Sentencia Administrativo Nº 538/2015, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 310/2014 de 24 de Septiembre de 2015

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA : 00538/2015

SENTENCIA

Nº 538

En la Ciudad de Palma de Mallorca a 24 de septiembre de 2015.

ILMOS SRS.

PRESIDENTE

D. Gabriel Fiol Gomila

MAGISTRADOS

D. Fernando Socías Fuster

Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears los autos Nº 310/2014dimanantes del recurso contencioso administrativo seguido a instancias de D. Epifanio representado por el Procurador D. Mateo Cabrer Acosta y asistido del Letrado D. Juan Llompart Forteza y como Administración demandada la General del ESTADOrepresentada y asistida de su Abogado.

Constituye el objeto del recurso la resolución, de fecha 10 de junio del 2014, de la Subdirección General de Medios Personales al servicio la Administración de Justicia por la que se nombra al demandante como Gestor Procesal con destino en el Juzgado de Instrucción 12 de Palma siendo la forma de provisión 'adscripción provisional'.

La cuantía se fijó en indeterminada.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Fernando Socías Fuster, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso en fecha 18 de julio de 2014, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acto administrativo impugnado y que tras ello se condene a la Subdirección General de Medios Personales al servicio la Administración de Justicia a estar y pasar por una nueva Resolución en la que el nombramiento para el puesto de trabajo de Epifanio sea el de adscripción definitiva a la plaza del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa de Juzgado de Instrucción num. NUM000 de DIRECCION000 , que venía ocupando hasta su nombramiento como Secretario sustituto.

TERCERO. Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos.

CUARTO.Recibido el pleito a prueba, se propuso y admitió la pertinente, con el resultado que obra en autos.

QUINTO.Declarada conclusa la discusión escrita, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia, se señaló para la votación y fallo, el día 24/09/2015.

Fundamentos

PRIMERO. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN LITIGIOSA.

Antecedentes fácticos relevantes para la resolución del pleito son:

1º) El Sr. Epifanio era funcionario titular del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa de la Administración de Justicia, con destino en el Juzgado de Instrucción número NUM000 de DIRECCION000 , plaza obtenida en concurso de traslados en fecha 15 de noviembre del 2011.

2º) Mediante resolución de la Gerencia Territorial del Ministerio de Justicia en Illes Balears de fecha 7 de enero de 2013 - y efectos a 3 de diciembre del 2012- pasa a la situación de excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público, por ser nombrado funcionario sustituto del Cuerpo de Secretarios Judiciales para el Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Inca.

En lo que ahora importa, en la resolución de nombramiento se hace constar ' RESERVA DE PLAZA Y DESTINO (En su caso): SI'.

3º) Reincorporado el Secretario titular del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Inca, procede el reingreso en el Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa, que se formaliza por medio de la resolución aquí recurrida, esto es, la resolución de fecha 10 de junio del 2014, de la Subdirección General de Medios Personales al servicio la Administración de Justicia por la que se nombra al demandante como Gestor Procesal con destino en el Juzgado de Instrucción NUM000 de DIRECCION000 , con la expresa indicación: 'FORMA DE PROVISIÓN: ADSCRIPCIÓN PROVISIONAL'

El recurrente considera que la reincorporación debe serlo en condición de 'adscripción DEFINITIVA' toda vez que cuando accedió a cubrir la plaza de Secretario Sustituto, lo fue partiendo de la premisa de que tras el cese como Secretario sustituto se reincorporaría como gestor a la misma plaza de origen (Juzgado de Instrucción número NUM000 de DIRECCION000 ) como así expresamente se indicó en la resolución de la Gerencia Territorial del Ministerio de Justicia en Illes Balears de fecha 7 de enero de 2013 (recordemos: con reserva de plaza y destino), por lo que entiende que la administración demandada no puede actuar en contra de sus propios actos y, con quiebra del principio de confianza legítima, ahora determinar que ya no existe la reserva de plaza que se había reconocido y que la adscripción es 'provisional', es decir, en condiciones tales que la plaza Juzgado de Instrucción número NUM000 de DIRECCION000 saldrá a concurso con altas posibilidades de que no pueda acceder a la misma, cuando se le había reconocido la reserva de plaza.

Como argumento añadido se hace mención a una comunicación, de fecha 6 de marzo de 2007, de la Subdirección General de Medios Personales al Servicio de la Administración de Justicia, que en contestación a una consulta sobre supuesto igual, se precisa: ' cuando un funcionario del Cuerpo de Gestión pasa a ser nombrado secretario sustituto, se le reserva automáticamente una plaza del Cuerpo de Gestión en la localidad donde se encontraba destinado y mientras no entre en funcionamiento la nueva oficina judicial, se le reserva la misma plaza en la que estaba destinado ' (el subrayado es añadido) y sigue: '.. por tanto la situación que plantea no debe producirse porque automáticamente hay que reservarle una plaza, como ocurre con los excedentes por cuidado de hijo' .

