Sentencia Administrativo Nº 535/2016, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 72/2012 de 17 de Junio de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a diecisiete de junio de dos mil dieciséis.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 535

En el recurso de apelación número 72/2012, interpuesto por XERESA URBANA S.L. contra la sentencia nº 464/11, de 11 de noviembre de 2011, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Cuatro de Valencia en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 701/2004 seguido ante ese Juzgado.

Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE XERESA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Cuatro de Valencia se siguió el recurso contencioso-administrativo ordinario número 701/2004, deducido por Xeresa Urbana S.L. frente a las siguientes resoluciones del Ayuntamiento de Xeresa:

-acuerdo del Pleno de 30 de septiembre de 2004, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto por dicha mercantil contra el acuerdo plenario de 29 de abril de 2004, que anuló el acuerdo del Pleno de 25 de septiembre de 2003 por el que se dispuso: 1.- aprobar el PAI SUP1-UA2 y adjudicarlo a la referida mercantil Xeresa Urbana S.L.; y 2.- declarar la voluntad de la Corporación de ejecutar la urbanización de esa actuación mediante gestión directa, conforme proyecto de urbanización aprobado por el Ayuntamiento en fecha 25 de septiembre de 2003 y el plan parcial modificativo presentado por la indicada mercantil.

-resolución de la Alcaldía de 23 de junio de 2004, por la que se otorgó a aquella mercantil un plazo de diez días para justificar debidamente los gastos ocasionados por la realización del programa, plan parcial de mejora y proyecto de urbanización presentados en la Corporación con motivo de la tramitación del PAI SUP1-UA2, asumidos como propios por el Ayuntamiento en la gestión directa del mencionado programa, con el objeto de proceder al reconocimiento del derecho de reintegro de los mismos.

En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó sentencia nº 464/11 en fecha 11 de noviembre de 2011 desestimándolo, sin hacer expresa imposición de costas procesales

SEGUNDO.-Contra la anterior sentencia se interpuso por Xeresa Urbana S.L., en tiempo y forma, recurso de apelación, solicitando se dictara sentencia por la Sala que revocase la apelada y acogiese las pretensiones de la demanda, siendo las siguientes:

-como pretensión principal, se declarase la nulidad de las resoluciones administrativas recurridas, se reintegrase a dicha mercantil en su condición de agente urbanizador de la actuación y se ordenase seguir con la tramitación del programa, incluso con la necesaria tramitación del plan parcial de mejora, ordenando la restauración de todos y cada uno de los derechos de la recurrente.

-y subsidiariamente, se determinase el derecho de la citada mercantil a ser reembolsada por la alternativa técnica, proyecto de urbanización y plan parcial, tanto en cuanto a los honorarios técnicos como jurídicos por la redacción, informe y preparación, así como en cuantos gastos resultasen justificados, en la cantidad a determinar en ejecución de sentencia.

TERCERO.-Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado del mismo al Ayuntamiento apelado, que formuló oposición, solicitando el dictado por la Sala de sentencia que confirmase la sentencia apelada.

CUARTO.-Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo de apelación, señalándose la votación y fallo del asunto.

QUINTO.-Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido por la mercantil ahora apelante, razonando el Juzgador de instancia, en síntesis, que el acuerdo plenario municipal de 29 de abril de 2004 y el acuerdo de 30 de septiembre de 2004 confirmatorio del anterior se encontraban debidamente motivados, siendo además conforme a derecho la decisión que en los mismos se adoptaba de anular el PAI SUP1-UA2 y su adjudicación a Xeresa Urbana S.L. En este sentido argumentaba el Juzgador que la alternativa técnica presentada por esa mercantil comportaba una modificación de la ordenación pormenorizada del plan general de Xeresa, ya que, como se indicaba en el informe municipal obrante a los folios 82 y siguientes del expediente, el proyecto de urbanización que formaba parte del programa aprobado modificaba las determinaciones de la ordenación pormenorizada del referido PGOU, sin acompañar la alternativa técnica ningún instrumento de planeamiento que prestara cobertura a tal modificación, por todo lo cual el PAI aprobado vulneraba lo regulado en el art. 55 de la LRAU.

