Sentencia Administrativo Nº 531/2006, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 780/2000 de 15 de Marzo de 2006

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00531/2006

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65594

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2004 0103456

Procedimiento:

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000780 /2000

Sobre AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA

De D/ña. BURGALESA DE ALMACENES Y TRANSFORMADOS ESPECIALES, S.L.,

TRANSPORTES, ALMACENES Y SERVICIOS, S.L.

Representante: ISABEL RALUY QUESADA, ISABEL RALUY QUESADA

Contra D/ña. CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA DE LA JUNTA

Representante: LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA Nº 531

ILTMOS. SRES.:

DON ANTONIO J. FONSECA HERRERO RAIMUNDO

MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

En Valladolid, a quince de marzo de dos mil seis.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La Orden de 30 de noviembre del consejero de agricultura y ganadería de la Junta de Castilla y León por la que se reclama al demandante la devolución de 51.605.994 ptas. con los intereses correspondientes y la Orden de 11 de febrero de 2000 de dicho Consejero por la que se desestima el recurso interpuesto por el demandante contra la anterior Orden confirmando en la misma todos sus extremos.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrentes: Las Sociedades BURGALESA DE ALMACENES Y TRANSFORMADOS ESPECIALES, S.L. y TRANSPORTES, ALMACENES Y SERVICIOS, S.L. representadas por la Procuradora Sra. Sánchez Herrera y bajo la dirección letrada de la Sra. Raluy Quesada.

Como demandada: ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA - CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una Sentencia por la que se declare la nulidad de Pleno derecho de la Orden de 30 de noviembre de 1999 del Consejero de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, por la que se reclama a BURGALESA DE ALMACENAJES Y TRANSFORMADOS ESPECIALES, S.L. la devolución de la cantidad de 51.605.994 pesetas con los intereses correspondientes, de la cual se ha conferido traslado a esta parte por Resolución dictada el día 10 del mismo mes y año por el Jefe de Servicio de Gestión y Apoyo de la dirección General de Industrias Agrarias y Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León; asimismo se declare la nulidad de Pleno Derecho de la Orden de 11 de febrero de 2000 del Consejero de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, por la que la referida Administración desestima expresamente el Recurso interpuesto por la referida Sociedad con fecha 19 de enero de 2000 contra la antedicha Orden, confirmando la misma en todos sus extremos, y de la cual se ha conferido traslado a esta parte, por Resolución dictada el día 15 del mismo mes y año, dictada por el Jefe de Servicio de Gestión y Apoyo de la Dirección General de Industrias Agrarias y Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León; ordenando, estar y pasar a la Administración demandada por las anteriores declaraciones; y condenando a la misma al pago de las costas causadas en el presente procedimiento por temeridad y mala fe.

Por OTROSI, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el presente recurso, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a derecho, todo ello con expresa imposición de las costas a la parte actora.

TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-< /b> Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el pasado día 24 de mayo de 2005.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales, salvo los plazos en ella fijados por causa del volumen de pendencia y trabajo que soporta la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este proceso la Orden de 30 de noviembre de 1.999, dictada por la Consejería de Agricultura y Ganadería de Castilla y León, por la que se reclama a la empresa aquí demandante la devolución del importe de 51.605.944 pesetas en concepto de la subvención concedida con cargo al Programa Operativo nº 92.CT.ES.07 del FEOGA, más los intereses correspondientes de demora desde el momento del pago de la subvención, ello al estimarse que se había acreditado que dicha empresa no realizaba en el momento de realizarse la inspección la actividad de comercialización de patatas, que era la que había motivado la concesión de la subvención; así como la de 11 de febrero de 2.000, que desestima el recurso interpuesto contra la antedicha, que confirma en todos sus extremos.

La causa concreta que se recoge en las citadas resoluciones que acordaron el reintegro de la subvención concedida -sobre todo la primera- se expresó de la siguiente forma: "De los antecedentes de hecho se desprende que dicha empresa no se dedicaba en el momento de realizarse la inspección a la comercialización de patatas, no existiendo dicha mercancía en ninguna de sus naves y encontrándose la maquinaria destinada a la manipulación de las mismas en el exterior de dichas naves, sin haber sido nunca utilizada".

Con la anterior premisa, y en base a lo dispuesto en el artículo 122.4 de la Ley 7/1.986, de 23 de diciembre, de la Hacienda de la Comunidad de Castilla y León (actualmente el nº 5), que señala entre las obligaciones del beneficiario la de "realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención", se estimó que la empresa receptora de la subvención no había destinado los fondos al concreto fin establecido.

