Sentencia Administrativo Nº 543/2010, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 129/2010 de 28 de Diciembre de 2010

Encabezamiento

Procedimiento: Recurso de apelación

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/ADLOGROÑO

SENTENCIA: 00543/2010

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA RIOJA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rollo de Apelación nº: 129/2010.

Ilustrísimos señores:

Presidente:

Don Jesús Miguel Escanilla Pallás

Magistrados:

Don Luis Loma Osorio Faurie.

Doña Mª Elena Crespo Arce (suplente).

S E N T E N C I A Nº 543/2010

En la ciudad de Logroño a 28 de diciembre de 2010.

Vistos los autos correspondientes al RECURSO DE APELACIÓN sustanciado ante esta Sala bajo el nº 129/2010, a instancia de LA CONSEJERÍA DE SERVICIOS SOCIALES DEL GOBIERNO DE LA RIOJA, representado y defendido por el Abogado del Gobierno, siendo apelado don Juan María , representado por la Procuradora doña Teresa Zuazo Cereceda, contra el Auto de fecha 8 de septiembre de 2.010, en el que se dispone 'Debo acordar y acuerdo haber lugar a la suspensión de la reclamación que por vía de apremio ha efectuado la administración demandada a través de la Delegación en Zaragoza de la Agencia Tributaria, Resolución de fecha 29 de abril de 2010, mediante prestación por el recurrentede aval o fianza de carácter solidario de entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca en la cuantía de 29.453,87 €, en tanto no recaiga resolución definitiva, que deberá formalizarse en el plazo de diez días desde la notificación de la presente resolución'.

Antecedentes

PRIMERO.- En el Procedimiento Ordinario nº 95/2010, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Logroño interpuesto por don Juan María , contra la Resolución de la Dirección General de Atención a la Dependencia y Prestaciones Sociales del Gobierno de La Rioja, dictada el 22 de diciembre de 2009, en la que se reclama la cuantía de 29.453,87 € al recurrente, por estancia de su madre en residencia pública de personas mayores.

Mediante tercer otrosí digo de la demanda, se solicita suspensión de la reclamación que por vía de apremio ha efectuado la Administración demandada a través de la Agencia Tributaria, Delegación de Zaragoza. La Providencia de 17 de junio de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2, de Logroño, tiene por hecha tal solicitud y se da traslado a la parte recurrida por término de diez días, para que formule alegaciones sobre la petición de suspensión del acto administrativo, sin que la Administración recurrida efectúe manifestación alguna.

SEGUNDO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 2 de Logroño dictó, en la Pieza Separada de Suspensión/Medidas Cautelares nº 95/2010 0001-A, dimanante del Procedimiento Ordinario 95/2010, Auto de 8 de septiembre de 2.010, en el que recayó el fallo del siguiente tenor literal: 'Debo acordar y acuerdo haber lugar a la suspensión de la reclamación que por vía de apremio ha efectuado la administración demandada a través de la Delegación en Zaragoza de la Agencia Tributaria, Resolución de fecha 29 de abril de 2010, mediante prestación por el recurrente de aval o fianza de carácter solidario de entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca en la cuantía de 29.453,87 €, en tanto no recaiga resolución definitiva, que deberá formalizarse en el plazo de diez días desde la notificación de la presente resolución'.

TERCERO.- Contra el mismo interpuso recurso de apelación la representación de la parte recurrida, Consejería de Servicios Sociales, del Gobierno de La Rioja.

CUARTO.- Admitido a trámite dicho recurso de apelación y formulado escrito de oposición al mismo por la representación de la parte recurrente, fueron elevados los autos a esta Sala.

QUINTO.- No habiéndose solicitado la práctica de prueba, se señaló para la votación y fallo del recurso el día 9 de diciembre, en que al efecto se reunió la Sala

SEXTO.- Se han observado las prescripciones legales, salvo el plazo para dictar sentencia, dada la complejidad de éste y otros asuntos que penden sobre el ponente.

VISTOS. Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª Mª Elena Crespo Arce (suplente).

