Sentencia Administrativo Nº 538/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 130/2007 de 25 de Junio de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 130 de 2.007

Partes: "TRAXMORAN, SL" contra el Ayuntamiento de El Masnou

SENTENCIA Nº 538

Ilmos. Sres.

Presidente

José Juanola Soler

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

En la ciudad de Barcelona, a veinticinco de junio de dos mil ocho.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,

constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo

seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de "TRAXMORAN, SL", representada por la

procuradora de los tribunales Sra. Pereira Mañas y defendida por el letrado Sr. Sánchez Pérez, contra el Ayuntamiento de El

Masnou, representado por el procurador Sr. Ranera Cahís y defendido por el letrado Sr. Pigem i de las Heras, en relación con

actuaciones en materia de planeamiento urbanístico, siendo la cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, publicándose el pertinente anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y, recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO. Conferido traslado a la parte demandada, contestó la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendió aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

TERCERO. Recibidos los autos a prueba, fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose finalmente el momento de la votación y fallo, que ha tenido lugar el día 7 de abril de 2.008.

CUARTO. Con suspensión del plazo para dictar sentencia se acordó pedir de oficio al perito procesal determinadas aclaraciones, de cuyo resultado se ha dado vista a las partes para alegaciones.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la impugnación del acuerdo de la Junta de Govern Local del Ayuntamiento de El Masnou de 11 de noviembre de 2.004, denegando la tramitación del Plan Especial de Reforma Interior 1 "Industrial Estampadora", presentado por la actora, ante el carácter insubsanable de los defectos detectados en la documentación aportada, acuerdo cuya anulación se interesa en la demanda, ordenándose la aprobación inicial del indicado instrumento.

SEGUNDO. La denegación del trámite del instrumento presentado lo ha sido sobre la base del informe del arquitecto municipal de 19 de agosto de 2.004, a cuyo tenor existirían deficiencias insubsanables en la documentación presentada, incumpliéndose en concreto los parámetros de superficies de cesión, en cuanto al porcentaje de espacios libres públicos, así como también la vialidad, atendida la insuficiencia de la red viaria presentada, la falta de vertebración del los viales del ámbito del plan especial con el entorno y su desajuste con los criterios de la ficha normativa.

Frente a ello la actora afirma su derecho al trámite y el carácter subsanable de tales deficiencias, a cuyo fin debería haber sido requerida, habiendo realizado la propuesta de acuerdo a ciertas negociaciones mantenidas con el Ayuntamiento con carácter previo a cierto cambio en el equipo de gobierno. Denuncia igualmente la incongruencia y falta de motivación del informe del arquitecto municipal, que pretende desvirtuar con un informe privado que aporta a los autos.

TERCERO. En línea con reiterada doctrina jurisprudencial viene esta Sala declarando, tanto para los casos de denegación de la aprobación inicial como, por identidad de razón, para los casos de suspensión de la aprobación inicial, con efectos equiparables o equivalentes (SS. 715, de 1-10-03, 322, de 4-5-04, 917, de 24-11-05 y 844, de 5-10-07 ), que la decisión de la cuestión planteada en estos autos deriva de las consideraciones siguientes:

a) Los particulares tienen derecho a la tramitación de los planes que se deban a su iniciativa y, en consecuencia, la Administración no debe cercenar a límine y sin mayores argumentaciones esa tramitación, pues no existe discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación, al tiempo que haría o no posible la iniciación del expediente.

