Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 530/2021, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 438/2018 de 26 de Octubre de 2021

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

Recurso Contencioso-Administrativo núm. 438/2018

SALA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 4ª

Magistrados Ilmos. Sres.:

D. Manuel J. Baeza Díaz -Portales Presidente

D. Miguel Ángel Olarte Madero,

D. Manuel José Domingo Zaballos, ponente.

SENTENCIA NÚM. 530/2021

En Valencia, a 26 de octubre de 2021

Visto por la Sección cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, constituida por los Sres. Magistrados relacionados en el encabezamiento, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 438/2018, interpuesto por D. Jose Carlos y D. Jose Ramón , representados por la procuradora Doña Silvia García García y asistidos por letrado, contra resolución de la Comisión Nacional de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual de 26 de septiembre de 2018, desestimatorio de los recursos presentados por D. Jose Carlos y D. Jose Ramón frente a sendas resoluciones de 14 de febrero de 2018 de la Directora General de Costes de Personal y Pensiones Públicas desestimatorias de solicitudes de ayuda por fallecimiento de su madre Doña Carolina a consecuencia de delito doloso.

Es Ponente el magistrado Ilmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos, que expresa el parecer de la Sala.

Asunto: Acción Administrativa.

Antecedentes

Primero.-La representación procesal de D. Jose Carlos interpuso recurso contencioso-administrativo en fecha 27 de noviembre de 2018 contra la resolución que recoge el Fundamento Jurídico Primero de esta sentencia.

Segundo.-Admitido que fue y dado trámite al recurso, se formalizó demanda el 15 de marzo de 2019 ; escrito procesal en el que, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminó la parte instando la estimación del recurso, con los pedimentos principal y subsidiario que se dirán.

Tercero.-Contestada la demanda por el Abogado del Estado el 19-4-2019 , tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia con pronunciamiento desestimatorio del recurso.

Cuarto.-Por decreto de 7-5-2019 del letrado de la Administración de Justicia se determinó la cuantía del recurso en indeterminada.

Quinto.- Se instó el recibimiento del juicio a prueba y por auto de 31-7-2019 se admitió la documental, rechazándose testifical. Recurrido en reposición, se desestimó tal recurso por auto de 8-11-2019 . La prueba se practicó.

Sexto.-Abierto trámite de conclusiones, las presentaron a su debido tiempo la representación del actor y el Abogado del Estado.

Séptimo.-Declarados conclusos los autos, por providencia del presidente de la Sección de 8 de septiembre de 2021 fue señalado para votación y fallo el 26-10-2021, fecha en que ha tenido lugar.

Fundamentos

Primero.-Tiene por objeto el recurso interpuesto por los hermanos D. Jose Carlos y D.- Jose Ramón la resolución de la Comisión Nacional de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual de 26 de septiembre de 2018, desestimatorio de los recursos presentados por D. Jose Carlos y D. Jose Ramón frente a sendas resoluciones de 14 de febrero de 2018 de la Directora General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, desestimatorias de solicitudes de ayuda por fallecimiento de su madre Doña Carolina a consecuencia de delito doloso y violento ocurrido el 21 de febrero de 2017 en DIRECCION000.

Pretende el demandante sentencia estimatoria que anule la resolución impugnada, con reconocimiento del derecho de los recurrentes a la ayuda por fallecimiento de la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, derivado del fallecimiento de la madre de los recurrentes y por concurrir los requisitos a tal fin. Y, en consecuencia, se condene a la Administración demandada a instar y seguir el procedimiento legalmente establecido para la determinación de las cantidades correspondientes a la ayuda solicitada hasta su finalización con resolución expresa y pago de la ayuda de los recurrentes.

A los pedimentos y alegaciones de la parte actora se ha opuesto el Abogado del Estado, en el entendimiento de que la resolución impugnada se ajusta a derecho y abundando en lo que fuera su fundamentación.