En la demanda se ejercita una pretensión anulatoria dirigida a las dos resoluciones citadas, en pro de la cual se esgrimen varios motivos, y en todos se parte de la idea de que la empresa beneficiaria de la subvención ha realizado la concreta actividad para la que fue concedida, afirmándose que las labores desarrolladas en el centro de almacenamiento y manipulación de patatas consistieron fundamentalmente en la recepción, limpieza, calibrado, envasado, almacenamiento, conservación y expedición para su adecuada comercialización en el mercado nacional y portugués, con destino bien a la industria transformadora bien al consumo familiar.

De forma más concreta, siguiendo lo expuesto en los fundamentos de derecho de la demanda, pueden señalarse los siguientes motivos de impugnación: a) que la relación TAYSER-BAYTES es la propia que existe entre sociedad matriz y filial (lo que aduce para combatir el argumento de las resoluciones impugnadas de que las facturas aportadas para acreditar la actividad se refieren a otra empresa distinta de la beneficiaria de la subvención); b) que la sociedad recurrente ha justificado suficientemente el destino dado a los fondos de la subvención; c) que la confección de las actas de la Inspección, en la que se han venido a basar las resoluciones aquí impugnadas, presenta determinadas irregularidades que a la postre le han sumido en la más absoluta indefensión; d) que la propia Administración había ordenado en su día el archivo del expediente administrativo iniciado para comprobar el destino dado a la subvención; e) que las resoluciones administrativas impugnadas adolecen de varios defectos, como son, entre otros, la ausencia de motivación, la no indicación de si son firmes en vía administrativa y la ausencia del preceptivo ofrecimiento de los recursos pertinentes al administrado; y f) ausencia de competencia de la Comunidad autónoma de Castilla y león para requerir la devolución de una subvención del FEOGA.

SEGUNDO.- Por razones de lógica procedimental los primeros motivos que han de ser analizados en esta sentencia, de entre todos en los que se sustenta la demanda, son aquellos que podrían ser calificados como de carácter formal; y empezaremos con el planteado en último lugar, en que el vicio denunciado se refiere a la falta de competencia de la Comunidad Autónoma para dictar las resoluciones impugnadas cuando se trata de ordenar el reintegro del fondos del FEOGA. Y se aduce al respeto por la actora, en esencia, que la Junta de Castilla y León ha asumido en este tipo de subvenciones meramente un papel de intermediario en el pago de la misma, sin que la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 4 de julio de 1.991 pueda ser suficiente, dado su rango, para atribuir a las Comunidades Autónomas funciones como la ejercitada en el expediente de referencia, considerando que no pueden tener otra responsabilidad que la relativa a la concesión de la "ayuda nacional", la que además queda subordinada a la aprobación de la Comisión de la C.E.E. del correspondiente programa operativo; concluyendo, en fin, que en cualquier caso la misma no deriva en ningún caso del ejercicio de las competencias propias, las que quedan circunscritas a las funciones de comunicar, informar y proponer, en definitiva de mera intermediación.

Reconociendo que la cuestión planteada es controvertida, la Sala, acogiendo la tesis de la Administración demandada, considera que la competencia de la Comunidad Autónoma para iniciar los expedientes de reintegro en relación a las subvenciones otorgadas con cargo a fondos de la Unión Europea (FEOGA), tiene su base en el hecho de que tiene reconocida la relativa a la gestión de las ayudas. Por ello se acepta el criterio contenido en el dictamen de la Abogacía del Estado, que se aporta junto al escrito de contestación a la demanda. El mismo contempla el mismo problema ahora suscitado pero en relación a la Generalidad de Cataluña, razonándose en el mismo lo siguiente: "La Orden de 4 de julio de 1991 constituye el principal marco normativo de desarrollo de los Reglamentos (CEE) 4042/1989, 866/1990 y 867/1990 , relativos a la mejora de las condiciones de comercialización y transformación de los productos de la pesca y acuicultura, agrícolas y selvícolas, respectivamente, al especificar el procedimiento de gestión de las ayudas previstas en dichos textos reglamentarios".