De otro lado, la sentencia de instancia desestimaba asimismo la pretensión ejercitada de forma subsidiaria por la actora relativa al reembolso de cantidades por la alternativa técnica, proyecto de urbanización y plan parcial presentados por aquélla, razonando el Juzgador que, a pesar de lo que disponía el art. 47.5 de la LRAU, no constaba en vía administrativa ninguna solicitud ni reclamación de la mercantil, ni cuantificación por ésta de la cantidad a reembolsar por el Ayuntamiento, de manera que, ante la carencia de sustento probatorio, no podía acogerse la indicada pretensión subsidiaria.

SEGUNDO.-En la presente apelación la mercantil apelante reitera las alegaciones que formuló en el proceso de instancia acerca de la falta de motivación de los acuerdos plenarios del Ayuntamiento de Xeresa de 29 de abril y 30 de septiembre de 2004, e insiste en que no concurría ningún motivo para que el Ayuntamiento anulara el acuerdo del Pleno de 25 de septiembre de 2003 que aprobó el PAI SUP1-UA2, como lo evidencia el hecho de que, con posterioridad, el mismo programa presentado por aquélla fuera aprobado por el Ayuntamiento por gestión directa.

Añade la apelante que la no presentación conjunta del programa y del plan parcial del sector no provocaba la anulación del PAI sino su anulabilidad, por lo que se trataba de un vicio susceptible de ser convalidado a tenor del art. 67 de la Ley 30/1992 , con conservación de actos y trámites según el art. 66 de la misma ley , por lo que el Ayuntamiento debió haber tramitado el plan parcial que presentó dicha mercantil y haberlo anexado al programa aprobado, con lo que ésta, además, hubiera podido obtener la cédula de urbanización.

En último lugar, alega la apelante que la sentencia de instancia incurre en error de derecho al no acceder a su petición de reembolso o indemnización de los gastos derivados de la redacción de los proyectos que formuló y que fueron incorporados al programa por gestión directa aprobado después por el Ayuntamiento, gastos a cuyo reembolso tenía derecho de conformidad con el art. 47.5 de la LRAU.

Se opone el Ayuntamiento apelado a las alegaciones impugnatorias y pretensiones ejercitadas por la apelante y sostiene, en esencia, que la sentencia apelada es ajustada a derecho.

TERCERO.-Ha de ser rechazada primeramente la alegación formulada por la mercantil apelante en torno a la falta de motivación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Xeresa de 29 de abril de 2004 y del acuerdo plenario de 30 de septiembre de 2004 confirmatorio del anterior. Es cierto que el Ayuntamiento notificó en su día a dicha mercantil sólo la parte dispositiva del referido acuerdo de 29 de abril de 2004, pero ello no ocasionó a la misma ninguna indefensión, como lo pone de relieve el contenido del escrito que presentó -folios 168 y siguientes del expediente- interponiendo recurso de reposición contra ese acuerdo, escrito de cuyas manifestaciones se evidencia que la recurrente conocía perfectamente las causas por las que el Ayuntamiento procedía en tal acuerdo de 29 de abril de 2004 a anular el PAI SUP1-UA2.

Como destaca la sentencia de instancia, ambos acuerdos municipales se encuentran debidamente fundamentados, indicándose en los mismos que el mencionado PAI SUP1-UA2 aprobado por el Ayuntamiento mediante acuerdo plenario de 25 de septiembre de 2003 se anulaba -estimando los recursos de reposición interpuestos contra su aprobación por el grupo municipal Bloc Nacionalista y por la AIU del sector- porque, de un lado, modificaba las determinaciones de la ordenación pormenorizada del sector previstas en el PGOU del municipio, sin incorporar en su alternativa técnica ningún instrumento de planeamiento que dotara de cobertura a tal modificación y, por tanto, dicho PAI vulneraba las determinaciones de los arts. 54 y 55 de la LRAU; y de otro lado, porque la Administración autonómica había denegado la expedición de la correspondiente cédula de urbanización (en el primer acuerdo de 29 de abril de 2004 se señalaba que en esta fecha la cédula todavía no se había otorgado). Se argumentaba en los expresados acuerdos municipales de 29 de abril y 30 de septiembre de 2004, además, que el plan parcial de mejora que había sido presentado por la mercantil urbanizadora con posterioridad a la aprobación del programa no había sido tramitado por el Ayuntamiento porque, a tenor del art. 29.1 de la LRAU, la aprobación de dicho plan parcial no podía ser posterior a la aprobación del PAI.