Segundo.Aduce, la parte actora, en síntesis lo siguiente:

La solicitud de ayuda fué presentada por los actores el 24-7-2017 al amparo de lo establecido por el art. 2.3 de la Ley 35/ 1995, de 11 de dic. tras el fallecimiento de su madre Doña Carolina a consecuencia de delito doloso y violento, se hizo aportando todos los documentos acreditativos del cumplimiento de los requisitos para se beneficiarios, de modo que es errónea la resolución denegatoria porque:

-El único motivo en que se fundó la resolución originaria fue la no dependencia económica de los hijos por no convivir con la madre.

-Interpuesto recurso de alzada, se desestimó motivando la denegación de la ayuda solicitada en no convivir los actores con la madre fallecida si bien adicionaron otros motivos ( que los hijos y al fallecida vivían en ciudades distintas, , negando la validez de los documentos bancarios aportados acreditativo de transferencias de la madre a los hijos y que Jose Ramón ha estado de alta en la ss en 2013 ). Proceder ilegal por evidente infracción de los principio de congruencia, confianza del administrado y, por ende desviación procesal, incurriendo por todo ello en vicio de nulidad. Invoca art. 2.3 de la Ley 35/1995

- La resolución administrativa adolece de falta de motivación transgrediendo el art. 35.1 a) de la Ley 39/2015 y por infracción del art. 88.1 y 2 del mismo cuerpo legal.

- La ley aplicable no exige la convivencia entre la víctima y los hijos , como tampoco lo hace el reglamento que la desarrolla , de modo que la Administración interpreta desviadamente los preceptos aplicables para llegar a una decisión administrativa nula.

- El art. 5 del RD 738/1997 contradice el art. 2.3 de la Ley 35/1995 infringiendo el principio de legalidad.

- El acto incurre en vicio de nulidad por contrario al principio de igualdad de trato ex art. 14 CE.

Tercero.-Esta Sala y Sección viene reiterando en sus sentencias que en manifestaciones de la llamada función o actividad de fomento de la Administración -como es el caso de la concesión de ayudas a particulares o/y otras Administraciones públicas- constituyendo la subvención una donación modal, las bases rectoras vinculan a los interesados/ beneficiarios y a la propia Administración convocante. Repárese en la pacífica doctrina del T.S. al respecto, manifestada en sentencias como la de 25-11-2003 (R.1317/2000) o la más reciente de 27-5-2019,( R 5362/2018). Al importante componente discrecional del Poder público en la configuración ex ante, sigue actividad reglada ex post; en particular acerca de la calificación del cumplimiento de los requisitos y condiciones por los destinatarios y de las consecuencias de su incumplimiento.

Cuarto.-Es de aplicación al caso la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, desarrollada por el Real Decreto 738/1997, de 23 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de ayudas a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual.

El artículo 2 del indicado cuerpo legal acerca del carácter de beneficiario en lo que hace a las víctimas indirectas, establece en su número 3 que:

'3. Son beneficiarios a título de víctimas indirectas, en el caso de muerte, y con referencia siempre a la fecha de ésta, las personas que reúnan las condiciones que se indican a continuación:

a) El cónyuge del fallecido, si no estuviera separado legalmente, o la persona que hubiera venido conviviendo con el fallecido de forma permanente con análoga relación de afectividad a la de cónyuge, con independencia de su orientación sexual, durante, al menos, los dos años anteriores al momento del fallecimiento, salvo que hubieran tenido descendencia en común, en cuyo caso bastará la mera convivencia.

b) Los hijos del fallecido, que dependieran económicamente de él, con independencia de su filiación o de su condición de póstumos. Se presumirá económicamente dependientes del fallecido a los hijos menores de edad y mayores incapacitados.

c) Los hijos que, no siéndolo del fallecido, lo fueran de las personas contempladas en el párrafo a) anterior, siempre que dependieran económicamente de aquél.

d) En defecto de las personas contempladas por los párrafos a), b) y c) anteriores, serán beneficiarios los padres de la persona fallecida si dependieran económicamente de ella'.

