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10/02/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 54/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 6920/2020 de 24 de Enero de 2022
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Tiempo de lectura: 64 min
Orden: Administrativo
Fecha: 24 de Enero de 2022
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: DIEZ-PICAZO GIMENEZ, LUIS MARIA
Nº de sentencia: 54/2022
Núm. Cendoj: 28079130042022100012
Núm. Ecli: ES:TS:2022:189
Núm. Roj: STS 189:2022
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 24/01/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6920/2020
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 18/01/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez
Procedencia: T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC. 2
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 6920/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
En Madrid, a 24 de enero de 2022.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm.
Siendo partes recurridas el Ministerio Fiscal en la representación que le es propia y la procuradora de los Tribunales, Dª. Manuela Cuartero Rodríguez, en nombre y representación de Dª. Remedios.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez.
Antecedentes
'[...] FALLAMOS.
1.º Estimamos parcialmente el recurso.
2.º Anulamos las siguientes resoluciones:
1º. Decreto 62/2007 de 22 de mayo que regula el sistema de carrera profesional del personal estatutario sanitario de formación profesional, y del personal estatutario de gestión y servicios, del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, en concreto, el artículo 2.2 , artículo 7.3 y Disposición Transitoria quinta, punto tres, en lo relativo a que para el personal estatutario temporal los efectos económicos se producirán únicamente a partir de la obtención de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada, en relación con la resolución de fecha 13 de diciembre de 2.007 publicada el 11 de diciembre publicada el día 21 de diciembre de 2.007 en el DOCM.
2º.- Resolución de 24 de febrero de 2010, de la Dirección Gerencia, por la que se convoca procedimiento ordinario para el acceso a los grados I, II, III y IV de carrera profesional para el personal estatutario sanitario de formación profesional, y del personal estatutario de gestión y servicios del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (D.O.C.M. de 5 de marzo de 2010), en concreto, la Base Segunda y Base Décima en cuanto a que los efectos económicos del reconocimiento de grado para el personal estatutario sanitario de formación profesional y estatutario de gestión y servicios sin relación de empleo de carácter fijo del Sescam se producirán a partir de la obtención en el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada.
3º.- En particular la Resolución de 3 de noviembre de 2011, de la Dirección General de Recursos Humanos (D.O.C.M. de 11 de noviembre de 2011), en relación con el proceso regulado mediante Resolución de 3 de Noviembre de 2011
3.- Se reconoce a la recurrente el derecho a percibir, en las mismas condiciones que el personal estatutario fijo, el complemento de carrera profesional, desde los cuatros años anteriores a la fecha de presentación de la solicitud de revisión de oficio, condenando a la Administración demandada al abono de las cuantías resultante del Grado I y II de carrera profesional con la categoría de Grupo Auxiliar de la Función Administrativa que tiene reconocido, además de sus correspondientes derechos administrativos y de seguridad social desde la fecha de dichos reconocimientos, es decir, desde la fecha de la convocatoria que dio lugar al reconocimiento del Grado I y II de Carrera Profesional.
4.-No se anulan el resto de resoluciones por no afectar a la recurrente.
5.-No se imponen costas. [...]'.
'[...] PRIMERO. - Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 12 de junio de 2020, en el recurso núm. 538/2019.
SEGUNDO.- Precisar que, en principio, la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:
'[...] que, habiendo presentado este escrito, se sirva admitirlo, y, en su virtud, tenga por
El Ministerio Fiscal presentó escrito de oposición, oponiéndose al recurso de casación considera que:
'[...] procede: La REVOCACIÓN de la Sentencia núm. 216/2020, de 12 de junio de 2020, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en los autos de recurso núm. 538/2019, por la que se declara la nulidad del Decreto 62/007, de 22 de mayo. CONFIRMANDO, su parte dispositiva en todo lo demás. Interesando que, se reitere en el presente recurso como doctrina de la Excma Sala Tercera del Tribunal Supremo: i) el art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas no otorga legitimación a los interesados para ejercer una acción de nulidad dirigida a obtener la declaración de revisión de oficio de disposiciones generales; ii) en un caso como el que examinamos, en que la Administración inadmite la revisión de oficio de actos administrativos, por haber rechazado en el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, la estimación del recurso contencioso-administrativo contra dicha decisión de inadmisión no se ha de limitar a la retroacción de actuaciones a la fase de admisión de la solicitud de revisión, para su tramitación posterior ante la propia Administración, sino que el Tribuna! podrá entrar directamente a resolver sobre la procedencia de la revisión de oficio, al resultar desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea; iii) los límites que a la revisión de actos nulos de pleno Derecho impone el artículo 110 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común, se refieren únicamente a la declaración de nulidad propiamente dicha y no autorizan a conservar efectos de actos cuya nulidad ha sido correctamente declarada. [...]'.
Asimismo, la procuradora doña Manuela Cuartero Rodríguez, en nombre y representación de doña Remedios, presentó escrito de oposición oponiéndose al recurso de casación suplicando a la Sala:
'[...] tenga por presentado éste escrito, por opuesta ésta parte al recurso de casación interpuesto de contrario, para en su día y previo los trámites legales oportunos, dicte sentencia desestimándolo con condena en costas, por ser de justicia y acorde a derecho. [...]'.
Fundamentos
Al igual que en otros asuntos ya resueltos por esta Sala, la demandante en la instancia y ahora recurrida, como empleada estatutaria temporal al servicio de la Administración autonómica, presentó solicitud de revisión de oficio de la norma reglamentaria relativa a la carrera profesional, por entender que la exclusión del personal no fijo de los beneficios de aquélla es nulo de pleno Derecho. La Administración no resolvió sobre dicha solicitud e, interpuesto recurso contencioso- administrativo, fue estimado por la sentencia ahora impugnada.
Preparado el recurso de casación, fue admitido por la Sección 1ª de esta Sala mediante auto de 8 de abril de 2021, donde se señala que es efectivamente igual a otros ya admitidos y que sobre el problema de fondo ya se ha pronunciado la Sala mediante sentencia de 1 de diciembre de 2020 (rec. nº 3857/2019), seguida por otras posteriores en idéntico sentido. De aquí que la Sala haya hecho saber a las partes que, a efectos de la interposición del recurso de casación y de la oposición al mismo, considera suficiente que manifiesten si en este caso concreto hay alguna peculiaridad por la que no deba seguirse el criterio establecido en nuestra referida sentencia de 1 de diciembre de 2020.
En cuanto a la demandante en la instancia y ahora recurrida, sólo da una razón para sostener que este caso es diferente, a saber: que -contrariamente a lo ocurrido en el asunto resuelto por nuestra sentencia de 1 de diciembre de 2020, donde la solicitud de revisión de oficio había sido inadmitida por la Administración- aquí la solicitud de revisión de oficio no fue inadmitida, sino que fue objeto de desestimación presunta al no haber resuelto nada la Administración en el plazo legalmente establecido.
Esta manifestación, sin embargo, en nada afecta a la necesidad de resolver el recurso de casación en los términos en que está planteado, sin perjuicio de que efectivamente el criterio de la Administración en este bloque de asuntos, sustancialmente idénticos y sobre cuyo problema de fondo ya se ha pronunciado esta Sala, diste de ser coherente con las exigencias de economía procesal.