Es obvio, a resultas de lo expuesto, que la fundamentación que contienen los acuerdos plenarios de 29 de abril y 30 de septiembre de 2004 respeta las exigencias de motivación establecidas en el art. 54 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que desarrolla ese precepto legal. Al margen del acierto o desacierto de los razonamientos expuestos en tales acuerdos -cuestión que también se examina por el Juzgado y que seguidamente se pasará a analizar por la Sala-, dicha motivación no ocasionó, según ha sido antes apuntado, ninguna indefensión a la mercantil interesada, permitiéndole articular adecuadamente sus medios de defensa, habida cuenta, además, que ha podido desarrollar en plenitud su facultad de acceder a los órganos jurisdiccionales para la tutela de sus derechos, pudiéndose establecer, en sede judicial, las efectivas razones que llevaron al Ayuntamiento de Xeresa a adoptar los acuerdos recurridos por la recurrente en el proceso de instancia, junto a las que se ofrecen por ésta para impugnarlos, por todo lo cual el motivo impugnatorio analizado no puede ser acogido.

En este punto, en consecuencia, la sentencia apelada ha de ser confirmada.

CUARTO.-Ha de ser también confirmada la sentencia de instancia en cuanto considera que los motivos, ya reseñados, que se ofrecen por el Ayuntamiento en los repetidos acuerdos del Pleno de 29 de abril y 30 de septiembre de 2004 para disponer la anulación del acuerdo plenario de 25 de septiembre de 2003, que aprobó el PAI SUP1-UA2 y adjudicó su ejecución a Xeresa Urbana S.L., son ajustados a derecho. Según ha sido antes apuntado, la anulación del PAI aprobado se fundaba por la Corporación Local, de un lado, en que el mismo modificaba las determinaciones de la ordenación pormenorizada del PGOU del municipio y no incorporaba en su alternativa técnica ningún instrumento de planeamiento que dotara de cobertura a dicha modificación, y de otro lado, en la denegación por la Administración autonómica de la correspondiente cédula de urbanización que exigía entonces la legislación urbanística vigente -la Ley 6/1994, Urbanística Valenciana (LRAU), aplicable por razones temporales al caso de autos-.

Por lo que se refiere al primer motivo, cabe señalar que la ahora apelante, la precitada mercantil Xeresa Urbana S.L., presentó en fecha 4 de diciembre de 2003 ante el Ayuntamiento -folios 77 y siguientes del expediente administrativo- un plan parcial de mejora modificativo de la ordenación pormenorizada del sector prevista en el plan general, y si bien en un primer momento se dispuso mediante decreto de la Alcaldía 3/2004, de 8 de enero -folio 85 del expediente- iniciar la tramitación de ese plan parcial y someterlo a información pública, un día después la Alcaldía dictó decreto 4/2004 -folio 86- revocando el anterior. Y en efecto, a tenor del art. 29.1 de la LRAU el Ayuntamiento no podía aprobar un programa que modificara la ordenación pormenorizada del sector sin haber aprobado antes, o al menos simultáneamente, la modificación de aquella ordenación pormenorizada, por lo que, contrariamente a lo pretendido por la mercantil urbanizadora, no resultaba legalmente posible la aprobación de ese plan parcial de iniciativa particular no incorporado a la alternativa técnica presentado por la mercantil urbanizadora más de dos meses después de haber tenido lugar la aprobación definitiva del PAI. Por añadidura, el mencionado decreto de Alcaldía 4/2004 fue debidamente notificado a la mercantil -folios 87 y 88- y no fue recurrido por ésta, de manera que consintió la decisión municipal de no dar trámite al aludido un plan parcial de mejora.

De conformidad con lo anterior, el PAI aprobado por el Ayuntamiento en fecha 25 de septiembre de 2003 contravenía lo regulado en los arts. 29.1 y 55 de la LRAU, al modificar la ordenación del PGOU sin haber incorporado en su alternativa técnica el correspondiente planeamiento de desarrollo.