Por su parte, la reglamentación de desarrollo, por lo que interesa aquí viene dada por el Reglamento de ayudas a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual. R.D 738/1997, cuyo artículo 5.4 dispone:

'1. A efectos del reconocimiento de la ayuda en favor de las personas incluidas en el artículo 2.3, párrafos b) y c) de la Ley, se entenderá que un beneficiario dependía económicamente del fallecido cuando aquél viniera conviviendo con éste a sus expensas y en la fecha del fallecimiento no percibiera, en cómputo anual, rentas o ingresos de cualquier naturaleza, superiores al 150 por 100 del salario mínimo interprofesional, también en cómputo anual, vigente en dicho momento.

2. Se entenderá que los padres del fallecido dependían económicamente del mismo cuando aquéllos vinieran conviviendo con éste a sus expensas y en la fecha del fallecimiento no percibieran conjuntamente, con independencia del régimen económico matrimonial, en cómputo anual, rentas o ingresos de cualquier naturaleza superiores al 225 por 100 del salario mínimo interprofesional, también en cómputo anual, vigente en dicho momento.

3. Si al tiempo del fallecimiento sólo conviviera con el hijo uno de los padres, se considerará que existe dependencia económica cuando éste en dicho momento viviera a sus expensas y no viniera percibiendo, en cómputo anual, rentas o ingresos de cualquier naturaleza superiores al 150 por 100 del salario mínimo interprofesional, también en cómputo anual, vigente en el referido momento.

4.Se entenderá, en todo caso, que la separación transitoria de las personas mencionadas en los apartados anteriores, motivada por razón de estudios, trabajo, tratamiento médico, rehabilitación u otras causas similares, no rompe el requisito de la convivencia entre el fallecido y el beneficiarlo'.

Quinto.-Frente a la aseveración de los actores sosteniendo que sus solicitudes reunían todos los requisitos para ser beneficiarios de la ayuda, ha de tenerse en cuenta que, conforme a su normativa reguladora - ley y reglamento reseñados-, para poder ser beneficiarios no basta con la mera condición de hijos de la fallecida, sino que es preciso que dependieran económicamente de ella en el momento de su muerte. En este sentido debe partirse que, conforme a los volantes de empadronamiento que obran en autos, a la fecha de fallecimiento de la víctima del delito estaba empadronada en el término municipal de DIRECCION001 ( Certificado de la Secretaria municipal de 17-9-2019 , al ramo de prueba) los recurrentes no vivían con ella, sino con el otro progenitor, D. Arcadio, con sentencia de divorcio de 9-5-2006 dictada por el Juzgado de Primera instancia nº 9 de Valencia.

La razón legal cae del lado de la parte demandada, a la vista de los que documentan las actuaciones, no siendo de acoger la tesis de los demandantes acerca de que la existencia de dependencia económica, no sea más que una presunción de que ésta existe en caso de convivencia , pudiéndose apreciar dicha situación de dependencia sin necesidad de que exista convivencia. Al respecto acogemos la tesis de la demandada, porque del art. 5 del Reglamento de Ayudas resulta se exigen tres requisitos acumulativos para definir qué se ha de entender por dependencia económica:

- convivencia entre el beneficiario y el fallecido.

- que el beneficiario viviera a expensas del fallecido; y que

- en la fecha del fallecimiento no percibiera, en cómputo anual, rentas o ingresos de cualquier naturaleza, superiores al 150 por 100 del salario mínimo interprofesional, también en cómputo anual, vigente en dicho momento. En la actualidad se aplica el IPREM, no el SMI.

La lectura del precepto en su integridad evidencia que la convivencia no tiene el carácter de presunción iuris tantum,porque se erige en verdadero requisito. En particular, se le atribuye expresamente esta condición en el apartado 3º que pretende dulcificar o suavizar la rigidez a que podría conducir el precepto sin su mención. Si la convivencia no fuera fundamental, no se habría recogido la regla excepcional recogida en el último apartado del art. 5 del RD 738/1997. También se exige la convivencia en los casos de desamparo económico de los arts. 3.2 de la Ley 35/1997 y 7.4 del Reglamento.