Por ello, esta Sala entiende que en el presente caso no hay ninguna peculiaridad que justifique apartarse del criterio establecido por nuestra mencionada sentencia de 1 de diciembre de 2020, a la que debemos ahora remitirnos:
'[...] QUINTO.-
El primer objeto de la solicitud de revisión de oficio, que ha estimado de manera total la sentencia recurrida, es el Decreto 62/2007, de 22 de mayo, de la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (DOCM nº 110, de 25 de mayo de 2007), que regula el sistema de carrera profesional del personal estatutario sanitario de formación profesional, y del personal estatutario de gestión y servicios, del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha. Se solicitó, concretamente, la nulidad del artículo 2.2, artículo 7.3 y Disposición Transitoria quinta, punto tres, en lo relativo a que para el personal estatutario temporal los efectos económicos se producirán únicamente a partir de la obtención de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada. Así, el art. 2.2 del Decreto, dentro de las disposiciones generales, dispone: '[...] 2.-El personal estatutario temporal podrá voluntariamente solicitar la evaluación de su desarrollo profesional, siempre que cumpla el requisito de servicios prestados que se establece en el artículo 6.2 del presente Decreto. No obstante, el grado que en su caso se reconozca sólo surtirá efectos a partir de la obtención de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada. [...]'.
A continuación, el art. 7.3, dentro del Capítulo II, Carrera Profesional, establece: '[...] 3.- No obstante, el personal estatutario temporal podrá voluntariamente solicitar la evaluación de su desarrollo profesional, sin que produzca efectos retributivos, siempre que cumpla los requisitos previstos en los apartados b), c), d), e) y f) anteriores. El grado que en su caso se reconozca sólo podrá ser retribuido con efectos desde la obtención de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada. [...]'.
Y finalmente la disposición Transitoria quinta, punto tres dice:
'[...] Disposición transitoria quinta. Proceso extraordinario para el personal estatutario temporal.
1.- Con carácter excepcional y por una sola vez, se establece la implantación de un procedimiento extraordinario, mediante el cual, el personal estatutario temporal sanitario de formación profesional, y el personal estatutario temporal de gestión y servicios, que ostente dicha condición el 1 de enero de 2007 podrá solicitar el reconocimiento del Grado I de desarrollo profesional sin que conlleve retribución, con los siguientes requisitos:
[...]
3.- Los efectos económicos se producirán únicamente a partir de la obtención de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada. [...]'.
La solicitud de revisión de oficio se presentó el día 30 de octubre de 2017, bajo la vigencia, por tanto, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El art. 106, regula en su apartado 1 la revisión de oficio de actos administrativos firmes, que podrá iniciarse de oficio o a solicitud de interesado. En el apartado 2 dispone: '2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47. 2'.
Esta redacción es idéntica, sin más modificación que la del precepto que regula la nulidad de pleno derecho ( art. 62.2 anteriormente) trae causa de la introducida por el art. 1.21 de la Ley 4/1999, de 13 de enero, en la anterior ley de procedimiento administrativo, aprobada por Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Decía así el párrafo introducido por la Ley 4/1999: 'Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62. 2'.
La jurisprudencia de nuestra Sala del Tribunal Supremo sobre la revisión de oficio de las disposiciones generales es inequívoca y constante, tanto bajo la redacción del texto introducido por la Ley 4/1999, de 13 de enero, como en el actual art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En ella hemos declarado que la legislación de procedimiento administrativo no otorga a los interesados una acción de revisión para obtener la declaración de nulidad contra las normas reglamentarias ( artículo 102.2 de la Ley 30/1992), de manera que ésta corresponde en exclusiva a la Administración autora de las disposiciones generales en cuestión, a diferencia de la revisión contra los actos administrativos nulos ( artículo 102.1 de la misma Ley) que puede ser iniciada por la propia Administración o a solicitud del interesado.
En nuestra sentencia de 15 de julio de 2011 (rec. cont.-advo. 508/2009 - ES:TS:2011:5222) declaramos, reiterando anterior doctrina jurisprudencial, lo siguiente: 'La revisión de oficio contra disposiciones administrativas, como señalamos en la reciente Sentencia de 17 de junio de 2011 (recurso de casación nº 3397/2007), se encuentra reconocida en el citado artículo 102, apartado 2, al solventar algunas dudas que la redacción anterior a la reforma por Ley 4/1999 suscitaba al respecto. Ahora bien, esa revisión de oficio contra reglamentos tiene, por lo que hace al caso, una limitación subjetiva esencial y es que únicamente puede iniciarse de oficio por la Administración. De modo que los particulares no están legitimados para instar tal revisión, porque han sido excluidos de esa 'acción de nulidad', como se califica a este remedio administrativo en la exposición de motivos de la citada Ley 4/1999'.
En definitiva, la acción de nulidad contra las normas reglamentarias ( artículo 102.2 de la Ley 30/1992) no puede ser instada por los particulares interesados, a diferencia de la revisión contra los actos administrativos nulos ( artículo 102.1 de la misma Ley) que puede obedecer a la iniciativa de la propia Administración o a solicitud del interesado. Resulta significativo a estos efectos comparar ambos apartados, para apreciar que se ha excluido del apartado 2 del citado artículo 102 toda referencia a 'instancia de parte'.
'[...] SEXTO.- Esta es la conclusión que viene declarando esta Sala, al señalar que ' Es cierto que el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, redactado por Ley 4/1999, establece que, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano de la Comunidad Autónoma si lo hubiese, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley, pero, como se recoge en la Exposición de Motivos de la referida Ley 4/1999 y ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 29 de diciembre de 1999 (recurso contencioso 344/1997), 12 de julio de 2006 (recurso de casación 2285/2003), 16 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4014/2003), 22 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4084/2003), 22 de noviembre de 2006 (recurso contencioso 88/1997), 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4836/2003) y 25 de mayo de 2010 (recurso de casación 2687/2006), la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad ' ( Sentencia de 16 de febrero de 2011 dictada en el recurso de casación nº 199/2007) [...]'.
Esta doctrina se ha reiterado, una vez vigente el art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en nuestras sentencias de 19 de mayo de 2020 (rec. cont-advo. 327/2018 - ES:TS:2020:1003) en la que se declara que: '[...] En el presente caso la solicitud de revisión de oficio habría sido formulada tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es ésta la que resulta de aplicación, observándose que el analizado art. 102 de la LRJPAC se reproduce en el art. 106.2 de la Ley 39/2015, por lo que resulta íntegramente aplicable la precitada doctrina, conforme a la cual los particulares carecen de la facultad para instar las revisiones de oficio de disposiciones de carácter general.
Por ello sostiene el Abogado del Estado, y cuyo criterio comparte esta Sala, que puede afirmarse que actualmente ha desaparecido la acción de nulidad de las disposiciones generales a instancia de los particulares y que la revisión de oficio se inicia exclusivamente por acuerdo del órgano competente, sin que exista la posibilidad de revisar a instancia de parte las disposiciones administrativas [...]'.
La sentencia recurrida no ignora la existencia de esta jurisprudencia, antes bien, trata de esta cuestión en el FD tercero que lleva por rúbrica 'Sobre la falta de legitimación de la demandante para solicitar la revisión de Disposiciones Generales', y después de reconocer que 'Ciertamente, en una primera aproximación, los particulares no pueden solicitar la revisión de Disposiciones Generales' sostiene mas adelante que, al solicitar la actora la revisión de oficio de actos de aplicación de aquella disposición general, el Decreto 62/2007, de 22 de mayo, de la Consejería de Sanidad, por aplicación de determinados preceptos de la misma 'no cabe disociar o entender la impugnación de las resoluciones indicadas sin afectación indirecta, al menos, de la Disposición General aludida, pues, como decimos, aquéllas derivan de ésta', concretamente de la aplicación del artículo 2.2, artículo 7.3 y Disposición Transitoria quinta, punto tres del Decreto 62/2007. El esquema que subyace a esta conclusión, aunque no se formule de manera explícita, es el de la impugnación indirecta de disposiciones generales ( art. 27.1LJCA). Sin embargo, esta forma de proceder no es ajustada a Derecho y no tiene cabida en el art. 27.1LJCA, que se aplica indebidamente aunque sea de manera implícita, ya que, si la razón de la impugnación indirecta de disposiciones generales es que, en realidad, el enjuiciamiento de la legalidad del acto de aplicación no puede hacerse sin el de la de la disposición general que aplica -cuando el motivo de la invalidez de aquel fuera la disconformidad a derecho de ésta- no puede afirmarse lo mismo respecto a la revisión de oficio del acto de aplicación, puesto que en la misma el objeto directo del recurso contencioso-administrativo no es un acto de aplicación de una disposición que se repute contraria a derecho, sino la denegación o inadmisión a trámite de la revisión de oficio de un acto administrativo firme y consentido, es decir un juicio sobre si ese acto administrativo es o no nulo de pleno derecho, y en este acto no se hace aplicación de aquella disposición general.
En definitiva, si bien el legislador podría haber admitido la acción de nulidad para la revisión de oficio de disposiciones generales, tal posibilidad ha sido excluida, y además lo ha sido explícitamente a partir de la Ley 4/1999, como se ha expuesto anteriormente. Siendo ello así, no cabe desconocer esta determinación legal por la vía de aplicar el esquema de la impugnación indirecta de disposiciones generales a la de la revisión de oficio de actos firmes de aplicación de una disposición general.
Pues bien, en aplicación de este criterio jurisprudencial constante, hemos de estimar parcialmente la primera pretensión del recurso de casación, en cuanto concierne a la revisión de oficio del Decreto 62/2007 y declaración de nulidad del mismo, pues si hemos declarado en reiterada doctrina jurisprudencial que el art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no otorga legitimación a los interesados para ejercer una acción de nulidad dirigida a obtener la declaración de revisión de oficio de disposiciones generales, tal doctrina jurisprudencial ha sido infringida por el pronunciamiento de instancia de nulidad en vía de revisión de oficio de la disposición general, vulnerando, también el art. 106.2LPAC.
No obstante, debe permanecer el pronunciamiento de la sentencia recurrida en cuanto acuerda el inicio del procedimiento de revisión de oficio, ya que no ha solicitado su revocación la parte recurrente en casación. Por tanto, limitamos nuestro fallo, en congruencia con lo solicitado, a dejar sin efecto la sentencia en cuanto acuerda la declaración de nulidad del Decreto 62/2007, y sin perjuicio de que la Administración recurrente prosiga la tramitación del procedimiento de revisión de oficio del decreto 62/2007, en los términos dispuestos en el art. 106.2 LPAC, conforme se solicita en el suplico del recurso de casación.
SEXTO.-
En segundo lugar, hemos de analizar la impugnación de la sentencia recurrida, en cuanto acuerda la declaración de revisión de oficio y declara la nulidad de los actos particulares de aplicación. Recordemos que el pronunciamiento de la parte dispositiva de la sentencia al respecto consiste en declarar la nulidad de las resoluciones antes señaladas, y reconocer el derecho de la Sra. Felisa '[...] a percibir el complemento de carrera, desde cuatro años antes de la fecha de presentación de la solicitud de revisión de oficio, condenando a la Administración demandada al abono de las cuantías resultantes de los dos grados que tiene reconocidos, además de sus correspondientes derechos administrativos y de seguridad social, en los términos y con las limitaciones expuestos en el fundamento jurídico sexto de los siguientes actos administrativos [...]'.
En el FJ sexto de la sentencia se recuerda que es de aplicación la suspensión de efectividad de reconocimiento y nuevos pagos de carrera profesional, establecida por la disposición derogatoria de la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de Castilla-La Mancha, de Medidas Complementarias para la Aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales, que dispone: '[...] 4. Con base en el fundamento legal establecido en el apartado anterior, en materia de carrera profesional y desde la entrada en vigor de la presente ley, se suspende el reconocimiento y los nuevos pagos de grado I, II, III y IV de la carrera profesional, por el procedimiento ordinario, previsto en los siguientes Decretos:
a) Decreto 117/2006, de 28 de noviembre, por el que se regula la carrera profesional de licenciados y diplomados sanitarios del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha.
b) Decreto 62/2007, de 22 de mayo, que regula el sistema de carrera profesional del personal estatutario sanitario de formación profesional, y del personal estatutario de gestión y servicios, del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha'.
Conviene advertir aquí que la argumentación de la sentencia recurrida se apoya, como hemos destacado líneas atrás, en la estructura de impugnación indirecta ( art. 27.1LJCA), es decir, que se pronuncia sobre la nulidad, que declara, de la disposición general como consecuencia de la nulidad de los actos aplicativos. Así, en su FJ cuarto, que examina el fondo, la argumentación gira alrededor de la nulidad del '[...] cuando el Decreto y demás disposiciones cuestionadas establecen una limitación no sólo no prevista en la norma legal, sino contraria a la misma, bien podemos afirmar que incurren en ilegalidad [...]', y más adelante añade, como conclusión que: '[...] Debe, por tanto, concluirse que en la medida en que la diferencia de trato establecida en el Decreto 62/07 y en las disposiciones que lo desarrollan desconoce el criterio de igualación entre los trabajadores con contratos de duración determinada y los trabajadores fijos comparables, conculca el derecho a la igualdad de la recurrente, con la consiguiente vulneración del artículo 14 de la Constitución [...]'.
Pero, como ya hemos explicado en el precedente fundamento jurídico, la estructura de impugnación indirecta no puede ser aplicada en un procedimiento de revisión, porque en la revisión del acto administrativo firme no se aplica directamente la disposición general que se considera nula -no es un acto de aplicación de la misma-, antes bien, tal disposición se aplicó anteriormente, al dictar el acto administrativo que se pretende revisar. Por otra parte, tal forma de proceder desvirtuaría por completo la previsión del legislador que limita la acción de revisión de las disposiciones generales nulas a la Administración autora de las mismas ( art. 106.2LPAC). Y, en tercer lugar, si se llegara a tal pronunciamiento de revisión de una disposición general, no podría dejar de considerarse el mandato del art. 106.4 de la LPAC, que la sentencia recurrida, sin embargo, orilla por completo. Dispone el art. 106.4LPAC que: '4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma [...]'.