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en esta apelación el auto dictado por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Logroño en el que se acuerda haber lugar a la suspensión de la reclamación que por vía de apremio ha efectuado la administración demandada a través de la Delegación en Zaragoza de la Agencia Tributaria, Resolución de fecha 29 de abril de 2010, mediante prestación por el recurrente de aval o fianza de carácter solidario de entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca en la cuantía de 29.453,87 €, en tanto no recaiga resolución definitiva, que deberá formalizarse en el plazo de diez días desde la notificación de la presente resolución .

SEGUNDO.- Frente a dicho Auto, la Consejería de Servicios Sociales del Gobierno de la Rioja plantea recurso de apelación oponiéndose a la medida cautelar acordada al considerar que no se detallan las circunstancias oportunas por parte del recurrente y que no concurren los requisitos previstos en el art. 130 de la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

La Administración demandada defiende la ejecución del acto al tener un contenido meramente económico, sin perjuicio de lo cual, subsidiariamente, recuerda la doctrina del Tribunal Supremo que establece que 'en el campo de las liquidaciones tributarias la suspensión de su ejecutividad no causa perjuicio alguno al interés público si su pago queda suficientemente garantizado'.

El apelado se opone al presente recurso y solicita que, en atención a sus circunstancias económicas, se confirme la suspensión acordada solicitando que se efectúe sin aval o fianza, dada la imposibilidad material absoluta para obtenerlos.

TERCERO.- Las medidas cautelares legalmente previstas tienen como función legal la de asegurar la efectividad de la sentencia -art. 129 - evitando que la ejecución del acto administrativo o disposición recurridos pudiera hacer perder el recurso su finalidad legítima -art. 130 .

De lo dispuesto en los arts. 1 y 31 de la Ley Jurisdiccional , en cuanto hacen referencia a las acciones, y de lo establecido en los artículos 71, 103.2, 104, 105.2 y 108.2 del mismo texto legal en lo que se refiere a la sentencia y a los términos de su ejecución, se infiere, en lo que ahora interesa, que el proceso contencioso-administrativo ha sido configurado por la Ley 29/1988, de 13 de julio , como lo fue con la Ley de 1956 , con la finalidad de que la tutela judicial se haga efectiva no solo mediante la anulación del acto o disposición, sino también, según la acción que haya sido ejercida, mediante el restablecimiento de la situación jurídica individualizada. Se trata pues de que el proceso posibilite en todo caso la 'mayor efectividad de la ejecutoria' -art. 105.2 - y, a ser posible, que en la sentencia que ponga fin al mismo (caso de haberse formulado pretensión de restablecimiento y ser estimatoria) sea 'en sus propios términos' ejecutable.

En definitiva, el proceso cautelar tiene como fin esencial preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho fundamental consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución (en este Sentido, entre innumerables otros, Autos del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1994 y 24 de abril de 1995 ). Tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 14/1992 '...la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el debido cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso...', sin que pueda perderse de vista el que '... la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser la adecuada a la finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue...' ( S. T. C. 148/1993 ). A este sencillo esquema pretende responder la regulación que de las medidas cautelares efectúa la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, cuya Exposición de Motivos es suficientemente expresiva, en sí misma, de las ideas rectoras con las que se ha regulado esta materia angular del proceso (número 5 del apartado VI de dicha Exposición de Motivos). Estas ideas rectoras podrían resumirse en las siguientes: a) La justicia cautelar se configura como instrumento al servicio del derecho a la tutela judicial efectiva; b) El criterio que ha de presidir la adopción de cualquier medida cautelar consiste en que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición objeto de recurso puedan hacer perder la finalidad legítima al mismo, pero siempre sobre la base de una ponderación suficientemente motivada de todos los intereses en conflicto; y, en fin, c) El criterio de que no existe límite en cuanto a las medidas cautelares que pudieran adoptarse, dándose pie incluso a las de carácter positivo.