Conviene señalar que ésta es la interpretación que ha hecho la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid en varias de sus sentencias (SSTSJ Madrid nº 785/2013, de 9 de octubre -rec. 1066/2011, Sección 6ª-, nº 2048/2008, de 21 de octubre -rec. 141/2006, Sección 6ª-, nº 235/2015, de 12 de mayo -rec. 532/2014, Sección 6ª-). En todas ellas ha considerado la convivencia como un requisito necesario para acceder a la condición de beneficiario de este régimen de ayudas.

Tampoco acogemos la posición de los demandantes sosteniendo que existía convivencia discontinua con su madre en base al régimen de visitas existente. Como alega el defensor de la Administración, el derecho de visitas reconocido ex art. 94 del Código Civil, por su propia definición como derecho limitado en cuanto al tiempo, modo y lugar de ejercicio, no puede ser equiparado a la convivencia en sentido estricto que es a lo que se refiere el art. 5.1 del Reglamento. Si la norma hubiera querido que por convivencia se entendiera cualquier período de tiempo que los hijos pasaren con el fallecido con independencia de su duración o límites, no habría hecho la excepción que se recoge en el art. 5.3, siendo igualmente necesario señalar que en el caso que nos ocupa no concurren las circunstancias que en dicho precepto se apuntan para poder hablar de separación transitoria.

De la misma manera, a partir de la documentación bancaria no se puede afirmar que vivieran a expensas de su madre, máxime cuando las transferencias bancarias se realizaron solo a favor de uno de los hijos (D. Jose Carlos) y con la sola finalidad de cumplir las mensualidades de estudios, pero no el resto de gastos necesarios para garantizar la subsistencia de los dos recurrentes. Al vivir con su padre que, como resulta de sentencia del procedimiento de modificación de medidas que obra en autos, tenía superiores ingresos a la madre, era aquél y no la fallecida quien sufragaba la práctica totalidad de los gastos de los recurrentes, siendo así que dependían de él y no de ésta.

Sexto.-Recoge la demanda que el art. 5 del RD 738/1997 contradice el art. 2.3 de la Ley 35/1995 infringiendo el principio de legalidad, lo que debería llevar a la Sala a plantear cuestión de ilegalidad.

No se alcanza a encontrar la contradicción denunciada entre la Ley y el Reglamento que habría de determinar la nulidad del art. 5 de éste último ya que el precepto reglamentario, previa autorización contenida en la Disposición Final Primera de la Ley 35/1995, concreta qué deba entenderse por dependencia económica- concepto jurídico indeterminado- a los efectos de lo dispuesto en el art. 2.3 de la Ley. Por consiguiente el Gobierno, no incurre en ultra vires, por cuanto en ejercicio de su potestad reglamentaria lleva a la disposición administrativa de desarrollo el complemento que precisa la ley en sintonía con el principio de seguridad jurídica.

Séptimo .-Tampoco puede calificarse de contraria a derecho , por inmotivada la resolución impugnada. Por no citar otras muchas acerca de la exigencia y modo de motivar, la invocada en la contestación a la demanda la Sentencia de 30 de enero de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 7ª) del Tribunal Supremo (recurso de casación nº 23/1998) recuerda que:

'Para la parte recurrente, el Acuerdo impugnado adolece de falta de motivación, al devol-ver al actor el escrito presentado 'por no ser de aplicación al presente supuesto el artículo 28 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común'.

Tal razonamiento no resulta admisible partiendo de reiterados criterios jurisprudenciales de esta Sala contenidos, entre otros, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia de la Sección Séptima de 20 de enero de 1998 ( RJ 1998, 1418), cuando indica que ciertamente el art. 54.1 de la Ley 30/1992 exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho

los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se par-te y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una 'elemental cortesía', como expresaba ya una Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 julio 1981 (RTC 1981, 26), ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que 'justifican' el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el art. 24.1 de la Constitución (RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) .

La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plan-tea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 (RJ 1998, 4486 ) y 14 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 9793).'

Las resoluciones recaídas - dos originarias y la desestimatoria de la apelación cumplen con el requisito de la motivación suficiente, reseñando con hechos y fundamentos de derecho que han analizado todas las cuestiones planteadas en el expediente, con suficiente nivel de detalle y de manera suficientemente expresiva, de modo que han quedado explicitados de manera clara y comprensible las razones que condujeron a la denegación que se recurre en esto autos, sin que haya argumentos razonables para sostener lo contrario.