Y es que el ordenamiento jurídico establece, también para la revisión de las disposiciones generales por causa de nulidad, el límite de sus efectos, dejando intactos los actos aplicativos que hayan alcanzado firmeza, como es el caso Se trata, en definitiva, del mismo principio que proclama el art. 73 de la LJCA al disponer que: '[...] Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente [...]'.
Por tanto, la línea de argumentación jurídica de la sentencia recurrida resulta por sí sola insuficiente, en cuanto desarrolla la causa de nulidad a partir de la nulidad y declaración de revisión del decreto 62/2007, que -ya lo hemos dicho- no puede ser objeto de una acción directa de revisión por parte de los interesados.
No obstante, lo cierto es que, por las razones que vamos a exponer seguidamente, el pronunciamiento final de la sentencia recurrida en este punto es conforme a Derecho y los argumentos del recurso de casación, como hemos de ver, no cuestionan el punto sustancial que determina la nulidad y revisión de los actos singulares de aplicación del Decreto 62/2007, por vulneración del principio de proscripción de toda discriminación no justificada, tanto en su vertiente de derecho fundamental de igualdad del art. 14 de la CE, como en tanto principio incorporación a la cláusula 4.1ª de la Directiva 1999/70, del Consejo de 28 de junio de 1999.
Hemos de proceder así en aplicación de la doctrina del efecto útil del recurso de casación, que, en síntesis, impide que prospere éste cuando, pese a no ser conformes a Derecho los argumentos y razonamientos de la sentencia recurrida, bien en todo o en parte, ello no deba traducirse en el éxito de la pretensión estimatoria en casación, por ser ajustada a Derecho la decisión final [ sentencias del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2019 (rec. cas. 577/2016) y de 16 de enero de 2005 (rec. cas. 1721/2000)]. Por lo general esta situación se produce porque existen en la sentencia o resolución recurrida otros argumentos que pudieran sostener el mismo pronunciamiento, aun de prosperar determinado motivo de impugnación. En este caso, lo que ocurre es que la propia postura de la Administración recurrente, al admitir la existencia de una actuación discriminatoria y cuestionar tan sólo la posibilidad de limitar los efectos de la actuación revisora, bien de forma total, bien pro futuro, no impugna realmente el hilo argumental a través del cual la sentencia recurrida alcanza su pronunciamiento estimatorio de la revisión de oficio, sino los efectos de la misma. Y, como veremos a continuación, lo que pretende la Administración recurrente carece de sustento jurídico, ya que pretende que se admita la revisión de oficio, pero tan sólo con efectos de futuro. De ahí que sus argumentos carezcan, en realidad, de virtualidad para llevar a un pronunciamiento estimatorio de la casación en este punto.
Siendo ello así, sin embargo no bastará con desestimar el recurso de casación por la inidoneidad de los argumentos de la recurrente. La transversalidad del trato no discriminatorio al personal temporal, en lo que ahora interesa en el ámbito de la carrera profesional horizontal, y la existencia de previsiones muy semejantes en otros Servicios de Salud, hacen necesario que extendamos nuestro examen sobre la cuestión litigiosa, para establecer una doctrina jurisprudencial precisa y útil, ya que el pronunciamiento estimatorio de la sentencia recurrida no puede estar basado en la línea argumental que ha seguido para alcanzarlo, aunque sea correcto en cuanto a su pronunciamiento.
SÉPTIMO.-
Ante todo, y para enmarcar adecuadamente el alcance del litigio hemos de señalar que nuestro pronunciamiento viene determinado por el sentido de las pretensiones que deduce la recurrente, Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. En efecto, es esencial destacar que la Administración recurrente en casación no cuestiona la procedencia de iniciar el procedimiento de revisión de oficio contra los actos de aplicación del Decreto 62/2007. Dicho de otra forma, no cuestiona que la solicitud de revisión de oficio no es rechazable
Bajo esta premisa, la razón por la que se denegó en vía administrativa la admisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de los actos singulares de aplicación, revela la absoluta incoherencia de la postura en casación de la Administración recurrente, que solicita que se reintegre el procedimiento de revisión de oficio a la fase inicial, para que la propia Administración recurrente tenga oportunidad de tramitarlo y resolver sobre la revisión de oficio.
La inconsecuencia de los argumentos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se evidencia por el propio motivo que llevó a inadmitir a trámite al amparo del art. 106.3LPAC, a saber, por '[...] haber sido rechazadas en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales [...]'. Ningún sentido tiene reclamar que se le permita tramitar de nuevo aquello que, en otros casos idénticos, dice que ya hizo, con resultado desestimatorio. Aunque la resolución administrativa no hace identificación precisa de aquellas otras resoluciones, no hay duda de lo que se afirma, esto es, que se han rechazado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales y, obviamente, para rechazar en cuanto al fondo, es preciso que aquellas hubieran sido tramitadas.
En todo caso, si aquellas otras solicitudes fueron rechazadas en cuanto al fondo sin la debida tramitación y, en particular, sin el dictamen del órgano consultivo, lo cierto es que ello no afecta en nada al presente litigio, puesto que la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha tenido la oportunidad de tramitar el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, recabar el informe del órgano consultivo y adoptar la decisión de fondo procedente. Que no lo haya hecho no justifica que la parte recurrente deba soportar un nuevo procedimiento que se revela absolutamente inútil, pues la posición contraria que sostiene la Administración ya está perfectamente establecida, hasta el punto de que no consideró ni tan siquiera necesario tramitar el procedimiento de revisión de oficio.
Además, oponerse a la declaración de revisión de oficio solicitada, bajo el argumento de resultar precisa la tramitación es aún si cabe más incongruente cuando se está admitiendo en el escrito de preparación del recurso de casación la plena conformidad de la Administración demandada con las conclusiones de la sentencia relativas a la existencia de discriminación en el trato dispensado en aquellas resoluciones, al diferir el devengo del complemento retributivo ligado al grado de carrera profesional al momento en que se alcance la condición de personal estatutario fijo. Así lo hace constar el auto de admisión de 14 de enero de 2020 y, en efecto, en modo alguno se cuestiona esta premisa en el escrito de interposición del recurso de casación. De hecho, los razonamientos de la sentencia de instancia sobre la causa de nulidad de pleno derecho, que se han reseñado en los antecedentes de hecho, no son cuestionados en el recurso de casación.
Una vez puesta de manifiesto la inconsecuente postura de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha recurrente, lo que delimita necesariamente nuestro ámbito de conocimiento, es momento de retomar la cuestión de la revisión de los actos administrativos singulares, si bien, como hemos anticipado, con un enfoque distinto al de la sentencia de instancia.
OCTAVO.-
La resolución de la pretensión de revisión de los actos firmes debe hacerse con un planteamiento específico de los vicios de nulidad de pleno derecho que pudieran concurrir en los actos administrativos, y no como una consecuencia de una inviable declaración de nulidad de pleno derecho de la disposición general. En efecto, el art. 37 de la LPAC, declara, aunque en un emplazamiento sistemático distinto al capítulo dedicado al de la invalidez de los actos, dispone que: '37. [...] 2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47'.