El artículo 130 de la Ley 29/1998 preceptúa que, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, podrá acordarse la suspensión del acto o disposición objeto de un recurso cuando la ejecución de aquél o la aplicación de ésta pudieran hacer perder su finalidad legítima al mismo, añadiendo el propio precepto que la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de un tercero. En definitiva, interés público e intereses de tercero, por una parte, y perjuicios individuales unidos a la finalidad legítima del recurso, por otra, son los conceptos que, armonizados, deben determinar la procedencia o improcedencia de una eventual suspensión teniendo en cuenta, como parámetro de referencia, que los conceptos aludidos han de valorarse, en cada caso, en muy directa relación con el interés público presente en la actuación administrativa de tal modo que (A. T. S. de 21 de abril de 1994 ) '...cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión, por el contrario, cuando aquélla exigencia sea de gran intensidad, solo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución, en su caso ...'.

Expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio del año 2002 que 'la razón de ser de la justicia cautelar, en el proceso en general, se encuentra en la necesidad de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso o, como dice expresivamente el artículo 129 de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa 'asegurar la efectividad de la sentencia'. Por ello el periculum in mora forma parte de la esencia de la medida cautelar y el art. 130 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa especifica como uno de los supuestos en que procede la adopción de ésta aquél en que 'la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso'. En definitiva, con la medida cautelar se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil.

Señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 218/1994 que la potestad jurisdiccional de suspensión, como todas las medidas cautelares, responde a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano judicial; esto es, de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede desprovisto de eficacia. Pero, además, en el proceso administrativo la 'justicia cautelar' tiene determinadas finalidades específicas, incluso con trascendencia constitucional, y que pueden cifrarse genéricamente en constituir un límite o contrapeso a las prerrogativas exorbitantes de las Administraciones Públicas, con el fin de garantizar una situación de igualdad, con respecto a los particulares, ante los tribunales, sin la cual sería pura ficción la facultad de control o fiscalización de la actuación administrativa que garantiza el artículo 106.1, así como también el 153 .c) y, en último término, respecto de la legislación delegada, el art. 82.6 , todos ellos de nuestra Constitución.

Como avala la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la regla general es la ejecutividad del acto administrativo y la suspensión es la excepción, sin que la interposición del Recurso suponga la suspensión de la actuación administrativa impugnada.

Por ello, la solicitud de medida cautelar, debe contener fundamentación jurídica y fáctica, de forma que el Juez que conoce del asunto pueda valorar la concurrencia de los requisitos exigidos para la adopción de la medida cautelar (fumus boni iuris, periculum in mora, proporcionalidad, adecuación, falta de consentimiento de la situación creada por el acto recurrido y la causación de perjuicios irreparables o de difícil reparación en el caso de no adoptarse la medida cautelar).

Sólo se adoptará una medida cautelar cuando la ejecución hubiese de producir daños o perjuicios de reparación imposible o difícil. La correcta y básica valoración para acordar ó no la suspensión de la ejecución de una sanción, se encuentra en la posibilidad de restituir in natura al recurrente en caso de que se reconociera la equivocación de la Administración. Es fundamental valorar la posibilidad de restablecimiento de la situación anterior a la ejecución y si ello es imposible o sumamente dificultoso. En el presente supuesto, si llegara a ejecutarse la deuda por la vía de apremio, sería difícilmente posible la restitución in natura en caso de revocación de la resolución administrativa recurrida.

