Sentencia Administrativo Nº 530/2005, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 892/2000 de 02 de Junio de 2005

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 892/2000

Parte actora: MAFUSA CONSIGNACIONES Y TRANSITOS S.A.

Parte demandada: MINISTERIO DE FOMENTO

Parte codemandada: AUTORIDAD PORTUARIA DE TARRAGONA

SENTENCIA nº 530/2005

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. MARÍA LUISA PÉREZ BORRAT

D. FCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

En Barcelona, a dos de junio de dos mil cinco.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por MAFUSA CONSIGNACIONES Y TRANSITOS S.A. representado por el Procurador D. Jaume Guillem Rodríguez y asistido de Letrado, contra la Administración demandada MINISTERIO DE FOMENTO, actuando en nombre y representación de misma el Abogado del Estado.

Es parte codemandada la Administración AUTORIDAD PORTUARIA DE TARRAGONA, representada y asistida por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

QUINTO.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la resoluición administrativa objeto de impugnación, que procedente del TEAR y de fecha 3 y 5 de noviembre de 1998, desestimó la reclamación económico-administrativa interpuesta en materia de tasas portuarias, Tarifa T-3 (mercancías), en importe de 10.198.782 antiguas pesetas.

Alegada la causa de inadmisibilidad de esta jurisdicción, la misma se resolverá en función de lo que a continuación se expondrá, con la doctrina sentada por el Tribunal Supremo y seguida por los demás órganos jurisdiccionales.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 20 de junio de 2.001, donde se dice lo siguiente "de Esta Sala ha tratado esta cuestión en sentencias de 8 y 9 de febrero de 1996, 10, 15 y 23 de enero de 1997 y 2 de diciembre de 1998, entre otras muchas, modificando la opinión mantenida en la sentencia de 25 de abril de 1995. Decíamos en esta sentencia que la Tarifa portuaria G-5 (Embarcaciones deportivas) y por las mismas razones la Tarifa G-3 a que este pleito se refiere, constituye un precio público -no una tasa- y, por tanto, que resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden ministerial; amparándonos para ello en el concepto que de tales precios públicos resulta del Art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. En el mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, objeto de esta casación. Sin embargo, en el momento actual dicha doctrina debe ser revisada y no porque esta Sala patrocine ningún cambio de criterio sino porque en el momento de resolver aquí se ha dictado y publicado la sentencia 185/1995, d e 14 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional (suplemento del Boletín Oficial del Estado núm. 11, de 12 de enero de 1996) de aplicación al caso con arreglo a su Fundamento Jurídico 10 en cuanto dice que "...han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, no solo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (Art. 40-1 LOTC), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (Art. 9.3. C.E) todas aquellas que hubieran sido consentidas a la fecha de publicación de esta sentencia", circunstancias en ninguno de ambos casos concurrentes en el presente litigio; sin que tampoco le alcance, por razón del tiempo en que se produjo el hecho imponible, los efectos convalidantes del Real Decreto-Ley 2/1966, de 26 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27, y que entró en vigor en la propia fecha."

Tras aquella sentencia del Tribunal Constitucional, el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos queda redactado de la siguiente forma:

"1. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:

a) ....

b) ....

c) La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando concurra ... las circunstancias siguientes:

- Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

- Que los servicios o las actividades sean ... prestados o realizados por el sector privado ...

2. A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:

a) Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

b) Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados".

Expulsados del ordenamiento jurídico los párrafos que se han eliminado de la redacción que antecede, es evidente que el concepto de "precio público" ha sufrido, en nuestro Derecho positivo, una profunda modificación. Ahora, el precio público es un pago en dinero por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, llevados a cabo por el sector privado, siempre que unos u otras no sean de solicitud o recepción obligatoria por venir impuesta en disposiciones legales o reglamentarias o constituir condición previa para realizar actividades u obtener derechos o efectos jurídicos.

La citada sentencia del Tribunal Constitucional matiza este nuevo concepto partiendo de la noción de "prestación patrimonial de carácter público" (expresión más amplia y genérica que la de "tributo") a que se refiere el Art. 31-3 de la Constitución, y que queda sometida a la reserva de Ley. Dice que "La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es ..., en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley"; de modo que si "La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago ... es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, ... la abstención del consumo no equivale a libre voluntad en la solicitud.- Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del Art. 31-3 de la C .E. que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de ley". Seguidamente puntualiza (Fundamento Jurídico 5) que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.

A este respecto señala (Fundamento Jurídico 6) que la atribución a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía ha de ser "conforme a los criterios o límites señalados en la propia ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite". Asimismo puntualiza que, aun cuando el Art. 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio".