En este caso, ya lo hemos dicho, la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de los actos aplicativos no puede venir por el efecto arrastre de la nulidad de la disposición general aplicada, porque no cabe un pronunciamiento respecto a la misma, y aún en el caso de llegar por el cauce de una revisión de oficio de la disposición general acordada por la propia Administración en aplicación el art. 106.2LPAC, se mantendría vigente el mandato del art. 106.4 de la LPAC, que dispone la conservación de los actos firmes aplicativos en los siguientes términos: '[...] 4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma [...]'.
Es decir, el legislador establece, también para la revisión de las disposiciones generales por causa de nulidad, el límite de sus efectos sobre los actos aplicativos que hayan alcanzado firmeza, como es el caso, lo que en definitiva, responde al mismo principio que proclama el art. 73 de la LJCA.
Por tanto, para alcanzar el pronunciamiento de revisión de oficio de los actos aplicativos del Decreto 62/2007 hay que determinar si en estos actos aplicativos existe, de forma autónoma, un vicio de nulidad de pleno derecho.
Para hacer tal análisis independiente de la disposición general, no es obstáculo la vigencia del Decreto 62/2007, sobre carrera profesional, del que hicieron aplicación los actos cuya revisión se pretende. El ordenamiento jurídico proporciona a los Juzgados y Tribunales mecanismos para excluir, en su tarea de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, aquellas disposiciones generales que vulneren el principio de jerarquía normativa, así como, también, las que vulneren la primacía del Derecho de la Unión Europea. En el primer sentido, la Ley Orgánica 6/1/85, del Poder Judicial (LOPJ), dispone que los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa ( art. 6 de la LOPJ).
Con respecto al Derecho de la Unión Europea, los Jueces y Tribunales actúan con sometimiento al conjunto del ordenamiento jurídico, incluido el Derecho Comunitario, que, en virtud del principio de primacía, desplaza y hace inaplicables aquellas disposiciones normativas del derecho interno que sean contrarias al derecho de la Unión Europea. Así lo ha declarado una reiterada jurisprudencia del TJUE que, ya desde la sentencia Costa contra Enel, de 15 de julio de 1964, proclama el principio de primacía como un principio consustancial para la efectividad del derecho de la Unión Europea.
Las normas jurídicas del ordenamiento jurídico de la Unión Europea se integran en los sistemas jurídicos de los Estados miembros, que están obligados a respetarlo. Al servicio de esta finalidad, se sitúa el principio de primacía sobre los Derechos nacionales. En consecuencia, si una norma nacional es contraria a una disposición de Derecho europeo, las autoridades de los Estados miembros deben inaplicar el Derecho nacional para aplicar la disposición europea. El Derecho nacional no se anula ni deroga, pero su carácter obligatorio queda desplazado.
En este caso no es necesario que nos detengamos en demasía en examinar las previsiones del Decreto 62/2007 antes reseñadas. No se discute por la recurrente en casación que son contrarias al Derecho de la Unión Europea, en particular al mandato de no discriminación de los trabajadores con contrato de duración determinada en las condiciones de trabajo (clausula 4.1 de la Directiva 1999/70, del Consejo de 28 de junio de 1999). No obstante, recordaremos lo dicho en la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2019 (rec. cas. 2751/2017), que reitera la doctrina ya expuesta en nuestra sentencia de 30 de junio de 2014 (rec. cas. 1846/2013), al examinar un acuerdo marco sobre condiciones de trabajo relativo a carrera profesional de tenor parecido al que nos ocupa. En ella se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
'[...]1º) que la carrera profesional, como la establecida en los acuerdos ratificados el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 20 de noviembre de 2015, está incluida en el concepto 'condiciones de trabajo' de la cláusula 4 del Acuerdo Marco incorporado a la citada Directiva 1999/70 referida al principio de no discriminación, y a los efectos de valorar las diferencias de régimen jurídico aplicable a los funcionarios interinos y al personal laboral temporal, al que viene referida la actuación impugnada.
2º) que existe discriminación de este personal por impedirse su participación en la carrera profesional diseñada en el Acuerdo recurrido a la circunstancia de haber superado un proceso de ingreso y, por tanto, a la adquisición previa de la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo, ello por no admitirse que ese condicionamiento integre una causa objetiva que justifique la diferencia de trato [...]' (FJ cuarto).
Sin necesidad de extendernos más sobre ello, dado que no se cuestiona por la Administración recurrente, pasamos a examinar la eventual causa de nulidad de pleno derecho de los actos aplicativos, sin considerar la justificación que los mismos pudieran encontrar en su dimensión aplicativa del Decreto 62/2007, de Carrera Profesional, que queda desplazado por la aplicación directa de la Directiva 1999/70, en todo cuanto resulta contrario a la misma.
NOVENO.-
Ninguna de las partes, tampoco la recurrente en casación, cuestiona que se ha dispensado un trato diferente al personal estatutario temporal respecto al personal estatutario fijo, en orden a la efectividad económica del grado de carrera profesional alcanzado. La Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, no aduce ni una sola razón objetiva que justifique que el personal estatutario temporal de larga duración, que tiene reconocido el correspondiente grado de carrera profesional en razón de su antigüedad, merezca un trato diferente respecto al personal estatutario fijo respecto a las retribuciones complementarias ligadas a dicho grado de carrera profesional.
En cuanto a la denuncia de vulneración de derechos fundamentales, que es consustancial al procedimiento especial para su protección, modalidad bajo la que se tramitó el litigio, resulta acreditado el quebrantamiento del derecho fundamental a la igualdad del art. 14 de la CE. Es evidente que existe una diferencia objetiva entre el trato dispensado a la actora en la instancia, personal estatutario temporal, y los estatutarios fijos. La actora es personal de contrato de duración determinada, y no es cuestionada la larga duración de la relación, por periodos superiores de más de cinco años, por lo que está en una situación comparable con el personal estatutario fijo en cuanto a las condiciones profesionales. Sin embargo, no se le han reconocido los efectos económicos que conlleva cada uno de los grados de carrera profesional que ha adquirido, pues las resoluciones cuya revisión se solicita posponen la efectividad económica del grado reconocido a que se adquiera la condición de personal estatutario fijo. Por el contrario, el personal estatutario fijo ve reconocidos todos los efectos del grado de carrera profesional, también la retribución complementaria que conlleva. De hecho, la discriminación resulta evidente si consideramos que la Administración demandada admitió, y así lo establece el Decreto 62/2007, en cuanto a los requisitos de acceso, que los estatutarios temporales eran personal asimilado a los estatutarios fijos, tanto a efectos de acreditar el grado de carrera profesional como en cuanto al reconocimiento de los distintos grados que la conforman. Así pues, la exclusión de los efectos económicos para el personal estatutario temporal, difiriéndolos hasta que alcancen la condición de temporal estatutario fijo, carece de toda justificación razonable.
Existe, por tanto, una vulneración del principio de igualdad, al introducir una discriminación que no está basada en ninguna justificación razonable, vulneración del derecho que, por ser susceptible de amparo constitucional ( art. 53.1 CE), implica un vicio de nulidad de pleno derecho ( art. 47.1.a LPAC) que concurre en los distintos actos administrativos cuya revisión se pretende, y que se han identificado en el FJ segundo.
Asimismo, estas actuaciones discriminatorias vulneran la cláusula 4 de Acuerdo Marco incorporado al Anexo de la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio de 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP, sobre el trabajo de duración determinada (en adelante, la Directiva 1999/70) que dispone:
'[...] Principio de no discriminación (cláusula 4)
1. Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas'.