En relación con la cuestión suscitada de suspensión de liquidaciones tributarias, es necesario recordar la constante línea jurisprudencial del Tribunal Supremo, entre otras, la Sentencia de su Pleno de 6 de octubre de 1998 y Sentencias de 17 de junio , 5 de julio y 28 de diciembre de 1999 , 30 de enero , 27 de abril y 1 de junio de 2000 , según la cual, el ordenamiento fiscal vino a objetivar la producción de los perjuicios de imposible o difícil reparación a que hacía referencia, para otorgar la suspensión de la ejecución del acto impugnado y lo hizo, como puntualiza la Sentencia de la propia Sala de 10 de abril de 1999 , mediante el procedimiento de conceder la suspensión de la ejecutividad de los actos tributarios siempre que, en el momento de presentar la reclamación, se garantizase el pago de la deuda tributaria. La Jurisprudencia encontró, en las disposiciones tributarias, el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecutividad de tales actos produce perjuicios a los interesados. En su Fundamento Tercero, manifestó que: el propio comportamiento que se ha impuesto a sí misma la Administración Tributaria y que ha sido sancionado por normas de rango legal, obliga a interpretar el viejo art. 122.2 en el sentido de que el pago de las cuotas controvertidas puede acarrear daños de reparación difícil para el contribuyente, en tanto que no se produce aquél para la Hacienda Pública cuando el importe de la deuda tributaria quede suficientemente garantizado mediante el oportuno aval, caución o fianza, y, en su fundamento cuarto insistió en que procedía la suspensión del acto administrativo de gestión o ejecución tributaria recurrido siempre que, habiendo sido suspendido en vía administrativa, se solicitara en la Jurisdiccional y se garantizara el pago de la deuda tributaria con la amplitud señalada el art. 58 de la Ley General Tributaria y en los términos establecidos en el art. 124 de la Ley de la Jurisdicción de 1956. Resulta pues, que en materia tributaria la Jurisprudencia del Alto Tribunal, por aplicación de la legislación tributaria, establece una presunción de la existencia de perjuicios a los interesados, que no se produce a la Hacienda Pública en cuanto que se garantiza mediante aval el cobro. Al juzgar sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego, de modo que cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión. Reconociéndose los perjuicios que el pago de la liquidación tributaria produce a los interesados, frente a la inexistencia de perjuicios al interés general con la aportación de garantías para el cobro de la deuda tributaria, debemos estimar el recurso, acordando la suspensión de la liquidación impugnada previa la prestación del oportuno aval, caución o fianza por el importe de la liquidación mas un 10% para gastos, intereses y costas.

Este es el marco jurídico donde procede situar y deben contemplarse las medidas cautelares y suspensión de la ejecución de actos administrativos o disposiciones generales.

CUARTO.- La anterior doctrina expuesta pone de manifiesto la adecuada aplicación del art. 130 de la Ley de la Jurisdiccional , por el Juzgado de instancia, en cuyo Auto, aunque sucintamente, efectúa en los últimos párrafos del fundamentos de derecho único, una correcta ponderación de los intereses en conflicto en orden a la adopción de la medida cautelar solicitada en el ámbito de los actos de naturaleza tributaria.

Para acordar la medida cautelar de suspensión es necesario sopesar los intereses en colisión, los públicos, que demandan la ejecución por imperativo de la eficacia de la actuación administrativa, en aplicación del artículo 103 de la Constitución y los privados, que piden la suspensión provisional de lo impugnado mientras se resuelve el litigio. Se trata, por tanto, de coordinar el principio de efectividad de la tutela judicial con el de eficacia administrativa.

La deuda pecuniaria a ejecutar al apelado es de una entidad suficientemente alta, cuantitativamente hablando, como para conllevar que su ejecución suponga una repercusión especialmente gravosa en una economía modesta, alegada suficientemente por el recurrente-apelado.

El pronunciamiento del Auto apelado tiene su fundamento tanto en el quebranto económico que el pago de la deuda le puede ocasionar al apelado como en entender que los intereses públicos no están tan afectados como para exigir la ejecución inmediata del acto impugnado, y que los mismos van a quedar salvaguardados apelante mediante la constitución de garantía suficiente.

En definitiva, la perfecta aplicabilidad al actual supuesto de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, anteriormente expuesta, relativa a las deudas tributarias, determina que confirmemos ahora los pronunciamientos del Auto recurrido.

El apelado Auto recoge el criterio que viene manteniendo esta Sala en la resolución de solicitudes de suspensión de la ejecutividad de liquidaciones tributarias recurridas ante la misma, por tanto, procede su confirmación y con ello, la consiguiente desestimación del presente recurso.

QUINTO.- El art. 133 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa indica:

'1. Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía suficiente para responder de aquéllos.

2. La caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho. La medida cautelar acordada no se llevará a efecto hasta que la caución o garantía esté constituida y acreditada en autos, o hasta que conste el cumplimiento de las medidas acordadas para evitar o paliar los perjuicios a que se refiere el apartado precedente.'