En cuanto a la cédula de urbanización que se exigía en el art. 31.2 de la LRAU, su expedición fue en el caso de autos denegada por la Administración autonómica mediante resolución de 22 de abril de 2004, denegación basada, entre otras razones, en que la alternativa técnica del programa no había incorporado el necesario plan parcial. Esa resolución fue recurrida en alzada por Xeresa Urbana S.L., siendo desestimado el recurso por resolución de la Secretaria autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 20 de abril de 2005, en la que se argumentaba que la recurrente no había justificado que la propuesta de ordenación pormenorizada contenida en el PAI respetase las determinaciones de la ordenación urbanística del municipio, como así reflejaba la propia memoria justificativa del plan parcial de mejora presentado con posterioridad a la cédula, memoria en la que se expresaba que el objeto del plan parcial era la modificación de la ordenación pormenorizada del sector establecida en el plan general. En la citada resolución de 20 de abril de 2005 se añadía que la cédula no se había obtenido por silencio administrativo, al no encontrarse completo el expediente.

Por consiguiente, el acuerdo municipal de 25 de septiembre de 2003 aprobatorio del programa de actuación integrada SUP1-UA2 infringía, además de los arts. 29.1 y 55 de la LRAU, el art. 31.2 de la misma ley, y en consecuencia, la anulación de aquel acuerdo, llevada a cabo por el Ayuntamiento mediante acuerdo del Pleno de 25 de septiembre de 2003 estimando los recursos de reposición interpuestos contra la aprobación del programa por el grupo municipal Bloc Nacionalista y por la AIU del sector, es conforme a derecho.

Frente a las anteriores conclusiones opone la mercantil apelante que el hecho de que el Ayuntamiento acordara la posterior aprobación del programa por gestión directa municipal evidencia que éste respetaba todas las exigencias legales. Este razonamiento de la apelante no toma en consideración que ese segundo programa aprobado sí iba acompañado, a diferencia del adjudicado con anterioridad a aquella mercantil, de plan parcial y obtuvo, además, la correspondiente cédula de urbanización otorgada por la Generalitat.

Aduce también la apelante que la circunstancia de no haber presentado, con la alternativa técnica del programa, el plan parcial modificativo de la ordenación pormenorizada del sector constituía un vicio susceptible de ser convalidado según el art. 67 de la Ley 30/1992 . La alegación ha de ser también rechazada, teniendo en cuenta que el programa aprobado por el Ayuntamiento en fecha 25 de septiembre de 2003 era nulo de pleno derecho por modificar la ordenación urbanística del sector, por lo que no podía ser convalidado, al afectar la convalidación prevista en el invocado art. 67 de la Ley 30/1992 únicamente a actos anulables y no a actos nulos. En este sentido se pronuncia, entre otras, la STS 3ª, Sección 5ª, de 15 de junio de 2012 -recurso de casación número 2025/2009 -, que añade que 'el principio de conservación de los actos administrativos no puede respaldar la pretensión de convalidación de un acto nulo, ya que un acto nulo ni siquiera se subsana por el transcurso del tiempo'.

En suma, la pretensión de la apelante relativa a la anulación de los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Xeresa de 29 de abril y 30 de septiembre de 2004 ha de ser necesariamente desestimada. Habiendo sido, en lo esencial, apreciado así por el Juzgador a quo, procede también en este punto la confirmación de la sentencia apelada.

QUINTO.-A distinta conclusión llega la Sala en lo relativo a la desestimación por el Juzgador de la pretensión subsidiaria ejercitada por la recurrente en el suplico de su demanda, y reiterada en la presente apelación, consistente en que se declare, al amparo del art. 47.5 de la LRAU, su derecho al reembolso de los gastos de redacción de la alternativa técnica, proyecto de urbanización y plan parcial, documentos que fueron incorporados por el Ayuntamiento al programa a ejecutar por gestión directa que aprobó con posterioridad. Esta pretensión sí ha de ser acogida, según se pasa seguidamente a razonar por la Sala.