Nuestra mas reciente jurisprudencia, siguiendo los pasos de la doctrina jurisprudencial del TJUE sobre la interpretación y aplicación de la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio de 1999, ha declarado que la carrera profesional está incluida en el concepto de 'condiciones de trabajo' de la cláusula 4 del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70. Así lo hemos declarado nuestra sentencia de 18 de diciembre de 2018 (rec. cas. nº 3723/2017), con mención específica del Auto dictado el 22-3-2018 por el TJUE -asunto C-315/17, entre otros, y lo hemos reiterado en nuestra sentencia de 8 de marzo de 2020 (rec. cas. nº 2751/2017), antes citada. En nuestra sentencia de 18 de diciembre de 2018, declaramos la siguiente doctrina jurisprudencial:
'[...] 1º) que la carrera profesional, como la establecida en el Acuerdo de la Mesa Sectorial de 19 de julio de 2006 (DOGC de 28 de diciembre de 2006, con la modificación publicada en el DOGC de 29 de marzo de 2007), está incluidas en el concepto 'condiciones de trabajo' de la cláusula 4 del Acuerdo Marco incorporado a la citada Directiva 1999/70 referida al principio de no discriminación, y a los efectos de valorar las diferencias de régimen jurídico aplicable al personal estatutario interino, al que viene referida la actuación impugnada.
2º) que existe discriminación del personal estatutario interino por condicionarse su participación en la carrera profesional diseñada en ese Acuerdo de la Mesa Sectorial a la circunstancia de haber superado un proceso de ingreso y, por tanto, a la adquisición previa de la condición de personal estatutario fijo, ello por no admitirse que ese condicionamiento integre una causa objetiva que justifique la diferencia de trato [...]' (FJ octavo).
Resulta incuestionable, bajo esta premisa, que las resoluciones cuya revisión se solicita ocasionan una evidente diferencia de trato entre el personal estatutario temporal (categoría a la que pertenece doña Felisa, en la que presta servicios desde el 7 de marzo de 1988) y el personal estatutario fijo, siendo así que se trata de dos situaciones comparables a estos efectos.
Argumenta la recurrente, Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que el soporte jurídico de dichos actos, al convocar y resolver los procesos de adquisición de grado de carrera profesional con condiciones discriminatorias para el personal estatutario temporal, estaban respaldados por el Decreto 62/2007, de 22 de mayo, de la Consejería de Sanidad, que regula el sistema de carrera profesional del personal estatutario sanitario de formación profesional, y del personal estatutario de gestión y servicios, del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, y más concretamente, en el artículo 2.2, artículo 7.3 y Disposición Transitoria quinta, punto tres, en lo relativo a que, para el personal estatutario temporal los efectos económicos se producirán únicamente a partir de la obtención de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada.
Ahora bien, como hemos dicho anteriormente, una norma como la indicada, que introduce un factor de discriminación contrario al principio de igualdad garantizado constitucionalmente ( art. 14 CE), en tanto que carece de toda justificación razonable, no podrá ser tomada en consideración como soporte normativo de los actos cuya revisión se pretende. Más aún, desde el punto de vista de la aplicación del Derecho europeo, queda desplazada de aplicación en tanto se opone a la cláusula de no discriminación prevista en la cláusula 4,1 de la Directiva 1999/70, que por ser una norma incondicional y suficientemente precisa ( autos del TJUE de 22 de marzo de 2018, C-315/17, apartado 77 y de 21 de septiembre de 2016, apartado 59 y jurisprudencia citada), puede ser invocada por los particulares ante el Juez nacional y reclamar su efectividad frente al Estado.
Por tanto, los actos de convocatoria y resolución de reconocimiento de grado de carrera profesional adolecen de una causa de nulidad de pleno derecho, ex art. 47.1.a) de la LPAC, y, adicionalmente, vulneran una norma de Derecho europeo, incondicional y de contenido suficientemente preciso (cláusula 4.1 de la Directiva 1999/70), lo que constituye otro motivo de invalidez.
La siguiente cuestión que hemos de abordar es determinar si, pese a la existencia de vicios de nulidad de pleno derecho en las resoluciones cuya revisión se pretende, concurren alguna de las razones que conforme al art. 110 de la LPAC, deben excluir la revisión de oficio y mantener los efectos de los actos firmes.
DÉCIMO.-
Antes de continuar, conviene tener presente que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, la virtualidad del art. 110 de la LPAC no es la de limitar el alcance de una revisión que se declara procedente, sino la de excluir que, pese a la existencia de vicios de nulidad de pleno derecho, se haga tal declaración de revisión, y ello en salvaguarda de otros intereses que se consideran más necesitados de protección.
Como hemos expuesto en reiterada jurisprudencia de nuestra Sala, de la que cabe citar la sentencia 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1824/2015), la finalidad que está llamada a cumplir la revisión de los actos nulos, prevista en el art. 102 de la LPAC, es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen algunos actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias, en equilibrio con la seguridad jurídica, evitando que una situación afectada por el grado de invalidez más grave, quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio tan relevante.
El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que los actos administrativos dictados, y consiguientemente las situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser revisados fuera de determinados plazos. Ahora bien, cuando la ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de infracciones especialmente graves, su conservación resulta contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no está sometida a un plazo para su ejercicio ( art. 102 de la Ley 30/1992).
La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido validos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece. Tal y como han señalado las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2001, de 27 de diciembre de 2006 y de 18 de diciembre de 2007, 'el artículo 102LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho y perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia'.
Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992 establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que 'las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes'.
En definitiva, si de un lado en el art. 106.2 de la Ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el tráfico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.
En nuestra sentencia de 22 de mayo de 2019 (rec. cas. nº 1137/2017) se sintetiza esta noción, ya que '[...] [l]a nulidad de pleno Derecho no puede existir y no existir a la vez. Una cosa es que, por mediar alguna de las causas que el legislador indica en el artículo 106 de la Ley 30/1992 --o en el artículo 110 de la Ley 39/2015 -- no proceda declararla, y otra bien distinta que [...] se pretenda que sirvan para conservar algunos de los efectos de la actuación reputada nula. Si no deben impedir la declaración de nulidad, tampoco pueden impedir sus consecuencias [...]' (FJ cuarto).
Y es que entender el alcance de la revisión de oficio como pretende la Administración recurrente, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, comportaría privar de toda utilidad a la institución de la revisión de oficio, conduciendo a un pronunciamiento en sí mismo contradictorio: el de consagrar a un tiempo la nulidad y privarla de los efectos que necesariamente ha de producir.
Por consiguiente, la correcta aplicación del art. 110 de la LPAC exige dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado, la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u 'otras circunstancias'); por otro, el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes.
UNDÉCIMO.-
Desde el punto de vista de la revisión del acto, es preponderante el enfoque de la vulneración del Derecho de la Unión Europea, que, en este caso, es un factor esencial para no impedir la efectividad de la revisión, a lo que hay que añadir que, por la naturaleza de los actos cuya revisión se solicita y la ausencia de afectación de intereses de terceros, no existe ninguna razón de equidad ni buena fe que deba limitar la revisión de los actos.
La pertenencia a la Unión Europea impone determinadas obligaciones al Reino de España, entre las que destaca la actuación conforme al principio de cooperación leal ( art. 4.3 del Tratado de la Unión Europea), en virtud del cual, para dar completa efectividad al Derecho de la Unión Europea, todo Estado miembro está obligado a adoptar todas las medidas necesarias para dar pleno efecto a la norma comunitaria. Entre esas medidas se incluye, como ha declarado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en reiterada jurisprudencia, por todas, sentencia del TJUE de 7 de enero de 2004, C-201/02, la de '[...] eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho comunitario (véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 1960, Humblet, 6/60, Rec. pp. 1125 y ss., especialmente p. 1146, y de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90 Rec. p. I-5357, apartado 36). Dicha obligación incumbe a cada órgano del Estado miembro de que se trate en el marco de sus competencias (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartado 13)' ( sentencia del TJUE de 7 de enero de 2004, C-201/02, apartado 64).
Si bien la determinación de la regulación procesal aplicable para llevar a efecto tal obligación corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro, en virtud del principio de autonomía procesal que se les otorga, ello exige, que '[...] esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad). En este sentido cabe citar, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck, C-312/93, Rec. p. I-4599, apartado 12, y de 16 de mayo de 2000, Preston y otros, C- 78/98, Rec. p. I-3201, apartado 31) [...]' ( STJUE de 7 de enero de 2004, C-201/02, apartado 67).
Ello no significa que resulta obligada la revisión de todo acto administrativo firme que pudiera haber vulnerado el Derecho de la Unión Europea. A este respecto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europa, cuya doctrina se puede sintetizar en la sentencia de 7 de enero de 2004, C-201/02, que sistematiza la anterior doctrina, declara:
'76. [...] E]l carácter firme de una resolución administrativa contribuye a la seguridad jurídica y que, en consecuencia, el Derecho de la Unión no impone, en principio, a un órgano administrativo el deber de revisar una resolución administrativa que haya adquirido tal firmeza (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, Kempter, C-2/06, Rec. p. I-411, apartado 37).
77. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado, fundamentalmente, que la concurrencia de circunstancias particulares puede, en virtud del principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3, determinar que un órgano administrativo nacional quede obligado a revisar una resolución administrativa que ha adquirido firmeza para, en particular, tomar en consideración la interpretación, realizada posteriormente por el Tribunal de Justicia, de una disposición de Derecho de la Unión pertinente (véase la sentencia Kempter, antes citada, apartado 38). De la jurisprudencia se deduce que, en este contexto, el Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta las particularidades de las situaciones y de los intereses en cuestión para encontrar un equilibrio entre la exigencia de seguridad jurídica y la exigencia de legalidad a la luz del Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias, antes citadas, Kühne & Heitz, apartados 25 y 26; i-21 Germany y Arcor, apartados 53, 63 y 64; Kempter, apartados 46, 55 y 60, y Fallimento Olimpiclub, apartados 22, 26 y 31) [...]'.
Por último, el alcance del efecto directo del Derecho de la Unión Europea no se agota en la primacía de éste sobre las disposiciones de derecho nacional contrarias al mismo, sino también respecto a los actos de aplicación. Así, ha declarado la STJUE de 29 de abril de 1999, C-224/97 que:
'[...] 31 Por otro lado, entre las disposiciones de Derecho interno contrarias a dicha norma comunitaria, pueden figurar disposiciones legislativas o administrativas (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 1981, Rewe, 158/80, Rec. p. 1805, apartado 43).
32 La lógica de esta jurisprudencia implica que las disposiciones administrativas de Derecho interno antes mencionadas no comprendan únicamente normas generales y abstractas, sino también las resoluciones administrativas individuales y concretas.
33 En efecto, no existe ninguna razón que justifique que la protección jurídica que se deriva para los justiciables del efecto directo de las disposiciones del Derecho comunitario y que los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar (véase la sentencia de 19 de junio de 1990, Factortame y otros, C-213/89, Rec. p. I-2433, apartado 19) haya de denegarse a estos mismos justiciables en el presente caso en que se discute la validez de un acto administrativo. La existencia de esta protección no puede depender de la naturaleza de la disposición del Derecho nacional contraria al Derecho comunitario [...]'.
Pues bien, el alcance directo de la cláusula 4ª apartado 1 del Acuerdo Marco ha sido declarado reiteradamente por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En tal sentido, basta con citar el auto de 22 de marzo de 2018, asunto C-315/17, que afirma '[...] 77 [...] la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco es incondicional y suficientemente precisa para que los particulares puedan invocarla frente al Estado ante un juez nacional (véase, en este sentido, el auto de 21 de septiembre de 2016, Álvarez Santirso, C-631/15, EU:C:2016:725, apartado 59 y jurisprudencia citada)' ( auto de 22 de marzo de 2018 C-315/17, EU:C:2018:207, apartado 77).
Como colofón de todo lo razonado, los actos cuya revisión y declaración de nulidad se insta, consagran una situación que vulnera el Derecho de la Unión Europea, al tiempo que el principio de igualdad que se integra en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 20 principio de igualdad, art. 21 prohibición de discriminación), lo que confiere un especial vigor a la necesidad de restablecer su pleno respeto, mediante la remoción de actos que lo hayan desconocido y que, además, en este caso, mantienen sus efectos 'pro futuro' pues en modo alguno nos ha expuesto la Administración recurrente que se hayan adoptado medidas para hacer cesar el trato discriminatorio. El TJUE ha declarado que '[...] puesto que los derechos fundamentales garantizados por la Carta deben ser respetados cuando una normativa nacional esté incluida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, no existe ningún supuesto comprendido en el Derecho de la Unión en el que no se apliquen dichos derechos fundamentales. La aplicabilidad del Derecho de la Unión implica la aplicabilidad de los derechos fundamentales garantizados por la Carta [...]' ( sentencia del TJUE de 26 de febrero de 2013, C-617/10, apartado 21).
Ninguna de las consideraciones que, conforme al art. 110LPAC, pueden limitar la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho está presente en este caso. No existe prescripción de acciones, ni el tiempo transcurrido u otras circunstancias hacen que su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Lo que la Administración recurrente sostiene, en realidad, es que a través de la tramitación de oficio de la revisión, dispondría de la posibilidad de modular los efectos de la declaración de nulidad, máxime cuando, dice, en su día se rechazó la impugnación directa del Decreto 62/2007 por este mismo motivo, en referencia a la sentencia de 22 de noviembre de 2010, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en recurso contencioso-administrativo directo núm. 107/2007.
Esta razón no constituye, sin embargo, ninguno de los motivos que puedan excluir la revisión de oficio. Conviene precisar, ante todo, que no hay aquí efecto de cosa juzgada derivado de dicha sentencia, pues se pronunció sobre otro Decreto, concretamente se trataba de un recurso directo contra el Decreto 117/2006 de 29 de noviembre, sobre carrera profesional de licenciados y diplomados sanitarios del Servicio de Salud de Castilla. En segundo lugar, lo relevante es que la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no puede impedir la revisión de oficio de aquellos actos cuando, desplazada la aplicación la disposición general por su contrariedad al Derecho de la Unión Europea, carecen de todo soporte normativo y adolecen, en si mismos, de un vicio de nulidad de pleno derecho, como es el caso.