Como vemos, este precepto autoriza al Juez o Tribunal de la instancia para bajo su privativa apreciación, exigir caución o garantía suficiente para responder de los perjuicios que pudiera acarrear la medida cautelar, aún cuando no resulten evidentes en el momento de adoptar la misma y tanto más cuanto se desconoce 'a priori' su duración.

Por ello, es perfectamente compatible que en el presente caso se concediera la suspensión, pero con la protección del interés general a través de la exigencia de aval bancario, interés que ahora recae en que el ingreso tributario que proceda de un acto administrativo impugnado pueda finalmente hacerse efectivo si resulta confirmado.

No es posible, sin embargo, acordar, como solicita el apelado en su escrito de 28 de septiembre de 2009, la suspensión del acto administrativo recurrido sin la prestación de aval o caución suficiente pues de conformidad con lo dispuesto en el art. 133 y concordantes de la Ley 29/1998 , la exigencia o no de caución no se encuentra vinculada a la situación económica del que solicita la suspensión, sino a la necesaria protección de los intereses afectados con la suspensión y, en concreto, en este caso, el interés general existente en la ejecución del acto impugnado que resulta de obligada ponderación junto con el interés particular en la suspensión de la ejecutividad (artículo 130 de la Ley 29/1998 ). Esta vinculación de la exigencia de caución a la necesidad de proteger los perjuicios que para el interés general derivan de la suspensión de la ejecutividad del acto y no a la situación económica del que solicita la suspensión ha sido, además, puesta de relieve por el Tribunal Supremo al argumentar, con cita de preceptos de la Ley Jurisdiccional de 1956 , pero en argumento plenamente válido con la vigente Ley 29/1998, que 'la caución exigida al amparo del art. 124 de la Ley , se exigirá -dice el precepto- cuando pudiera resultar, como consecuencia de la suspensión, algún daño o perjuicio para los intereses públicos o de tercero y que, por ello, son estos parámetros, y no la situación económica del recurrente, los que se deben tener en cuenta para determinar el importe de la caución.' ( STS de 20 de septiembre de 2000 ).

En el presente caso, la caución va dirigida a garantizar el efectivo pago de dicha deuda para el caso de que el recurso del actor no prosperara. Por ello, si se accediera a la suspensión sin necesidad de caución, uno de los dos intereses en conflicto, el interés público, quedaría en absoluta desprotección, de forma que, si el recurso no prosperara, no estaría asegurada la necesidad del pago de la deuda, habiendo obtenido así el solicitante de justicia cautelar por vía indirecta, mediante un pronunciamiento provisional y cautelar, una satisfacción anticipada de su pretensión de fondo consistente en el impago de la deuda solicitada por la Administración, aunque, en el final pronunciamiento de fondo, su pretensión no prosperara.

La doctrina sentada por el Tribunal Supremo, al respecto, mantiene que la exigencia de fianza o caución, para poder concederse la suspensión, es indeclinable, salvo en casos muy excepcionales.

En aplicación de la mencionada doctrina y reconociendo que el apelado no ha acreditado en los autos la imposibilidad absoluta de obtener el aval exigido, ha de confirmarse la exigencia de aval en los términos señalados en el Auto recurrido.

SEXTO.- Atendiendo la finalidad de la medida cautelar, considerando las alegaciones de las partes y analizadas las circunstancias manifestadas por el apelado, llevan a este Tribunal a considerar que concurren los requisitos exigidos para confirmar la adopción de la medida cautelar solicitada por el recurrente y acordada por el Juez a quo.

Esta es la ponderación de derechos e intereses legítimos que, a criterio de este Tribunal, resulta más adecuada en orden a posibilitar la tutela judicial efectiva. En consecuencia, procede conceder la medida cautelar solicitada.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, debe la parte apelante ser condenada al pago de las costas

Por lo expuesto es lo procedente desestimar el presente recurso de apelación, confirmar el auto impugnado y condenar al apelante al pago de las costas causadas en esta instancia.

VISTOS los preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación

Fallo

Que desestimamos el presente recurso de apelación, confirmamos el auto recurrido y condenamos a la parte apelante al pago de las costas.

Así por esta nuestra Sentencia -de la que se llevará literal testimonio a los autos- y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario de la misma, doy fe.