Ni siquiera se trata de resoluciones escuetas o sucintas, sino que nos encontramos ante resoluciones extensas y que analizan las circunstancias del caso concreto a la luz de la normativa aplicable, dando suficiente razón de los fundamentos en los que se basa la denegación de la ayuda pretendida.

Octavo.-Sobre el requisito de congruencia de las resoluciones administrativas, 88.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que establece que: ' la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste'. En idéntico sentido, el art. 119 in fine del mismo cuerpo legal.

El principio de congruencia implica que las resoluciones administrativas (también las judiciales) tienen que atender a las solicitudes de los interesados, ya sea estimándolas o denegándolas, pero lo que no pueden hacer es apartarse de las solicitudes de los interesados concediendo más de lo que se pide (incongruencia ' ultra petita'), pronunciándose sobre determinados extremos al margen de lo suplicado por aquéllos (incongruencia 'extra petita') o dejando sin resolver algunas de las solicitudes o pretensiones efectuadas (incongruencia 'ex silentio') siempre y cuando el silencio no pueda razonablemente interpretarse como desestimación tácita.

Se ve claramente que lo que delimita la congruencia o no de una resolución no son los argumentos empleados en la resolución (como parece entender el actor), sino la relación que hay entre lo que se pide o reclama y lo que se resuelve o decide.

En este sentido, los interesados solicitaban la concesión de una ayuda conforme a la Ley 35/1995 y el órgano competente, aplicando la normativa correspondiente, denegó lo pretendido. Por lo tanto, no cabe apreciar infracción alguna del deber de congruencia.

La parte actora parece basar la incongruencia en que la resolución denegatoria de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas funda la denegación en menos argumentos que los que emplea la Comisión Nacional de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violen-tos y contra la Libertad Sexual añade otras consideraciones. 10

Ahora bien, este modo de proceder ni es incongruente ni genera indefensión, puesto que lo que hace el órgano competente para conocer de la impugnación es dar contestación motivada a las cuestiones planteadas en los correspondientes recursos, haciendo un nuevo examen del expediente, y haciendo una serie de consideraciones que confirman a mayor abundamiento lo dicho por la Dirección General (nótese que apenas hay diferencias entre decir que no hay convivencia y luego añadir que la víctima directa y los demandantes vivían en ciudades distintas, que es una de las cosas que se critica de adverso).

No es cierto que , según sostiene n los actores, el contenido de la resolución que ponga fin al procedimiento de recurso administrativo deba quedar necesariamente constreñido por los argumentos iniciales empleados en la resolución recurrida y ello porque es necesario que la resolución del recurso dé cumplida respuesta a cuanto se plantee por el recurrente, so pena de incurrir en falta de motivación, y porque si lo único que cabe esperar de la resolución del recurso es que reitere todo lo ya dicho por el acto recurrido, se priva al recurso y a su resolución de necesidad, utilidad y de sentido. Además, no se añaden cuestiones nuevas en la resolución, sino que se ahonda en el análisis del concepto de dependencia económica a la vista de las alegaciones realizadas por los interesados en sus escritos de impugnación y de la documental aportada por ellos en dicho trámite de recurso.

En fin, no es cierto que la Administración haya negado la validez de la documentación aportada o haya hecho impugnación de documento alguno. Basta con ver el expediente Administrativo para darse cuenta de que la Administración admitió las pruebas propuestas por el interesado y las valoró según las reglas de la sana crítica como corresponde. Cuestión distinta es que la valoración efectuada por la Administración no sea compartida por los recurrentes, lo cual es absolutamente lícito y habitual en Derecho, pero en modo alguno plantea un debate que se deba resolver sobre la base del deber de congruencia sino, en todo caso, desde el prisma del error en la valoración de la prueba que, no sólo no se invoca de contrario, sino que además tampoco puede ser apreciado en el asunto controvertido como ha quedado señalado ut supra.