No se trata de una pretensión del art. 31.2 de la Ley 29/1998 anudada a la principal de anulación del acto recurrido y para el caso de que ésta sea estimada, sino de una pretensión ejercitada en la demanda de forma subsidiaria a la anulatoria formulada con carácter principal en la misma demanda. Por tanto, para que proceda su estimación ha de haber sido anteriormente planteada ante la Administración ( STS 3ª, Sección 5ª, de 18 de mayo de 2011 -recurso de casación nº 1288/2008 -, entre otras).

En el presente caso, fue el propio Ayuntamiento de Xeresa el que mediante resolución de la Alcaldía de 23 de junio de 2004 reconoció a Xeresa Urbana S.L. su derecho a ser reembolsada por los gastos debidamente justificados ocasionados por la realización de los aludidos proyectos, asumidos como propios por aquél en la gestión directa del programa. Es cierto que no consta en el expediente administrativo que la mercantil presentara justificación de tales gastos, ni tampoco los acreditó ni cuantificó en el proceso de instancia. Pero ello no es obstáculo para la estimación, a tenor del art. 71.1.d) de la precitada Ley 29/1998 , de la referida pretensión subsidiaria, al estar reconocido por el Ayuntamiento en vía administrativa el derecho de la recurrente y estar, además, determinadas en el proceso las bases -los proyectos presentados por la mercantil asumidos finalmente por el Ayuntamiento- para la fijación del importe de los gastos a resarcir a esa mercantil por la Corporación Local, lo que permite que la definitiva concreción de tales gastos pueda quedar diferida al periodo de ejecución de sentencia.

Esta misma Sala y Sección ya tuvo ocasión de pronunciarse en la sentencia nº 277/2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 610/2006 interpuesto por diversos recurrentes contra la aprobación por el Ayuntamiento del PAI SUP1-UA2 a ejecutar por gestión directa, sobre el derecho de aquella mercantil a ser integrada de los gastos derivados de la realización de los expresados proyectos asumidos por el Ayuntamiento. En esa sentencia manifestó la Sala que 'evidentemente, una vez asumida la misma (la aprobación del PAI por gestión directa), habría comportado un enriquecimiento injusto para la Administración y un asimismo injusto empobrecimiento para Xeresa Urbana que no se hubieran abonado los costes de los proyectos correspondientes'.

Procede, de conformidad con lo expuesto, estimar en este punto el recurso de apelación y, revocando parcialmente la sentencia apelada, acoger la pretensión subsidiaria ejercitada por la mercantil recurrente, reconociendo el derecho de ésta al reembolso por el Ayuntamiento de Xeresa del importe de los gastos que se justifiquen debidamente por la misma en periodo de ejecución de sentencia por la redacción de los documentos del programa, proyecto de urbanización y plan parcial SUP1-UA2 incorporados al PAI por gestión directa aprobado por ese Ayuntamiento.

Ha de señalarse, por último, que los documentos adjuntados por la apelante y el apelado con sus respectivos escritos de interposición del recurso de apelación y de oposición al mismo no se valoran por la Sala por cuanto su aportación debió haberse efectuado en la primera instancia judicial, ello sin perjuicio de que puedan, en su caso, ser tenidos en cuenta por el Juzgado si se aportan por las partes en fase de ejecución de sentencia.

SEXTO.-A tenor del art. 139.2 de la precitada Ley 29/1998 , no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia.

Por cuanto antecede,

Fallo

1.- Estimar parcialmente el recurso de apelación número 72/2012, interpuesto por Xeresa Urbana S.L. contra la sentencia nº 464/11, de 11 de noviembre de 2011, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Cuatro de Valencia en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 701/2004 seguido ante ese Juzgado.

2.- Revocar parcialmente la sentencia apelada en cuanto desestima la pretensión ejercitada de forma subsidiaria por la demandante.

3.- Reconocer el derecho de la mercantil recurrente al reembolso por el Ayuntamiento de Xeresa del importe de los gastos que se justifiquen debidamente por la misma en periodo de ejecución de sentencia correspondientes a la redacción de los documentos del programa, proyecto de urbanización y plan parcial SUP1-UA2 incorporados al PAI por gestión directa aprobado por ese Ayuntamiento.

4.- Desestimar, en lo demás, el recurso de apelación.

5.- No hacer expresa imposición de costas procesales de esta segunda instancia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.