Se solicita así en la demanda la revocación de la resolución recurrida para que en su lugar se dicte otra en la que se indique que el nombramiento para el puesto de trabajo de Epifanio sea el de adscripción definitiva a la plaza del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa de Juzgado de Instrucción num. NUM000 de DIRECCION000 , que venía ocupando en propiedad hasta su nombramiento como Secretario sustituto

La Administración demandada se opone al recurso alegando que debe estarse a lo dispuesto en los arts. 68 a 71 del RD 1451/2005, de 7 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional del Personal Funcionario al Servicio de la Administración de Justicia y conforme al cual (en particular arts. 68,d ) y 71.1 ,) la reincorporación al servicio activo del funcionario del Cuerpo de Gestión que cesa como secretario sustituto, lo es con calidad de adscripción provisional.

Se invoca que la reserva de plaza que en su día se le reconoció no lo era en condición de adscripción definitiva y que la 'comunicación' de 6 de marzo de 2007 ya precisa que la reserva de plazo lo es 'mientras no entre en funcionamiento la nueva oficina judicial', la cual ya ha entrado en funcionamiento.

Se invoca también que la Administración no está vinculada por el precedente administrativo erróneo.

SEGUNDO. LA LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA IMPUGNADA CON RESPECTO A LA NATURALEZA 'PROVISIONAL' DE LA ADSCRIPCIÓN POR REINGRESO TRAS LA EXTINCIÓN DE LA EXCEDENCIA.

Con independencia de lo que luego se analizará con respecto a las consecuencias de la afirmación contenida en la resolución de 7 de enero de 2013 respecto a la garantía de reserva de plaza y destinto, en relación a la 'comunicación' de 6 de marzo de 2007, con anterioridad debe resolverse lo siguiente:

1º) Determinar si la Administración goza un ámbito de discrecionalidad en la decisión relativa a si el reingreso debe serlo en condiciones de adscripción provisional o definitiva, pues si hay libertad de decisión, sin duda la Administración queda vinculada por sus precedentes.

2º) Si las normas legales y reglamentarias predeterminan la forma de adscripción.

Pues bien, para el caso que nos ocupa no ofrece duda que las normas reglamentarias aplicables al caso (RD 1451/2005, de 7 de diciembre), son claras e incuestionables con respecto a que la reincorporación lo ha de ser en calidad de adscripción 'PROVISIONAL'.

Concretamente, el art. 70,1º precisa:

'Artículo 70. Reingreso de los funcionarios del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa que hayan cesado como secretarios sustitutos

1. Los funcionarios del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa que hayan cesado como secretarios sustitutos deberán solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo de diez días desde su cese y, en tal caso, el Ministerio de Justicia o el órgano competente de la comunidad autónoma con traspasos recibidos les incorporará al servicio activo desde la fecha de su solicitud, adscribiéndoles con carácter provisional a un puesto de su cuerpo en el mismo municipio donde servían antes de su nombramiento como Secretarios sustitutos. En dicha adscripción provisional se garantizará la percepción de similares retribuciones que las de un puesto de trabajo genérico del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa en tal municipio.'

Es decir, las condiciones de reincorporación lo son de 'adscripción provisional a un puesto de su cuerpo en el mismo municipio'. Por su parte, el art. 68 al regular los supuestos en que los puestos se proveen mediante adscripción provisional, se incluye el d) ' Reingreso de los funcionarios del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa que hayan cesado como secretarios sustitutos'.

En consecuencia, no ofrece duda normativa alguna que, para el supuesto del recurrente, la reincorporación lo debía ser mediante adscripción provisional, tal y como se acordó en la resolución administrativa impugnada, sin que la Administración disponga de discrecionalidad para determinar si la adscripción puede serlo definitiva.

De hecho, la parte actora no puede invocar norma legal o reglamentaria alguna que desvirtúe lo anterior.

TERCERO. EL COMPROMISO DE LA ADMINISTRACIÓN CON RESPECTO A LA RESERVA DE PLAZA.

Tan claro como que las normas indican que la reincorporación lo es en calidad de adscripción provisional, se presenta el hecho que la Administración, erróneamente, dictó resoluciones previas que indicaban lo contrario, generando en el ahora recurrente la confianza en que la excedencia voluntaria para cubrir como sustituto la plaza de secretario Judicial, lo era con la garantía de que se le reservaba la plaza de origen a la que se reincorporaría de modo definitivo, no mediante adscripción provisional.

Ello se desprende en primer lugar de la resolución de la Gerencia Territorial del Ministerio de Justicia en Illes Balears de fecha 7 de enero de 2013 en la que se acuerda que el recurrente pasa a la situación de excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público, por ser nombrado funcionario sustituto del Cuerpo de Secretarios Judiciales para el Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Inca y en la que con claridad se indica: ' RESERVA DE PLAZA Y DESTINO (En su caso): SI'.