A lo anterior, debemos añadir que existía una abundante doctrina jurisprudencial que, ya desde nuestra sentencia de 30 de junio de 2014 (rec. cas. n.º 1846/2013), siguiendo la doctrina de la sentencia de 29 de abril de 2013 (recurso 226 y acumulado 287/2012), y la de 8 de diciembre de 2012 ( cuestión de ilegalidad 1/2012), así como la sentencia del Tribunal Constitucional 104/2004, proclamó que no resulte compatible con el art. 14CE un tratamiento, ya sea general o específico en relación con ámbitos concretos de las condiciones de trabajo, que configure a los trabajadores temporales como colectivo en una posición de segundo orden en relación con los trabajadores con contratos de duración indefinida.
En definitiva, en este caso no puede invocarse ni la prescripción de acciones -que no hay que confundir con el límite de los efectos económicos en el reconocimiento derivado de la revisión de actos firmes, que proclama la sentencia-, ni hay razones de equidad que puedan oponerse para excluir la revisión de oficio. Antes bien, lo que reclama la equidad es la remoción de una situación contraria al principio de no discriminación que, de no eliminarse mediante la revisión de oficio, se mantendría pro futuro, en tanto que la actora no alcance la condición de personal fijo. En definitiva, la revisión del acto firme es necesaria para impedir que se prolongue en el tiempo una situación de vulneración de un derecho fundamental que, además, infringe el Derecho europeo.
En último término, resulta también relevante destacar que, ante el conjunto de circunstancias del caso, estamos ante una situación de infracción del Derecho de la Unión Europea que bien merecería la calificación de infracción suficientemente caracterizada, y sería susceptible de remediarse, de no hacerlo en esta vía de revisión de oficio, por la de la responsabilidad patrimonial de la Administración por infracción del Derecho de la Unión Europea. Y es que, con independencia de que pronunciamientos puntuales de un Tribunal nacional pudieran sostener el punto de vista que aquí defiende la Administración recurrente, la jurisprudencia de nuestra Sala sobre distintos aspectos de la equiparación obligada entre personal temporal de larga duración y personal estatutario fijo no es precisamente reciente, como hemos expuestos al hilo de la de la sentencia de 30 de junio de 2014, cit., y las anteriores que la misma invoca.
La situación de trato discriminatorio que la Administración ha mantenido en el tiempo tan sólo tiene una motivación económica, esto es, excluir los efectos económicos anudados al reconocimiento del grado de carrera profesional adquirido por personal estatutario temporal, y, de esta forma, aminorar el coste de personal estatutario temporal respecto al del personal fijo comparable. Como quiera que la actora ha desempeñado la prestación laboral que debía ser retribuida con este complemento salarial, no hay ninguna razón de equidad para no remover el acto nulo que impidió su abono, con los límites de la prescripción de obligaciones económicas que imponen las leyes presupuestarias y la suspensión de efectos que, también para los trabajadores fijos comparables, se han introducido en leyes posteriores, como precisa la parte dispositiva de la sentencia recurrida.
DUODÉCIMO.-
En atención a las singulares circunstancias que presenta el caso que enjuiciamos, y atendido el limitado alcance con que se ha impugnado la sentencia recurrida, procede declarar, respecto a las cuestiones de interés casacional que:
i) el art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas no otorga legitimación a los interesados para ejercer una acción de nulidad dirigida a obtener la declaración de revisión de oficio de disposiciones generales;
ii) en un caso como el que examinamos, en que la Administración inadmite la revisión de oficio de actos administrativos, por haber rechazado en el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, la estimación del recurso contencioso- administrativo contra dicha decisión de inadmisión no se ha de limitar a la retroacción de actuaciones a la fase de admisión de la solicitud de revisión, para su tramitación posterior ante la propia Administración, sino que el Tribunal podrá entrar directamente a resolver sobre la procedencia de la revisión de oficio, al resultar desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea;
iii) los límites que a la revisión de actos nulos de pleno Derecho impone el artículo 110 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común, se refieren únicamente a la declaración de nulidad propiamente dicha y no autorizan a conservar efectos de actos cuya nulidad ha sido correctamente declarada.
DECIMOTERCERO.-
El alcance de la estimación del recurso debe limitarse a la revocación de la sentencia de instancia en cuanto declara la revisión de oficio y, por ende, la nulidad del Decreto 62/2007, si bien, dada la limitación que nos impone la congruencia con las pretensiones deducidas por el recurrente en casación y su conformidad con la iniciación del procedimiento de revisión de oficio, se confirma la sentencia de instancia en cuanto determina la prosecución del trámite de revisión de oficio del citado Decreto 62/2007 por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que deberá seguir los trámites del art. 106.2LPAC.
En cuanto a la revisión de oficio de los actos administrativos de aplicación, en aplicación del límite que impone el efecto útil de la casación, mantenemos la parte dispositiva de la sentencia recurrida, al ser conforme a Derecho el pronunciamiento de revisión de oficio y nulidad, si bien por los razonamientos que hemos expuesto para desestimar los motivos de casación.
DECIMOCUARTO.-
Respecto a las costas del recurso de casación, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4LJCA. En cuanto a las de la instancia, se mantiene el pronunciamiento contenido al respecto en la sentencia recurrida que no hizo imposición de las mismas habida cuenta de las serias dudas de derecho sobre la cuestión controvertida y la estimación parcial de las pretensiones ( art. 139.1LJCA). [...]'
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
(1.º) Dar lugar al recurso de casación nº 6920/2020, interpuesto por el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha contra la sentencia nº 216/2020, de 12 de junio, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y anularla.
(2.º) Estimar en parte el recurso n.º 538/2019 interpuesto por doña Remedios contra la desestimación por silencio de su solicitud de revisión de oficio de 18 de junio de 2019 declarar la nulidad de: (i) la base segunda, apartado c), la base tercera, en su punto dos y la base séptima, en su punto tercero de la resolución de 1 de junio de 2007 de la Consejería de Sanidad por la que se convoca procedimiento extraordinario para el acceso al grado I de carrera profesional del personal estatutario sanitario de formación profesional, y del personal estatutario de gestión y servicios del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (D.O.C.M. de 19 de junio de 2007) , en cuanto a que para el personal estatutario temporal el reconocimiento, cuando proceda, del grado I sólo producirá efectos económicos a partir de la obtención en el SESCAM de la condición de personal estatutario fijo en la categoría evaluada; (ii) el punto cuarto de la Resolución de 21 de abril de 2008 de la Dirección Gerencia del SESCAM (D.O.C.M. de 30 de abril de 2008), en cuanto a que para el personal estatutario temporal los efectos económicos y administrativos se producirán de conformidad con lo establecido en la base séptima de la resolución de 1 de junio de 2007 de la Consejería de Sanidad.
(3.º) Reconocer a la recurrente el derecho a que se le abonen los complementos correspondientes a la carrera profesional desde los cuatro años anteriores a la fecha de presentación de su solicitud y los derechos administrativos y de Seguridad Social, estos últimos conforme a la base séptima de la resolución de 1 de junio de 2007 de la Consejería de Sanidad.
(4.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.