Por lo tanto, procede desestimar también este motivo de impugnación.

Noveno.-Se achaca también por los actores infracción de la prohibición de reformatio in peius. Nuevamente participa la Sala en el criterio del Abogado del Estado.

Es un principio general de nuestro ordenamiento jurídico que el recurrente no puede quedar, como consecuencia de la resolución de un recurso, en una peor condición de la que tenía con arreglo a la resolución recurrida por él mismo. En nuestro Derecho Administrativo, esta prohibición de la conocida comoreformatio in peiusse recoge en el art. 119.3 in fine de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común que establece que: ' la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial'.

Es decir, lo que está prohibido es que, por ejemplo, si una resolución es estimatoria parcial y se recurre, la resolución que ponga fin a la vía de recurso desestime totalmente la petición inicial, porque, en ese caso, se colocaría al recurrente en una situación peor a la que tenía antes de recurrir.

Sin embargo, en el caso que nos ocupa, lo que ha ocurrido es que se desestima un recurso frente a una resolución denegatoria total. De manera que los actores han quedado, tras la resolución del recurso, en la misma situación en la que se encontraban antes de formular su impugnación. No ha existido agravación alguna de su situación jurídica, ni se ha generado perjuicio alguno como consecuencia de la desestimación de su recurso.

Por lo tanto, este motivo de impugnación carece de fundamento y debe ser igualmente desestimado.

Décimo.-En relación con el principio de confianza legítima, conviene traer a colación la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, y que resume con claridad la Sentencia de 17 de mayo de 2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Alto Tribunal (Sección 3ª, recurso nº 441/2010): ' Y, procede recordar, en último término, el alcance del principio de confianza legítima, según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 (RJ 2006, 897)), que reprodujimos en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005 ):

'El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 (RJ 1999, 3979), recuerda 'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'. Por otra parte, en la STS de 1-2-99 (RJ 1999, 1633), se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999 [RCL 1999114]), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias tan dispares como cambios normativos sorpresivos en supuestos de intervención económica, especialmente en el ámbito de la Política Agraria Común (STJCE 16-12- 1999 ), o en procesos de selección en la función pública ( STJCE 17-4-1997 ). En definitiva, como señala la STJCE de 12-5-1998 (TJCE 1998, 91), para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual '.'

Proyectando lo anterior al caso de autos, no concurre la infracción del principio en la actuación administrativa impugnada.

Lo que el principio de confianza legítima prohíbe es que la Administración de manera sorpresiva y arbitraria se aparte del criterio seguido en actuaciones precedentes, con las que hubiera generado en el administrado la sensación o expectativa de que su proceder era el correcto. En el caso que nos ocupa, la Administración dictó una resolución denegatoria y, después, con ocasión de un recurso de los demandantes dictó otra resolución que desestimó dicho recurso confirmando la anterior. Pero la Administración no se ha apartado de su criterio denegatorio inicial. Además, no existe ninguna actuación del administrado que deba protegerse al amparo del principio de confianza legítima. Los recurrentes, con base en la primera resolución denegatoria, no han realizado ninguna actuación ni han tomado ninguna decisión que quede ahora cuestionada o en entredicho tras la segunda resolución. Su situación jurídica ha quedado absolutamente intacta, exactamente igual que estaba al incoarse el procedimiento; ha sostenido reiteradamente su criterio denegatorio, sin que nada hiciera pensar que su posición acerca de la pretensión de los recurrentes era otra distinta de la denegación de la ayuda solicitada. La Administración no ha llevado a cabo cambios arbitrarios de criterio en sus sucesivas actuaciones.

DecimoprimeroAlegan los actores que la Administración incurre en desviación procesal.

El instituto de la desviación procesal está íntimamente conectado con la naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa y se incurre en ella cuando se ejercitan en vía jurisdiccional por los recurrentes pretensiones que exceden de lo reclamado ante la Administración en vía administrativa., de modo que por la propia definición de la institución , salta a la vista que la Administración demandada no puede incurrir en desviación procesal, sino que es un vicio que tan solo puede darse en la actuación procesal de la parte ac-tora, y ello porque la Administración en el proceso no ejercita una pretensión sino que formula excepciones procesales y de fondo a las pretensiones -ahora sí- que se ejercitan por la parte demandante, por que difícilmente puede imputarse este defecto procesal a la Administración demandada.