Y añade; "atendiendo al carácter cofinanciado de la ayuda concedida, entiende esta Abogacía del Estado que, si bien la aprobación por la Comisión del programa operativo en el que se integra el correspondiente proyecto es un acto previo imprescindible para el otorgamiento de aquélla, el acto de concesión de la misma, en sentido estricto, corresponde a la propia Comunidad Autónoma, tal como resulta de lo dispuesto en el art. 6 de la Orden de 4 de julio de 1991 que tras señalar que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación dará traslado a las Comunidades Autónomas de la aprobación por la Comisión, serán dichas Comunidades Autónomas las que procedan a dictar, por lo que respecta a la parte de ayuda nacional, la resolución de concesión, y a realizar, se entiende en cuanto a la ayuda comunitaria, las notificaciones correspondientes. De esta forma, mientras que para la ayuda nacional existe, y así se denomina en la citada Orden, resolución de concesión de la misma, para la ayuda comunitaria basta con una notificación que, en este supuesto, viene a ser la Comunicación dictada por la Generalidad de Cataluña dando traslado de la ayuda comunitaria, a la que hay que atribuir la calificación y efectos de acto administrativo de concesión de dicha ayuda. Aparece, por tanto, la correspondiente Comunidad Autónoma como órgano concedente de la ayuda en cuestión y como tal, competente para dictar, en su caso, la resolución revocatoria de la misma, ya que teniendo competencia para su concesión o denegación la tiene también para dictar el acto administrativo por el que se acuerde el reintegro, al ser este una revocación total o parcial del acto de concesión de la ayuda. Por su parte, el art. 38 bis del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre , por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, añadido a este texto reglamentario tras su modificación por Real Decreto 339/98, de 6 de marzo , señala al órgano gestor de la correspondiente ayuda como el competente para la tramitación del expediente de reintegro, en orden a determinar la procedencia e improcedencia del mismo. En este sentido, ha de manifestarse que la cualidad de órgano gestor de la ayuda la ostenta igualmente la Comunidad Autónoma en la que se ejecute la inversión auxiliable, carácter gestor que revela claramente un análisis de los cometidos que a las Comunidades Autónomas atribuye, en el procedimiento de gestión que regula, la propia Orden de 4 de julio de 1991, debiendo resaltarse fundamentalmente lo dispuesto en su art. 8.1, que atribuye a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas la competencia para realizar los controles necesarios sobre la gestión de las ayudas concedidas, mencionando especialmente la obligación por parte de aquéllos de verificar los justificantes de los pagos por parte de los beneficiarios finales y examinar la concordancia entre las inversiones acordadas y las realizadas; función de control que recoge implícitamente, al establecer las consecuencias de los incumplimientos que se detecten, la Comunicación dictada por el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña en 4 de mayo de 1994, al señalar como condición general nº 8 la posibilidad de suspensión, reducción o supresión de la ayuda ante la existencia de una irregularidad o de una modificación importante, sin previa autorización, que afecte al carácter o a las condiciones de ejecución de la inversión aprobada. En definitiva, del cuerpo del presente informe resulta que el parecer de este órgano consultivo es estimar que la Comunidad Autónoma correspondiente es el órgano concedente y gestor de las ayudas previstas en la acción común establecida en los Reglamentos CEE 866/1990 y 867/1990 .".

TERCERO.- En lo que hace a los defectos de carácter procedimental, y en particular los referidos a la confección de las actas de la inspección -que fueron la base de la decisión adoptada por la Administración de proceder al reintegro de las cantidades entregadas en concepto de subvención-, la recurrente aduce que las visitas de inspección efectuadas no respondieron en realidad a la concreta finalidad que se plasmó en las mismas, ya que, y pese a que en la Orden de servicio del Jefe de Servicio Territorial de Agricultura y Ganadería de Burgos se especificara que el objeto era comprobar la identidad entre la actividad desarrollada y la declarada que dio lugar al obtención de la ayuda, indicándose expresamente que ello se adoptaba en el marco de diversos expedientes objeto de subvención de la Unión Europea, en cambio en el acta de inspección de fecha 10 de febrero de 1.998 se indicó que el objeto de la visita era, literalmente, "comprobar el cumplimiento de las disposiciones vigentes sobre frutas y hortalizas frescas". Considera que ello le ha producido indefensión, por cuanto al indicársele como finalidad y objeto de la visita de la inspección una distinta a la que aparecía expresada en la orden de servicio, no pudo en dicho momento alegar y justificar cuanto hubiera podido estimar oportuno.

