión del Tribunal en el día de hoy, habiéndose observado las formalidades legales en el curso del proceso, dándose el siguiente resultado y siendo ponente el Ilma. Sra. Magistrado Doña María del Pilar Alonso Sotorrío que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO: Objeto del recurso

Constituye el objeto del presente recurso examinar la adecuación o no a derecho de la Orden de fecha 25 de julio del 2011 dictada por la Consejería demandada se desestimó el recurso de alzada presentado frente a la anterior de fecha 25 de junio del 2010 por la que se ponía fin al expediente de reintegro de subvenciones iniciado mediante resolución de fecha 29/6/2009, acordando la procedencia de reintegro parcial de subvención recibida al amparo de las ayudas percibidas por la hoy recurrente financiadas por el FEOGA-Garantía dentro de las línea de ayuda Poseican relativas al consumo humano de productos frescos de leche de vaca, por importe de 53.730,56 euros.

La representación procesal de la parte actora postula la nulidad de dichos actos por las consideraciones siguientes:

Caducidad del expediente de control financiero al haber sido dictada la resolución una vez superado el plazo máximo de doce meses.

Nulidad de la resolución de ampliación de dicho plazo al no concurrir los requisitos exigidos para su dictado en el Art. 64 del Decreto4/2009 .

Nulidad de la resolución de reintegro por basarse en el informe de control financiero que adolece de vicios y defectos vulnerando disposiciones administrativas de rango superior.

La Administración demandada contesta a la demanda solicitando su desestimación por entender que:

Reiteración de los fundamentos de la resolución impugnada.

No existe caducidad siendo correcta la resolución de ampliación de plazo.

El plazo de doce meses se computa desde la notificación al interesado de la resolución de inicio del procedimiento conforme al Art. 125.2 de la Ley 11/2006 .

Se han efectuado dos solicitudes que no fueron atendidas por la recurrente una mediante la carta de inicio de control y otra mediante fax el 8/7/2008.

La aportación de documentación efectuada el 12/6/2008 no fue completa y tuvo que ser requerida hasta en dos ocasiones.

Los datos facilitados fueron inexactos e incompletos.

SEGUNDO: Efectuado informe intervención general se propuso por la misma inicio de procedimiento de reintegro de subvenciones el 29/6/2009 siendo acordado dicho inicio mediante resolución de 29/7/2009 notificada a la recurrente el día 7/8/2009. Por escrito de fecha de entrada en la Consejería demandada de fecha 27/8/2009 se realizaron alegaciones y se aportó CD con 'documentación relativa a proveedores, producción litros de elaboración etc. a los efectos de acreditar que se encuentran perfectamente conciliadas los datos de copra, venta y producción', y se enviaron 'facturas originales de venta del queso donde se recoge el código 15269 de dinosol que aparece como semiduro y son tarrinas de queso fresco de 0.250 gr. en el cual se pone como piezas, expediente la totalidad de la facturación del periodo objeto de estudio', señalando que se ha reorganizado la documentación acreditativa de producción y comercialización y que se había pasado con resultado satisfactorio la inspección efectuada in situ por el organismo pagador de ayuda FEOGA garantía durante el ejercicio 2006.

Dicha documentación consta unida desde el folio 44, escrito de alegaciones de la recurrente hasta el folio 2702 del expediente en papel.

Consta emitido informe propuesta relativo a dicho expediente emitido por el Viceconsejero de Agricultura y Ganadería, presentación de alegaciones el día 14/5/2010, informe del Interventor General y resolución de fecha 25/6/2010 del Viceconsejero por la que se resuelve el expediente de reintegro que una vez notificada al recurrente fue impugnada mediante la interposición de recuso de alzada que fue desestimado mediante la resolución objeto de impugnación en el presente recurso.