La representación de la Administración demandada indica que la 'reserva de plaza' no puede identificarse con que la forma de provisión lo sea definitiva, de modo que sí se le reservó la plaza, pero para su reingreso mediante adscripción provisional.

Pues bien, no puede atenderse a este argumento de la parte demandada por cuanto la expresión 'reserva' de plaza se asocia siempre normativamente a la posibilidad de reingreso en las mismas condiciones con la que se ocupaba la misma, es decir, para el caso, con carácter fijo. Por eso, el art. 70,1º del Reglamento, cuando se refiere a la adscripción provisional lo prevé para 'un puesto de su cuerpo en el mismo municipio donde servían antes de su nombramiento como Secretarios sustitutos', pero no para el mismo puesto de trabajo, precisamente porque no hay 'reserva de plaza y destino'. Por otra parte, el art. 68,d) del Reglamento prevé que ' los puestos de trabajo podrán proveerse por medio de adscripción provisional únicamente en los siguientes supuestos:... c) Reingreso al servicio activo, con carácter excepcional, de los funcionarios sinreserva de puesto de trabajo' . Es decir, la adscripción provisional no es posible -es incompatible- con el reingreso del funcionario con 'reserva de puesto de trabajo'. Para el caso, al Sr. Epifanio se le otorgó al excedencia con el compromiso -ilegal, como se ha visto- que lo sería con reserva de su puesto y destino.

Entendemos que no son necesarios más argumentos para identificar la 'reserva' del puesto con el derecho a reingresar en las mismas condiciones, pero en todo caso una lectura de los arts. 509 y 514 de la LOPJ , ilustran el juego del concepto de reserva del puesto en relación a los supuestos de excedencia sin reserva del mismo.

La práctica administrativa ilegal mediante la cual se reconocía a los funcionarios del cuerpo de Gestión que procedían a la sustitución de una Secretaría Judicial el derecho a la reserva de la plaza de origen, no fue ocasional y singular para el caso del recurrente, sino que tenía un cierto ámbito de generalidad, como se desprende la comunicación, de fecha 6 de marzo de 2007, de la Subdirección General de Medios Personales al Servicio de la Administración de Justicia, que en contestación a una consulta sobre supuesto igual, se precisa: ' cuando un funcionario del Cuerpo de Gestión pasa a ser nombrado secretario sustituto, se le reserva automáticamente una plaza del Cuerpo de Gestión en la localidad donde se encontraba destinado y mientras no entre en funcionamiento la nueva oficina judicial, se le reserva la misma plaza en la que estaba destinado'. Es decir, mientras no entre en funcionamiento la nueva oficina judicial se le reserva la misma plaza en la que estaba destinado, por tanto, sin posible adscripción provisional.

La representación procesal de la Administración invoca que lo indicado en la comunicación no avala la situación del recurrente sino todo lo contrario, pues al haberse implantado la nueva oficina judicial, en la comunicación ya se dice que la reserva lo es para 'una plaza del Cuerpo de Gestión en la localidad', no para la misma. No obstante, en Illes Balears, la Nueva Oficina Judicial, en lo que se refiere al aspecto de despliegue organizativo de recursos humanos ajustado a las nuevas unidades (UPADs) -que es al que se refiere la comunicación- todavía no se ha producido.

Por si existiesen dudas interpretativas, éstas se disipan cuando en la comunicación se añade '... por tanto la situación que plantea no debe producirse porque automáticamente hay que reservarle una plaza, como ocurre con los excedentes por cuidado de hijo'. Y si acudimos a lo que ocurre con los excedentes por cuidado de hijos, advertimos que frente al régimen general de las excedencias voluntarias en las que no hay reserva de plaza, cuando la misma lo es para cuidados de hijos existe reserva de plaza durante el primer año lo que comporta que ' los funcionarios tendrán derecho a la reserva del puesto de trabajo que desempeñaban y podrán reincorporarse a su puesto de trabajo sin necesidad de solicitar el reingreso'( arts. 509,3º LOPJ ) frente a los supuestos de 'reingreso al servicio activo desde situaciones que no comporten reserva' ( art. 514 LOPJ ) que se producirá mediante la participación en los procedimientos de concurso general o específico o por la adjudicación de un puesto por el sistema de libre designación (art. 514,2º) o mediante 'el reingreso al servicio activo, con carácter provisional, mediante la adscripción a una plaza vacante, para cuya ocupación reúna el funcionario los requisitos exigidos en las relaciones de puestos de trabajo'. Es decir, cuando no hay reserva de plaza, el reingreso lo es con carácter provisional. En el supuesto de excedencia para el cuidado de hijos, con el que la 'comunicación' asimila la situación del recurrente, lo es con reserva de plaza.