Decimosegundo.-El recurrente considera que el art. 5 del RD 738/1997 vulnera el art. 14CE y es discriminatorio porque la Ley 7/2012, de 23 de noviembre, integral contra la violencia sobre la mujer en el ámbito de la Comunidad Valenciana no exige el requisito de convivencia para determinar la existencia de dependencia económica entre los hijos y la mujer fallecida, en su art. 16. (Cita la Ley 27/2018 que reformó algunos artículos de aquélla y, entre ellos, el relativo a las indemnizaciones por muerte). Yerra la tesis de la actora, porque no puede afirmarse que exista un término válido de comparación. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, Sala Primera, en la Sentencia nº 212/1993, de 28 de junio (recurso de amparo 1398/1990): ' Conforme a reiterada doctrina de este Tribunal, el juicio de igualdad ex art. 14CEexige la identidad de los supuestos fácticos que se pretenden comparar, pues lo que del art. 14CEderiva es el derecho a que supuestos de hecho sustancialmente iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas. La identidad de las situaciones fácticas constituye, por tanto, el presupuesto ineludible para la aplicación del principio de igualdad, correspondiendo a quien lo invoca la carga de ofrecer un término de comparación válido en relación al cual deba predicarse la pretendida igualdad'.

Para que existiera un término válido de comparación en el caso que nos ocupa, sería preciso acreditar que, en otros expedientes de ayudas tramitados conforme a la Ley 35/1995, la Administración estatal no ha venido exigiendo el requisito de convivencia con la víctima antes de su fallecimiento, conforme al art. 5 del Reglamento. Esto es evidente que no ocurre en el caso que nos ocupa, de modo que para llegar a la apreciación de que hubo discriminación prohibida por el art. 14 CE, sería necesario haber dispensado por la misma Administración Pública y en el mismo régimen de ayudas un tratamiento jurídico distinto a personas que se encontraran en idéntica situación. Lo que haga otra Administración distinta en un régimen de ayudas completamente distinto del enjuiciado carece completamente de relevancia a los efectos de efectuar la necesaria comparación.

Cada Administración, dentro de su ámbito competencial, puede establecer los regímenes de ayudas que estime oportunos y supeditarlos a los requisitos que en cada caso la Administración competente considere pertinentes, sin que quede vinculada la Administración estatal por lo establecido en los sistemas asistenciales establecidos por las Administraciones autonómicas, y viceversa, sin que las Administraciones autonómicas queden compelidas a exigir los mismos requisitos que exige la normativa estatal.

En conclusión, que en el régimen de ayudas valenciano no se requiera convivencia para apreciar la dependencia económica carece totalmente de relevancia para enjuiciar el caso que nos ocupa, toda vez que en este caso no se está aplicando la normativa autonómica, sino la estatal y, en esa normativa estatal, la convivencia sí que constituye un requisito como ya hemos señalado ut supra.

Decimotercero .-Resolviendo la desestimación del recurso, en aplicación del artículo 139.1 la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa, procede imponer las costas a loa actores. Activando la facultad recogida en el nº 4 del mismo artículo, se establecen en la suma máxima de 800€ por todos los conceptos

En atención a todo lo expuesto, en el nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA:

Fallo

Desestimar el Recurso contencioso- advo interpuesto porD. Jose Carlos y D.- Jose Ramón la resolución de la Comisión Nacional de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual de 26 de septiembre de 2018, desestimatorio de los recurso interpuestos por D. Jose Carlos y D. Jose Ramón frente a sendas resoluciones de 14 de febrero de 2018 de la Directora General de Costes de Personal y Pensiones Públicas desestimatorias de solicitudes de ayuda por fallecimiento de su madre Doña Carolina .

Con imposición de las costas procesales a los demandantes en la suma máxima de 800€

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ªdel Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ªdel Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la administración de Justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada