Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 53/2020, Audiencia Nacional, Juzgados Centrales de lo Contencioso, Sección 12, Rec 20/2019 de 11 de Mayo de 2020

Encabezamiento

Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 12

Procedimiento ordinario núm. 20/2019

En el recurso contencioso-administrativo tramitado por el procedimiento ordinario con el núm. 20/2019, promovido por la Real Federación Española de Fútbol, que ha estado representada por la procuradora doña Beatriz González Rivero y defendida por el abogado don Tomás González Cueto, contra el acuerdo de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes de 29 de marzo de 2019 que no aprobó las modificaciones de determinados artículos del Reglamento general de dicha Federación, en el que el mencionado Consejo, como parte demandada, ha estado representado y defendido por la abogada del Estado, y en el que ha comparecido la asociación deportiva Liga Nacional de Fútbol Profesional, representada por la procuradora doña Consuelo Rodríguez Chacón y defendida por la abogada doña María José López Lorenzo, yo, Fernando Pastor López, Juez Central de lo Contencioso-administrativo núm. 12, pronuncio la siguiente

S E N T E N C I A N Ú M. 5 3 / 2 0 2 0

En Madrid a once de mayo de 2020.

Antecedentes

Primero. El 24 de mayo de 2019 la procuradora doña Beatriz González Rivero interpuso recurso contencioso-administrativo en nombre de la Real Federación Española de Fútbol contra el acuerdo de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes de 29 de marzo de 2019 que no aprobó las modificaciones de determinados artículos del Reglamento general de dicha Federación. Reclamado el expediente, presentó la demanda, en la que tras exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que consideró aplicables, solicitó que se dictara sentencia que estimara el recurso y declarase la nulidad (hay que entender que del acuerdo impugnado).

Segundo. En nombre del Consejo Superior de Deportes contestó a la demanda la abogada del Estado, que solicitó la desestimación de la demanda y la declaración de conformidad a Derecho del acuerdo impugnado, con imposición de las costas a la parte recurrente.

La misma solicitud formuló en su contestación a la demanda la representación de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, que se había personado en las actuaciones previo su emplazamiento por la Administración.

Tercero. Sin necesidad de recibir el proceso a prueba, las partes formularon sus conclusiones y en providencia de 29 de abril de 2020 se declaró el pleito concluso para sentencia.

Cuarto. En decreto de 16 de enero de 2020 se fijó la cuantía del proceso como indeterminada.

Fundamentos

PRIMERO. El 5 de octubre de 2018 la Real Federación Española de Fútbol remitió al Consejo Superior de Deportes las modificaciones de determinados artículos de su Reglamento general que había acordado su asamblea general el 3 de octubre de 2018, para su aprobación por la Comisión directiva de dicho Consejo. El Consejo oyó en distintas oportunidades a la propia Federación deportiva solicitante de la aprobación, a la Liga Nacional de Fútbol Profesional y a la Agencia Española de Protección de la salud en el deporte y recibió informes de las Subdirecciones generales de Alta competición y de Régimen jurídico del deporte, que obran en el expediente. El 28 de marzo de 2019 se recibió en el Consejo Superior de Deportes un escrito de la Real Federación Española de Fútbol en el que ésta, invocando el art. 24.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas (LPAC), alegó que la resolución que aquél dictara tendría que ser necesariamente estimatoria de su solicitud por haber transcurrido el plazo de tres meses. Este escrito, al que se hace referencia en el acuerdo, no figura en el expediente.

El 29 de marzo de 2019 la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes denegó la aprobación de la modificación de los arts. 153, 154 g), 154 h), 155.5, 155.6, 156 y 214.10 del Reglamento general de la Real Federación Española de Fútbol, aunque aprobó la reforma de otros. Según el fundamento de Derecho tercero del acuerdo, la Comisión Directiva no consideraba aplicable el régimen sobre silencio administrativo de la LPAC por tratarse en el caso de 'la aprobación o modificación de un reglamento que tiene la consideración de disposición de carácter general ... cuya aprobación no está sujeta a plazo' y, aun cuando no tuviera esa consideración, porque las modificaciones del Reglamento general de la Real Federación Española de Fútbol que afecten a las competiciones oficiales de carácter profesional requerían el informe previo y favorable de la Liga profesional, de acuerdo con el art. 46.6 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte. La Comisión Directiva decía seguir en este punto el criterio expresado por 'el representante del Servicio Jurídico del Estado', criterio del que no hay más constancia en el expediente que la referencia al mismo que se hace en el citado fundamento jurídico tercero del acuerdo impugnado.

El acuerdo fue notificado con la advertencia de que contra el mismo cabía recurso potestativo de reposición.

Contra ese acuerdo, en cuanto deniega la aprobación de la modificación de los arts. 153, 154 g), 154 h), 155.5, 155.6, 156 y 214.10 del Reglamento general de la Real Federación Española de Fútbol, se dirige el recurso contencioso- administrativo que ahora se resuelve.

SEGUNDO. La Real Federación Española de Fútbol alega exclusivamente que el acuerdo impugnado es nulo de pleno Derecho ex art. 47.1 e) de la LPAC, que establece esa consecuencia para los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Y ello porque el acuerdo supone la revisión, sin haber seguido los procedimientos regulados en el título V de la LPAC, de la aprobación de la modificación reglamentaria obtenida previamente por el juego del silencio administrativo positivo.

La representación procesal del Consejo Superior de Deportes, lo mismo que la de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, defiende la legalidad del acuerdo impugnado reiterando y desarrollando los argumentos de éste, según los cuales la solicitud por parte de la Real Federación Española de Fútbol de que se aprobara la modificación de su Reglamento general no había resultado estimada por silencio administrativo.

TERCERO. El art. 24.1 de la LPAC prevé, con salvedades que no vienen al caso, que, en un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo dentro del cual la Administración debe cumplir su obligación de dictar resolución y de notificarla sin haberlo hecho legitima al interesado para entender estimada su solicitud por silencio administrativo.

El plazo en el que ha de dictarse resolución y notificarse lo resuelto en los procedimientos iniciados a instancia de un interesado es de tres meses, salvo que la norma reguladora del procedimiento fije uno distinto, según dispone el art. 21 de la LPAC.

En este caso la entrada en el registro del Consejo art. 8 a) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, establece que compete a dicho Consejo aprobar los estatutos y reglamentos de las Federaciones deportivas españolas. En el seno del Consejo la aprobación incumbe a la Comisión Directiva, según el art. 10.2 a) de la Ley. Ni la Ley 10/1990, de 15 de octubre, ni el Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones deportivas españolas y Registro de Asociaciones Deportivas, ni ninguna otra norma establecen un plazo específico para que la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes resuelva sobre la aprobación o no de las modificaciones de los reglamentos de las federaciones deportivas españolas. Tal plazo será, en consecuencia, el de tres meses que fija el art. 21.3 de la LPAC.

De acuerdo con lo expuesto, a partir del 5 de enero de 2019 la Real Federación Española de Fútbol podía entender estimada por silencio administrativo la solicitud de autorización que había presentado el 5 de octubre anterior, al no habérsele notificado ninguna resolución sobre su solicitud.

No solo eso. A partir del 5 de enero de 2019 el Consejo Superior de Deportes no podía dictar resolución expresa sobre la solicitud de autorización más que si era confirmatoria de la autorización concedida por silencio, como resulta con toda claridad de los apartados 2 y 3 del art. 24 de la LPAC. Según el primero de ellos la estimación por silencio administrativo tiene la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento y la tiene 'a todos los efectos', como subraya el tenor de la norma. Y según el segundo, en los casos de estimación por silencio administrativo la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. De dictarse, como se ha dictado en este caso, tal resolución expresa ha de reputarse nula de pleno Derecho con arreglo al art. 47.1 e) de la LPAC, pues el que la Administración puede revocar un acto propio favorable a un interesado que es el establecido en el art. 106 de la LPAC, que pasa por declararlo nulo de pleno Derecho previo dictamen favorable del Consejo de Estado. Así lo ha declarado reiteradamente la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Supremo: en la sentencia de la Sección 5ª de 27 de abril de 2007 (ROJ: STS 3066/2007) que invoca la Federación demandante; o, por ejemplo, más recientemente en la de la Sección 3ª de 19 de marzo de 2018 (ROJ: STS 908/2018), en la que se declara que 'una vez operado el silencio positivo no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues ... para revisar y dejar sin efecto un acto presunto nulo o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecidos por el artículo 102 [de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, equivalente al art. 106 de la vigente LPAC]'.

De acuerdo con lo expuesto y tal y como alega la Real Federación recurrente, el acuerdo impugnado es nulo de pleno Derecho.

CUARTO. El Consejo Superior de Deportes y la Liga de Fútbol Profesional aducen, sin embargo, en línea con lo que se dice en el acuerdo impugnado, que la regla que establece el efecto estimatorio del silencio administrativo no es aplicable en este caso, en el que estamos, según dicen, ante un procedimiento tendente a la aprobación no de un acto administrativo, sino a la de una disposición de carácter general, pues tal es la naturaleza de los reglamentos federativos. La Liga Nacional de Fútbol Profesional alega, además, que no existe un procedimiento formalizado para la aprobación de las modificaciones al Reglamento general de la Real Federación Española de Fútbol, lo que impediría también el juego del silencio positivo.

Pues bien, tales alegaciones no pueden ser aceptadas. La primera de ellas es inaceptable no tanto porque se discuta o impugne el carácter normativo que a los reglamentos federativos atribuyen los demandados (y que la demandante niega), sino porque se considera que la circunstancia de que lo tengan no impide que la autorización por la Administración de las modificaciones que la Federación deportiva correspondiente introduzca en los mismos acabe siendo adoptada por silencio.

En efecto, cualquiera que sea el carácter de esos reglamentos, no cabe duda de que el acuerdo de aprobarlos o de no aprobarlos no es un acto normativo. El Consejo Superior de Deportes es un Organismo autónomo, según el art. 7.2 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte. Según el art. 89.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, los organismos públicos, entre los que se incluyen los organismos autónomos, solo disponen de las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos. Ni la citada Ley 10/1990, de 15 de octubre, ni el Estatuto del Consejo Superior de Deportes, aprobado por Real Decreto 460/2015, de 5 de junio, atribuyen a dicho organismo la potestad reglamentaria. La aprobación de los reglamentos federativos y de sus modificaciones no supone, pues, ejercicio de esa potestad. El mismo Consejo es consciente de ello, pues al notificar el acuerdo impugnado informó a la Real Federación Española de Fútbol de que podía interponer contra el mismo recurso de reposición, recurso que no cabría si lo notificado fuera una disposición general: según el art. 112.3 de la LPAC contra las disposiciones administrativas de carácter general no pueden interponerse recursos en vía administrativa.

La adopción de verdaderas e indiscutidas normas jurídicas en virtud del juego del silencio administrativo positivo está ampliamente reconocida en nuestro ordenamiento, en especial en los supuestos en que el procedimiento de elaboración de la norma es, como se ha dado en calificarlo, bifásico por intervenir en el mismo dos administraciones distintas. Una peculiaridad de este tipo de normas, según han señalado varias sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, como la de la Sección 5ª de 2 de diciembre de 2011 (ROJ: STS 8320/2011), es que 'su nacimiento se produce mediante un acto administrativo de aprobación'.

La aprobación por virtud del silencio administrativo positivo de verdaderos instrumentos normativos como son los planes urbanísticos es conocida desde antiguo y sigue vigente. El art. 133.1 del Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, ya previó que los planes generales municipales de ordenación urbana se entienden aprobados por silencio administrativo a los seis meses del ingreso del expediente en el registro del órgano competente para la aprobación definitiva. En esa línea el art. 25.6 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, prevé hoy que los instrumentos de ordenación urbanística cuya elaboración se inicie de oficio por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados (por silencio positivo) en el plazo que señale la legislación urbanística. La sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2010 (ROJ: STS 7032/2010) ha declarado que el juego del silencio positivo en la aprobación definitiva de la modificación de un plan general presentada por un Ayuntamiento a la Administración autonómica no estaba exceptuado de la regla general que contenía el art. 43 inciso primero de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, equivalente al art. 24.1 de la vigente LPAC. En un ámbito distinto, el art. 6.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, ofrece otro caso de norma de elaboración bifásica que puede culminar en una aprobación por silencio: los estatutos de las universidades, que son elaborados por ellas, pero aprobados por la Administración de la Comunidad Autónoma. El proyecto de estatutos se entenderá aprobado si transcurren tres meses desde la fecha de su presentación al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma sin que éste haya resuelto expresamente.