A la luz de la doctrina que antecede resulta necesario deslindar la naturaleza jurídica de la Tarifa T- 3, es decir, identificar esta exacción con la institución jurídico-financiera de nuestro ordenamiento que le corresponda; y a estos efectos es evidente que la cuestión estriba en determinar si se trata de una tasa o de un precio público.

La Ley 1/1966, de 28 de enero, de Régimen financiero de los Puertos, dispuso que "La financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los Organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas" (Art. 1-1) tendrá lugar merced al "rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos" (Art. 1-2); añadiendo el Art. 7-A) que "Son servicios generales los comprendidos en los cinco grupos siguientes:

1º Entrada y estancia de barcos en el puerto.

2º Utilización de atraques.

3º Embarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros.

4º Servicios a la pesca marítima.

5º Utilización de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías".

La Ley 18/1985, de 1 de julio (que unicamente modificó los Arts. 11 y 19 de la Ley 1/1966) cambió la denominación de la Tarifa G-3, que pasó a llamarse "Mercancías y Pasajeros" y "Comprende la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía". De esta forma, retribuye la permanencia, el tránsito y la seguridad de personas y cosas en las zonas portuarias, con el fin concreto del tráfico marítimo.

A su vez, ambas Leyes señalan el límite cuantitativo general de las tarifas al establecer que su producto debe cubrir los gastos de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos, debiendo también ser suficientes para atender las reparaciones extraordinarias e imprevistas y ampliación y mejora de las instalaciones.

Tal como ha quedado redactado al tiempo de dictarse esta sentencia el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (según se contiene en el anterior Fundamento de Derecho Tercero) y con independencia de cualquier otro pronunciamiento que hubiere hecho este Tribunal durante la vigencia de su redacción primitiva, es lo cierto que la Tarifa G-3 no puede calificarse ya de precio público, al igual que ocurre con la denominada Tarifa T-3.

Ciertamente, se trata de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero:

1º) No están a cargo del sector privado, sino de "organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas".

2º) Son de solicitud obligatoria por los administrados impuesta por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la elusión del pago solo podría tener lugar absteniéndose del servicio, lo que elimina la libre voluntad, como ha dicho el Tribunal Constitucional.

Hay que concluir, por tanto, que la Tarifa G-3, al igual que ocurría con la Tarifa T-3, no es identificable con el actual concepto de precio público.

Por el contrario, en el momento presente, esta Tarifa es sumible en el concepto de tasa. El Art. 6 de la Ley 8/1989 nos dice que "Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:

a) Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados

b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación con dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente".

Parece claro que el servicio que tiene por objeto la utilización de las aguas del puerto y dársenas, las vías de comunicación y acceso al puerto, las estaciones marítimas, etc., y el disfrute de los servicios generales de policía beneficia a los sujetos pasivos; y, además, es de solicitud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que implican intervención en la actuación de los particulares y son una manifestación del ejercicio de la autoridad. A diferencia del caso anterior, hay que concluir aquí que la Tarifa T-3 en la actualidad se identifica como una tasa y, a mayor abundamiento, es una de las modalidades del hecho imponible de ellas que admite el Art. 13-i) de la Ley 8/1989, cuando dice que "Podrán establecerse tasas por la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público consistentes en: ... Servicios portuarios y aeroportuarios".

De otro lado, la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos no atenta al principio de equivalencia de las tasas, puesto ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de reparaciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotación o ampliación y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carácter de un costo más del sistema de financiación.

La conclusión que antecede es absolutamente determinante de la solución de este litigio. Las tasas son tributos (Art. 26-1-a de la Ley General Tributaria) y como tales sometidas a la reserva de ley por tratarse de una prestación patrimonial de carácter público (Art. 31-3 de la Constitución) y así venir exigido en el Art. 10 de la Ley General Tributaria.

Esta exigencia solo se cumple parcialmente en el caso de autos. Si bien la Tarifa T-3 fue creada por Ley (Ley 1/1966 y Ley 18/1985) donde se fijan el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones; sin embargo, su cuantificación, ha venido haciéndose por órdenes ministeriales, de la que es último exponente la aquí impugnada de 17 de marzo de 1992.

Hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en la ley. De esta manera resulta que la liquidación practicada al amparo de una cuantificación de la tasa por Tarifa G-3 hecha en Orden ministerial - como aquí ocurre- ha de considerarse nula, habida cuenta de que este elemento de la relación jurídico tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circuns cribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discreccional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional.

Por todo lo cual, es procedente la desestimación de las causas de inadmisibilidad alegadas por la Abogacía del Estado y la estimación de la pretensión de la demanda, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

1-. Rechazar la causa de inadmisibilidad de falta de jurisdicción y estimar el recurso y anular la resolución administrativa objeto de impugnación, por no estar ajustada a Derecho.

No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 10 DE JUNIO DE 2005, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.