Durante la sustanciación del expediente de reintegro se dictó resolución de ampliación de plazo el día 28/5/2009, al amparo del Art. 64.5 del Decreto 4/2009 de 27 de enero por plazo de 6 meses y ello por cuanto 'atendiendo a la especial complejidad de las actuaciones de control financiero que se concretan en los puntos anteriormente descritos' siendo dichos puntos la necesidad de llevar a cabo un trabajo adicional por diversas causas así la diferencia de Kg. de productos obtenidos en base el rendimiento de lecho por Kg. de queso producida al amparo de la ayuda; que a pesar de disponer de listados de información sobre producción no consta información y/o documentación que permita facilitar una conciliación y/o identificación de esas cantidades reflejadas como producidas, respecto de las ventas realizadas por la entidad registradas contablemente por lo que, esa información extracontable pormenorizada en relación con la producción no puede servir de base para la obtención de evidencia suficiente, pertinente y válida en cuanto a que la totalidad de la leche subvencionado haya sido utilizada en la elaboración de productos al amparo de la ayuda; por lo que se ha tenido que realizar procedimiento alternativos adicionales a los efectos de tratar de obtener una base de juicio razonable para poder opinar sobre la correcta concesión, obtención y aplicación de ayudas; la leche adquirida por la recurrente se emplea como materia prima que lo incorpora a su proceso de fabricación por lo que la actuación de control deben revestir una adecuación a las especifidades del sector y de la elaboración de productos y, finalmente, la dificultad suscitada por el tratamiento de la contabilidad y documentación soporte de los asientos contables, dado que se han apreciado la existencia de diversos errores e inexactitudes que han ralentizado el desarrollo de las actuaciones.

Añadiendo en el ultimo párrafo de la resolución de ampliación que 'ello sin perjuicio de los dispuesto en el Art. 64.5 del Decreto 4/2009 de 27 de enero , ., por el que se establece que no se computaran las dilaciones imputables al beneficiario entidad colaboradora, en su caso, ni los periodos de interrupción justificada que se especifiquen legal o reglamentariamente'

Sustentando el presente recurso en la caducidad del procedimiento seguido por la administración lo que determina la prescripción del derecho de la administración a exigir el reintegro de lo percibido en su día.

TERCERO: Consta al folio 18 y siguientes del expediente administrativo informe definitivo de control financiero de fecha 29/6/2009 en el que se recoge que las actuaciones se iniciación el 3/6/2008 mediante notificación de dicha fecha a la hoy recurrente, siendo la última aportación de documentación el 7/11/2008, recibiendo posteriormente documentación de terceros el 9/3/2009. El plazo de duración del control financiero fue ampliado por resolución de fecha 28/5/2009 dada la especial complejidad. Recogiendo en el folio 30 que se considera que 'desde el 7/11/2008 fecha de la última aportación de documentación por parte de la entidad objeto de control, no hemos tenido conocimiento de circunstancias o hechos que pudieran afectar al resultado de nuestro trabajo, salvo las confirmaciones recibidas de terceros circularizados, cuya última fecha data de 9/3/2009 y que se han tenido en cuenta en nuestras conclusiones'.

Discute el recurrente la procedencia o no de la ampliación dictada, dado que por su parte se hizo aportación de documentación una vez requerida, sin que en el informe de control financiero se recoja la existencia de dilaciones a ella imputable.

Señala el Art. 64 del Decreto 4/2009 de 27 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Intervención General que '1. Las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras, deberán concluir en el plazo máximo de doce meses a contar desde la fecha de notificación a aquéllos del inicio de las mismas. 2. Dicho plazo podrá ampliarse cuando en las actuaciones concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que se trate de actuaciones que revistan especial complejidad.'

Por otra parte el Art. 42 de la 38/2003 LGS dispone, en relación al procedimiento de reintegro, en su número 3 que 'El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del Art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.'

Sobre esta cuestión se han pronunciado diversa Salas entre ella la del TSJ de Extremadura en sentencia de 30 de enero del 2014 declarando que 'Esta medida, como el propio precepto establece, ha de ser excepcional y residual, pues tan solo puede ser aplicada ante la concurrencia de circunstancias que objetivamente justifiquen la ampliación del plazo y 'una vez agotados todos los medios a disposición posibles, y en todo caso ha de estar motivada. Este Tribunal en Sentencia de 9 de mayo de 2006 , en interpretación de la Norma admite la ampliación pero lógicamente supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos por la Norma, es decir existencia y motivación, aunque esta fuese sucinta, siempre y cuando la parte posea conocimiento de los motivos esenciales, no bastando fórmulas estereotipadas que no obedezcan a una razón de fondo real.'

Por otra parte el propio Tribunal Supremo en sentencia de 24 de enero de 2011 expresó en relación a la ampliación de plazos de los procedimientos sancionadores, aplicable igualmente a la presente ampliación, que 'Aun reconociendo que el ejercicio de la potestad sancionadora por los órganos reguladores puede generar dificultades de tramitación en asuntos complejos, no hay tampoco razones bastantes para desvirtuar las previsiones legales específicas sobre los tiempos para resolverlos, previsiones que incluyen la utilización prudente y motivada tanto de los mecanismos de suspensión como los de ampliación, cuando existan las causas que legitimen unos u otros.'.