Si no hay obstáculo alguno para que juegue el silencio positivo en la aprobación de disposiciones como los planes de ordenación urbana y los estatutos de las universidades no puede haberlo tampoco para que lo haga cuando se trate de la aprobación de las modificaciones de los reglamentos de las federaciones deportivas españolas por más que éstas no sean administraciones públicas, dato que a los efectos que aquí interesan, es irrelevante. La solicitud de aprobación de tales modificaciones, lo mismo que la de los planes, no deja de suponer la iniciación de un procedimiento a instancias de un sujeto ajeno a la Administración a la que compete la decisión, que pretende que se produzca 'un acto administrativo de aprobación' de tales modificaciones. El iniciado es un procedimiento al que, como declaró la sentencia de 17 de noviembre de 2010 (ROJ: STS 7032/2010) antes citada, se le aplica la regla general de que el transcurso del plazo para dictar resolución sin haberla notificado permite al interesado tener por estimada su solicitud.

QUINTO. Como ya se ha dicho, el art. 8 a) de la Ley del Deporte sujeta a aprobación del Consejo Superior de Deportes los estatutos y reglamentos de las federaciones deportivas españolas, aprobación que se encomienda a su Comisión Directiva en el art. 10.2 de dicha Ley y en el art. 6.6 del Estatuto del Consejo. No puede sostenerse seriamente, que, como alega la representación de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, no existe un procedimiento formalizado para ello. Que para resolver sobre la aprobación de los estatutos y reglamentos de las federaciones deportivas no se hayan considerado precisas las especialidades a que se refiere el art. 1.2 de la LPAC no quiere decir que no exista un procedimiento: es el contenido en la LPAC, que regula el procedimiento común a todas las Administraciones públicas, según su art. 1.1.

SEXTO. El acto impugnado negó que fuera posible el juego del silencio positivo por el hecho de que las modificaciones del reglamento general de la Real Federación Española de Fútbol afectaban a las competiciones oficiales de carácter profesional y porque el art. 46.4 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, requiere el informe previo y favorable de la Liga profesional correspondiente. La Federación demandante niega que el citado precepto de la Ley del Deporte sea aplicable a las modificaciones reglamentarias cuya aprobación pretendía. El Consejo Superior de Deportes y la Liga Nacional de Fútbol Profesional insisten en que la falta de ese informe impide la aprobación por silencio de la modificación reglamentaria.

La cuestión de si las modificaciones reglamentarias sometidas a aprobación del Consejo demandado requerían informe previo y favorable de la Liga profesional es, de nuevo, irrelevante en lo que a los efectos del transcurso del plazo para resolver se refiere. Si el Consejo Superior de Deportes consideraba que tal informe era exigible para la validez de las modificaciones debió dictar resolución expresa denegatoria de la aprobación antes de que transcurriera dicho plazo y se produjeran los efectos del silencio positivo. Lo que no puede hacer el Consejo de ningún modo es, una vez que por su pasividad se ha producido un verdadero acto estimatorio de lo pretendido por la Federación deportiva, dejarlo sin efecto sin acudir al procedimiento de revisión de actos nulos. Con arreglo al art. 24.4 de la LPAC el acto administrativo producido por silencio se podrá hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada; también, pues, ante la Liga profesional correspondiente, sin perjuicio del derecho de ésta a impugnarlo, en su caso, como habría tenido que hacer en el supuesto de haberse aprobado la modificación por un acto expreso.

La sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018 (ROJ: STS 908/2018), antes citada, desestimó un recurso de casación en el que la Administración recurrente negaba que el silencio positivo, que la sentencia recurrida había considerado producido, pudiera operar porque faltaba en el procedimiento un informe preceptivo, que tenía que ser favorable. El Tribunal Supremo rechaza ese argumento porque

'... una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues -como se establece con claridad en las SSTS de 15 de marzo de 2011 (RC 3347/2009), 17 de julio de 2012 (RC 5627/2010), 17 de julio de 2012 (RC 5627/2010) y 5 de diciembre de 2014 (RC 3738/2012)- para revisar y dejar sin efecto un acto presunto nulo o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecidos por el artículo 102, o instar la declaración de lesividad.

En parecidos términos se pronuncia la más reciente STS nº 1.053/2017, de 14 de junio de 2017 (RC 3481/2015), que refuerza esa misma conclusión invocando la jurisprudencia sentada al respecto y citando, singularmente, la STS de 8 de enero de 2013 (RC 3558/2010) que, en relación con los efectos del silencio positivo y sus presupuestos, señalaba:

'Si después de toda esta exposición, hubiéramos de comenzar a estudiar si el interesado tenía o no derecho a lo que pedía -tal como dice la Administración en la resolución impugnada-, en tal caso la figura del silencio positivo carecería de todo sentido y de cualquier finalidad razonable. Esto sin perjuicio de la facultad de revisión de oficio que tiene la Administración. (Aunque sólo, a mayor abundamiento, debemos decir que la parte recurrente parece tener razón respecto del fondo del asunto...)'. De esta manera -a través de este último inciso- destacaba la referida STS nº 1.053/2017 el hecho de que la STS de 8 de enero de 2013 hiciera esas declaraciones y, por tanto, admitiera la producción de efectos del silencio positivo 'pese a reconocer la improcedencia del derecho reclamado en aquel proceso'.

En consecuencia, a la vista de la reiterada jurisprudencia establecida en relación con la cuestión planteada, podemos concluir afirmando que en el supuesto contemplado, una vez operado el silencio positivo por la doble desestimación presunta, los efectos del mismo no podían ser neutralizados por la Administración argumentando la falta de los requisitos esenciales para la adquisición del derecho a la inscripción por el solicitante, pues 'la Administración pudo y debió poner esas objeciones antes de que se hubiese producido el silencio, conforme a la normativa que estaba obligada a aplicar' (como recuerda la STS nº 1.053/2017, antes citada).'

SÉPTIMO. Aprobada la modificación del Reglamento general de la Real Federación Española de Fútbol por silencio administrativo, la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes no podía dictar una resolución en sentido contrario. El acuerdo de 29 de marzo de 2019 es, en cuanto deniega la aprobación de la modificación de los arts. 153, 154 g), 154 h), 155.5, 155.6, 156 y 214.10 del Reglamento general de la Real Federación Española de Fútbol, nulo de pleno Derecho, según se ha razonado ya, como consecuencia de lo dispuesto en el art. 47.1 e) de la LPAC.

Debo, en consecuencia y de acuerdo con el art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad del acuerdo en la medida en que ha sido recurrido.

OCTAVO. Debo, igualmente, condenar al Consejo Superior de Deportes, cuyas pretensiones serán íntegramente desestimadas, al pago de las costas que este proceso ha causado a la Federación recurrente, con arreglo al art. 139.1 de la LJCA.

En consecuencia,

Fallo

Que estimo el recurso contencioso-administrativo promovido por la Real Federación Española de Fútbol contra el acuerdo de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes de 29 de marzo de 2019 que no aprobó la modificación de los artículos 153, 154 g), 154 h), 155.5, 155.6, 156 y 214.10 del Reglamento general de dicha Federación, acuerdo que declaro nulo de pleno Derecho, y que condeno al Consejo Superior de Deportes al pago de las costas de este proceso que afectan a la parte recurrente.

Notifíquese a las partes esta sentencia haciéndoles saber que es susceptible de recurso de apelación, del que conocerá la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que se podrá interponer ante este Juzgado dentro de los quince días siguientes a su notificación, o en el plazo establecido en el art. 2 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, si dicha notificación tiene lugar durante la suspensión de plazos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, o dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento de la suspensión de los plazos procesales. La interposición se hará previa constitución, en su caso, del depósito a que se refiere la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.