b) La aprobación inicial de un plan de ordenación supone un mero acto de trámite, por esencial que resulte en el procedimiento, en cuya virtud la Corporación o el órgano urbanístico de que se trate, a la vista del mismo y de los informes emitidos, decidirá inicialmente acerca de si debe someterse a la tramitación ulterior, constituyendo así una mera decisión preparatoria y provisional de la única decisión final. La aprobación inicial supone así una primera valoración de la realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trata, que, como tal, puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que también puede resultar negativa, por considerarse jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso se denegará la aprobación inicial. Pero dicha denegación sólo se justificará jurídicamente cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento, a través de las modificaciones, condicionamientos, modalidades y plazos que la ley permite introducir en la planificación inicial, pues, a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento administrativo general, en el que la valoración a efectuar por la Administración se reserva necesariamente a la resolución definitiva que le pone fin, en el procedimiento urbanístico la valoración sustantiva a efectuar por la Administración se efectúa en tres momentos diferentes de su tramitación, aprobación inicial, provisional y definitiva, bien que esta última comprende las dos anteriores, de tal manera que en cada una de ellas los elementos a tener en cuenta son o pueden ser diferentes.

c) Deben distinguirse dos tipos de defectos: 1) Los que resulten terminantemente insubsanables y que deban provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal, ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaría imposible la obtención de la aprobación definitiva; 2) Las deficiencias que puedan ser corregidas a lo largo del procedimiento, que no deben impedir la aprobación inicial, dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación (y por tanto subsanación de deficiencias) del instrumento proyectado.

d) El derecho a la tramitación de los planes quiebra en los casos en que el plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente (así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa), caso en el que razones de economía y lógica imponen el inicial rechazo del proyecto, al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles, y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la ley permite.

e) En el acto de aprobación inicial es suficiente con ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanística en sede de aprobación provisional y definitiva, pues no cabe olvidar que es en la fase de otorgamiento o denegación de esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de las cuestiones suscitadas, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo.

Por tanto, si el Ayuntamiento puede denegar la aprobación inicial, tal decisión no es absolutamente discrecional, pudiendo tan solo denegar la aprobación inicial y tramitación ulterior del plan cuando el instrumento urbanístico presentado adolezca de defectos no subsanables durante la tramitación del procedimiento, a través de las modificaciones, condicionamientos, observaciones, correcciones, modalidades y plazos que la ley permite introducir, de tal manera que, al rechazarse a límine esa aprobación inicial sobre la base de cuestiones subsanables o en su caso intrascendentes a los efectos, se veda el derecho que asiste a los particulares de que el plan sea tramitado en sus distintas fases, y, además, de que pueda pronunciarse sobre su contenido el órgano urbanístico al que corresponda su aprobación definitiva.

CUARTO. Pues bien, el acuerdo aquí impugnado deniega la aprobación inicial de un plan especial de reforma interior de iniciativa particular en atención al contenido del informe desfavorable de los servicios técnicos municipales antes citado

, cuyas conclusiones deben ser aceptadas, vista la pericial contradictoria practicada en este proceso y las aclaraciones solicitadas por esta Sala del perito designado para mejor proveer, a cuyo tenor el plan general establecía para el plan especial de autos los siguientes objetivos: a) apertura de calles longitudinales y transversales para peatones, haciendo un mirador público en la parte alta conectado con la zona verde establecida en la ficha y con un espacio público inferior; b) ensanchamiento de la calle Torrent Umbert aproximadamente a 15 metros; c) creación de suelo para uso de pequeño comercio en planta baja; y, d) reserva de plazas de aparcamiento.

Con independencia de las diversas propuestas no vinculantes que el Ayuntamiento entregase a los redactores del plan especial, continúa el perito diciendo que, si bien en general este respeta la normativa del plan general y los objetivos prioritarios fijados en la ficha del especial, incumple en todo caso las superficies de cesión en relación con los espacios libres públicos previstos en esta, no alcanzando el estándar del plan general y de su ficha del especial en lo tocante a espacios libres públicos y, si bien el plan especial puede cumplir con los estándares de suelo público (en total cede un 64'35%), tiene dificultades para dar respuesta a los objetivos de la ficha por lo que hace a los estándares de espacios libres públicos (38'85%) y hacerlo compatible con los objetivos de la ficha por lo que toca a la vialidad (23'15%), estándar este del 23'15%, de otra parte contradictorio con el alcance de los objetivos de vialidad tal como los plantea el propio plan general. El estándard de vialidad que fija la ficha del plan especial de reforma interior es totalmente insuficiente para las necesidades del ámbito, pero un aumento de la vialidad comportaría una modificación de los estándares de espacios públicos y/o superficie de suelo privado, cuya minoración de este podría hacer inviable la gestión. Sí que se cumplirían en el proyecto presentado las reservas mínimas de suelo para zonas verdes y espacios libres públicos para sectores de uso residencial.