Habiendo declarado el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de noviembre del 2013 en relación a la ampliación de plazo sustentada en la complejidad de un asunto que 'En contra de lo que cree la empresa recurrente, la complejidad de un asunto sí es una razón válida para ampliar el plazo para resolver, pues incluso dentro de un mismo tipo de asuntos para el que el legislador ha establecido un concreto plazo máximo de resolución puede haber notables diferencias en cuanto a su complejidad, lo que justifica que en determinados supuestos la Administración pueda necesitar acordar la ampliación del plazo. Y si bien es verdad que la redacción del artículo 42.6 pudiera hacer pensar que sólo es posible la ampliación del plazo en el supuesto expresamente contemplado en el mismo de que exista un gran número de personas afectadas, no puede interpretarse el precepto de una manera tan estricta, que supondría desconocer la posible existencia de otras muchas circunstancias que hagan imposible o extremadamente difícil resolver en plazo, empezando por la propia complejidad del expediente en cuestión'

CUARTO: Dicha doctrina ha de ser aplicada al presente recurso, destacando que en el presente recurso consta que la administración dispuso de la documentación aportada por la recurrente desde noviembre del 2008 y de la aportada por terceros desde el 9/3/2009, sustentado la dificultad del presente caso tal como se señaló en el fundamento de derecho anterior en la necesidad de llevar a cabo un trabajo adicional por diversas causas así la diferencia de Kg. de productos obtenidos en base el rendimiento de lecho por Kg. de queso producida al amparo de la ayuda; que a pesar de disponer de listados de información sobre producción no consta información y/o documentación que permita facilitar una conciliación y/o identificación de esas cantidades reflejadas como producidas, respecto de las ventas realizadas por la entidad registradas contablemente por lo que, esa información extracontable pormenorizada en relación con la producción no puede servir de base para la obtención de evidencia suficiente, pertinente y válida en cuanto a que la totalidad de la leche subvencionado haya sido utilizada en la elaboración de productos al amparo de la ayuda; por lo que se ha tenido que realizar procedimiento alternativos adicionales a los efectos de tratar de obtener una base de juicio razonable para poder opinar sobre la correcta concesión, obtención y aplicación de ayudas; la leche adquirida por la recurrente se emplea como materia prima que lo incorpora a su proceso de fabricación por lo que la actuación de control deben revestir una adecuación a las especifidades del sector y de la elaboración de productos y, finalmente, la dificultad suscitada por el tratamiento de la contabilidad y documentación soporte de los asientos contables, dado que se han apreciado la existencia de diversos errores e inexactitudes que han ralentizado el desarrollo de las actuaciones.

Ahora bien, si el plazo de doce meses para finalizar el informe de control financiero expiraba el día 3/6/2009, habiendo dictado acuerdo de ampliación el 29/5/2009, y dictando el informe el día 29/6/2009, aparece de modo evidente que una vez acordada la prórroga del plazo no se efectuó diligencia alguna por parte de la administración, reflejando más bien, que la administración que desde marzo de dicho año tuvo en su poder la última documental aportada no actuó con la debida diligencia en su examen y emisión del informe discutido, por lo que ha de estimarse que el acuerdo de ampliación fue utilizado no por real y evidente necesidad para la practica de diligencias, sino por que se percató de que o lo dictaba o el informe lo emitía fuera de plazo.

Por lo que ha de estimarse que se ha producido la caducidad, al no dar validez al acuerdo de ampliación dictado, lo que determina que dichas actuaciones de control no produjeran virtualidad interruptiva de la prescripción, por lo que la resolución de 25 de junio del 2010 por la que se ponía fin al expediente de reintegro de subvenciones fue dictada una vez prescrito el derecho de la administración ha ordenar el reintegro de la subvención.

QUINTO: Sobre las costas procesales. De conformidad con lo previsto en el Art. 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer imposición de las costas a ninguna de las partes.

Fallo

En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido estimar íntegramente el recurso interpuesto, anulando los actos administrativos impugnados por no ser conforme a Derecho, declarando la caducidad del procedimiento de control financiero y en consecuencia la prescripción del derecho de la administración demandada a solicitar el reintegro discutido. Con devolución de las cantidades ingresadas en su caso más los intereses legales.

No procede hacer expresa imposición de las costas causadas a ninguna de las partes.

NOTIFICACIÓN SIN RECURSO

Notifíquese esta resolución a las partes en legal forma haciéndoles saber que la misma es firme y que contra ella NO cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos mandamos y firmamos.