Este motivo de impugnación ha de ser acogido por la Sala, ya que, y sin negar que en determinados supuestos podrán realizarse visitas inspectoras sin previo aviso, lo que es claro que no cabe en ningún caso es que se practique una inspección ocultando al administrado -aquí la empresa subvencionada- cual sea el objeto real de la misma, y menos aún que se simule otro motivo distinto, como ha sucedido en el caso en que se ha reflejado en el acta uno que nada tenía que ver. Como decíamos no se niega la posibilidad de que la Administración pueda realizar visitas sin practicar la citación correspondiente, lo que sucederá, por ejemplo, cuando la normativa específica así lo prevea y cuando ello se practique en virtud de un acuerdo debidamente motivado, para evitar que la inspección pueda frustrarse; pero ello, y esto importa advertirlo, es distinto de lo que ha sucedido en el caso que nos ocupa, en que se indicó en el acta que el objeto de la visita se refería a un tema que nada tenía que ver con el expediente de subvención, y por lo tanto así se le tuvo que ilustrar al administrado, irrogándosele por ello y en definitiva indefensión.

Y si las cosas han acontecido como ha quedado expuesto, como quiera que la resolución originaria recurrida se basa únicamente en el contenido del acta, que por lo expuesto está viciada, la resultante es que habrá de aplicarse el artículo 63.1, en relación con el apartado 2 del mismo precepto de la Ley 30/1.992 , y estimar que las resoluciones impugnadas están incursas en un vicio de anulabilidad por razones de forma. Recordemos al respecto que el último precepto indicado establece que "el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados".

CUARTO.- A lo dicho en el anterior fundamento de derecho, ha de añadirse que ya en la comunicación del Jefe de Servicio Territorial al Director General de Industrias Agrarias y Desarrollo Rural, obrante a los folios 175 y siguientes del expediente administrativo, se indica que ante las irregularidades constatadas en la inspección se elevaban las actuaciones "a los efectos de su conocimiento y ulterior traslado, si así lo considera, a la Intervención General, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 27.1.c) de la Orden de 7 de marzo de 1.996 de la Consejería de Economía y Hacienda corresponde a aquella el control y certificación de la ejecución de las inversiones cofinanciadas por los fondos estructurales europeos y otros instrumentos financieros comunitarios". Tras ello a parte de la prepuesta de resolución no consta en el expediente ninguna otra actuación propia de un expediente de reintegro, con lo que también habrá de convenirse en que no se han llevado a cabo todas las formalidades establecidas para que pudiera entenderse que el mismo fue correctamente tramitado.

Así las cosas, lo procedente, y tras comprobar que el Jefe de Sección de Industrias Agrarias de la Delegación Territorial de Burgos, del Servicio Territorial de Agricultura y Ganadería, ordenara el archivo del expediente, que a la vista del certificado emitido por ese Servicio en fase de prueba obviamente no podía referirse a otro distinto que del incumplimiento de la normativa legal en la materia indicada en el acta de la inspección, la solución que procede no puede ser otra que ordenar la retroacción de actuaciones a ese momento de la comunicación del acta, para que, en su caso, se tramite el correspondiente expediente de reintegro con todas las garantías. Y esa comunicación a que se ha hecho referencia puede servir, en los términos del artículo 8.2, segundo párrafo, del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas , como forma de iniciación de oficio de ese expediente de reintegro.

QUINTO.- Lo anterior razonado, al estimarse un vicio de carácter procedimental, veda el análisis del resto de los motivos planteados. Y en cuanto a las costas, no se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición, de conformidad con lo establecido en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación;

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de BURGALESA DE ALMACENES Y TRANSFORMADOS ESPECIALES, S.L. Y TRANSPORTES, ALMACENES Y SERVICIOS, S.L., contra las Órdenes reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia, anulamos las mismas, por ser contrarias al ordenamiento jurídico, y ordenamos a la vez la retroacción de actuaciones administrativas al momento de la comunicación del Jefe de Servicio Territorial al Director General de Industrias Agrarias y Desarrollo Rural de fecha 17 de febrero de 1.998, para que, en su caso, se continúe la tramitación del correspondiente expediente de reintegro con todas las garantías. Ello sin hacer especial imposición de costas a ninguna de las partes.

A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al Órgano de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

< /o:p>

< /o:p>

< /o:p>

< /o:p>

< /o:p>

< /o:p>

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.