Aclara el perito para mejor proveer, huyendo de consideraciones más específicas sobre estándares, que el plan especial presentado ofrece una mayor superficie de viario y una menor superficie de espacios públicos y superficie de suelo privado respecto de las previsiones contenidas en el plan general. Respecto de la vialidad, el plan general preveía en su propuesta gráfica 1.755'12 m2, mientras que la ficha del plan especial prevé 2.238 m2, y en las propuestas municipales no vinculantes se proponían 3.216'40 m2, de donde deduce que el estándar correspondiente a viales no estaba adecuadamente fijado en el plan general y en su ficha del plan especial, siendo las previsiones del primero totalmente insuficientes, atendidas las prioridades que anunciaba la ficha, más vistas las características y necesidades actuales de vialidad del ámbito de que se trata, de tal forma que con las previsiones de vialidad del plan general no se podía dar respuesta a la necesidad de conectividad entre sectores de planeamiento y del entorno urbano actual de manera que el ámbito dejase de ser una burbuja impenetrable. Entiende por ello que era necesario analizar más detenidamente y adecuar el estándar de viales, como lo intentó hacer el Ayuntamiento en las indicadas propuestas, donde se establecía una superficie de viales de 3.216'40 m2, previsión que el plan especial presentado incrementó hasta 3.529'89 m2, sin que los servicios técnicos consideren que se ha resuelto la vialidad de acuerdo con los criterios de la ficha. Concluye sobre ese particular que el estándar que fija la ficha del plan especial es totalmente insuficiente para las necesidades de vialidad, atendidas las preexistencias del ámbito. De otro lado, un aumento de la superficie de vialidad comporta una modificación a la baja de los estándares de espacios públicos y de suelo privado, posibilidad esta última que podría hacer inviable la gestión del sector.

El plan presentado por actora, continúa, propone para viales 3.529'89 m2, muy superior al estándar previsto en la ficha del plan especial y también a las propuestas municipales, lo que obliga a reajustar las superficies destinadas a otros usos, motivo por el que fue denegada la tramitación, en base a la evidencia de que se incumplían las superficies de cesión en relación a los espacios libres públicos previstos en la ficha y a otras consideraciones consistentes en que la red viaria presentada era insuficiente, carente de vertebración con el entorno y no ajustada a los criterios de la ficha.

Concluye el perito que, si bien la propuesta cumple con los estándares de suelo público (en total cede un 64'35%), tiene dificultades para dar respuesta a los objetivos de la ficha en lo relativo a los estándares de espacios libres públicos (38'85%), si se pretende cumplir con los objetivos enunciados en esta y que son asumidos por el Ayuntamiento en sus propuestas para garantizar la conectividad entre sectores. Reitera que el estándar del 23'15% de la ficha es totalmente contradictorio con el alcance de los objetivos de vialidad tal como se plantean por el Ayuntamiento y por el propio plan general, no estando el estándar de vialidad adecuadamente establecido en la ficha, siendo insuficiente, por lo que el conflicto no podrá resolverse sin una actuación global que afecte y desarrolle el conjunto de ámbitos de actuación urbanística.