En fase de prueba ha quedado acreditado que la concesión del derecho a la reserva de la plaza de origen a los funcionarios del cuerpo de Gestión que procedían a la sustitución de una Secretaría Judicial, no fue singular para el caso del Sr. Epifanio sino general y mantenida en la Gerencia Territorial de Illes Balears hasta 2014. Es más, también se ha acreditado que - salvo alguna excepción puntual- la plaza de gestor no se ofrecía en los próximos concursos de traslados, con lo que se respetaba la reserva de plaza convirtiendo la adscripción en 'definitiva'. Criterio que se modificó en 2014, afectando al recurrente.

CUARTO. LAS CONSECUENCIAS DE PRECEDENTE ADMINISTRATIVO ERRÓNEO E ILEGAL, FRENTE AL POSTERIOR ACTO CONFORME A DERECHO. LA QUIEBRA DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA Y SUS CONSECUENCIAS.

De lo dicho anteriormente se desprende con claridad que al aquí recurrente -y a otros- se les indicó de modo incorrecto que si accedían a la sustitución de una plaza de Secretario Judicial, lo sería con reserva de plaza, por lo que obviamente adoptaron la voluntaria decisión de la sustitución en consideración a dicha reserva de plaza.

Cuando al momento del reingreso se les niega aquello que se les reconoció, nos encontramos con una resolución que se ajusta al ordenamiento jurídico por cuanto ya hemos visto que la sustitución no podía serlo con reserva de plaza, pero es resolución que quiebra absolutamente la confianza legítima generada en el particular recurrente.

De este modo, la resolución impugnada o reconoce la reserva de plaza y con ello quiebra las normas legales y reglamentarias de aplicación, o bien acuerda la adscripción provisional con quiebra del principio de confianza legítima que debe inspirar la actuación administrativa (art. 3,1º LRJyPAC).

En este punto, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo es clara en el sentido de que ' ni el principio de buena fe ni el de confianza legítima pueden justificar la petrificación de criterios administrativos contrarios al ordenamiento jurídico' ( STS 13 de junio de 2011, casación 1028/09 , FJ 2º), por lo que con la debida motivación, la Administración puede y debe apartarse del precedente ilegal. En nuestro caso, la motivación existe en la resolución impugnada al incluirse la cita del 68,d) y 70,1º del RD 1451/2005, que ya hemos visto que con claridad determina que al supuesto del recurrente le corresponde reingreso en condición de adscripción provisional.

El principio de protección de la confianza legítima comporta, cuando la administración dispone de libertad entre distintas opciones, que dicha administración no pueda adoptar medidas que frustren la esperanza inducida por la razonable estabilidad de sus decisiones, en función de las cuales los administrados han ordenado su comportamiento, de modo que ello puede provocar la anulación de este acto discrecional de la Administración. Pero cuando no hay discrecionalidad, sino que la actuación es reglada y los precedentes administrativos que generaron la confianza ilegítima se basan en decisiones erróneas o ilegales, entonces dichos precedentes contrarios a derecho no pueden obligar a continuar dictando actos disconformes a derecho.

En tales casos, la quiebra de la confianza legítima -que en este caso se ha producido sin duda alguna- sólo puede obtener su reparación mediante una compensación económica del perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha.

Así se desprende de la STS de 20 septiembre 2012 , con cita de otras como la 15 de abril de 2005 (casación num. 2900/2002), de cuyo fundamento jurídico tercero extraemos el siguiente fragmento:

'...Es cierto que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha; pero no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado.

En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo (...).'

Así pues, no puede estimarse el recurso en aquello que se pretendía (que el nombramiento para el puesto de trabajo de Epifanio sea el de adscripción definitiva a la plaza del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa de Juzgado de Instrucción num. NUM000 de DIRECCION000 , que venía ocupando hasta su nombramiento como Secretario sustituto) pero sí reconocerle el derecho a que en el plazo de un año a contar desde la notificación de esta sentencia, puede instar de la Administración demandada una reclamación de responsabilidad patrimonial al objeto de que se le otorgue una compensación económica del perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que el compromiso administrativo de reserva de la misma plaza, habría de ser satisfecha.

QUINTO. COSTAS PROCESALES.

Pese a la desestimación de la demanda en cuanto a lo pretendido, no puede olvidarse la quiebra del principio de confianza legítima y que el presente recurso trae causa de una práctica administrativa disconforme a derecho, por lo que no procede imposición de costas ( art. 139 LRJCA ).

Vistos los preceptos legales mencionados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo

2º) Que declaramos conforme al ordenamiento jurídico el acto administrativo impugnado y, en consecuencia, lo CONFIRMAMOS.

3º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales.

Contra la presente sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. Fernando Socías Fuster que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.