En lo tocante a la implantación de la edificación, la propuesta presentada no es coincidente, pero en conjunto es muy parecida a las previsiones de los documentos no vinculantes. En todo caso hay un elemento importante de discrepancia, pues la propuesta municipal no vinculante proponía para la edificación situada más cerca del plan especial 2 un edificio mucho más bajo (planta baja y cuatro plantas), mientras que la propuesta ofrece un edificio de planta baja y nueve plantas, solución cuestionable, pues limita la visión desde el espacio de uso público, que de acuerdo con los objetivos expuestos en la ficha habría de hacer la función de mirador público, función que queda desvirtuada con la propuesta de plan especial. Finaliza reiterando que el estándar de viales no estaba adecuadamente establecido en ella, siendo insuficiente.

En lo referido, en fin, al incumplimiento de las superficies de cesión destinadas a espacios libres públicos que el plan general fijaba en la ficha, señala el perito que es la ficha la que determina las reservas necesarias para sistemas urbanísticos locales. El plan presentado incumple las superficies de cesión en relación a los espacios libres públicos previstos en la ficha, pero, por expuesto, la ficha no daba respuesta concreta y necesaria respecto de la vialidad del sector, siendo totalmente insuficiente. Insiste en que un aumento de la vialidad comporta una disminución de las superficies de espacios públicos y de suelo privado, y esto último podría hacer inviable la gestión, requiriéndose de una solución global.

QUINTO. Conocida es la doctrina jurisprudencial a cuyo tenor se ha venido moderando el principio de jerarquía normativa en las relaciones entre el plan general y el especial, pues de otro modo carecería éste de un ámbito propio, al deber limitarse a reproducir las previsiones de aquel, habiéndose establecido como único límite de los especiales, incluso de los de reforma interior, la imposibilidad de modificar la estructura fundamental del plan general sustituyéndolo en su función de instrumento de ordenación integral del territorio, habiendo recordado el Tribunal Supremo que, respecto del plan general, el plan especial no es homologable al plan parcial, pues es mayor la dependencia de éste respecto al general que la del plan especial, ya que el primero es simple desarrollo y concreción del general, mientras que al especial le está permitido un mayor margen de apreciación de determinados objetivos singulares. Hasta el punto que nada impide que los planes especiales de reforma interior puedan modificar las previsiones del plan general, sin alterar su estructura orgánica fundamental, en los términos señalados, lo que supone que, en ocasiones, los aspectos susceptibles de consideración y ordenación por un plan especial sean tan amplios que resulte difícil diferenciarlo de los planes de ordenación integral del territorio, existiendo planes especiales en que la diferencia entre la ordenación integral hecha por el plan general y la que se hace en ellos radica únicamente en la especificidad del objeto que tienen, una determinada y concreta operación urbanística al servicio de una concreta finalidad: protección, reforma interior, saneamiento.

Ello no obstante, vistas las conclusiones de la pericial, antes expuestas, cabe establecer que lo que no puede hacer un plan especial es reconsiderar total y discrecionalmente unas previsiones de viario y superficies de suelo público y privado fijadas en el plan general y en la renombrada ficha (previsiones que ya en cuanto a viario resultaban por demás totalmente insuficientes), para alcanzar una solución además de diferente también insuficiente en cuanto a viario y que, además, rebaja las superficies destinadas a suelo público y privado. Las diferencias entre el contenido de la propuesta del plan especial de reforma interior presentado y el contenido del plan general y la ficha resultan así de tal envergadura que se entienden como no susceptibles de subsanación en el ulterior trámite, más cuando la propuesta de la actora afecta tanto al viario existente dentro como fuera del ámbito de actuación, y probablemente también a espacios libres internos y externos, por lo que la cuestión parece que deba razonablemente resolverse actuando en un ámbito de planeamiento superior, y no a través del instrumento cuya tramitación aparece, así, correctamente denegada.

SEXTO. No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, no existiendo así méritos para una condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos fundamentadores del recurso y la oposición

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "TRAXMORAN, SL" contra el acuerdo de la Junta de Govern Local del Ayuntamiento de El Masnou de 11 de noviembre de 2.004, denegando la tramitación del Plan Especial de Reforma Interior 1 "Industrial Estampadora", presentado por la actora. Sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , bien recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 99 y 97 de la misma ley .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.