Sentencia Administrativo Nº 544/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1087/2012 de 11 de Junio de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 - 28004

33010280

NIG:28.079.00.3-2012/0008500

RECURSO DE APELACIÓN 1087/2012

SENTENCIA NÚMERO 544

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

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Iltmos Señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a. once de Junio de dos mil catorce.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso de apelación número 1087/2012, interpuesto por Carlos Manuel , representada por la Procuradora Cristina Jiménez de la Plata García de Blas , contra el sentencia de fecha 24/02/12, dictado por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 22 de los de Madrid , en el recurso de Procedimiento Ordinario 178/10. Ha sido parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, estando representado por el Letrado de la Corporación Municipal

Antecedentes

PRIMERO.- Notificado la Sentencia que ha quedado descrito en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por la representación procesal del recurrente, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por providencia en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición, lo que se hizo.

SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 05 de Junio de 2014, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

TERCERO.- En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dña. Elvira Adoración Rodríguez Martí.

Fundamentos

PRIMEROEl apelante D. Carlos Manuel representado por la Procuradora Dña. Cristina Jiménez de la Plata García de Blas impugna la sentencia dictada por el Juez de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid en el P.O. 178/10 que desestimó el recurso interpuesto contra resolución dictada por el Gerente de Distrito de la Arganzuela del Ayuntamiento de Madrid en fecha 18-Agosto-2010 que le requirió para que solicitara licencia o adecuara las obras realizadas a la otorgada en el expte. NUM000 ; y contra la resolución de fecha 18-Enero-2011 que le requirió para que procediera a la demolición de las obras ejecutadas sin licencia en el expte. NUM000 , referidas a obras en la C/ DIRECCION000 nº NUM001 de Madrid.

En apoyo de su pretensión impugnatoria alega el apelante como ya hiciera en la instancia, la caducidad de la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística, toda vez que siendo incombatido que las obras concluyeron en fecha 3- Noviembre-2004, habían transcurrido más de 4 años cuando se dictó la orden de legalización de fecha 18-Agosto-2010 objeto del presente recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 195 de la Ley 9/01 de 17 de Julio de Suelo de la Comunidad de Madrid . Alega asimismo falta de motivación de la sentencia de instancia.

SEGUNDOEn cuanto a la falta de motivación de la sentencia de instancia,conviene recordar que esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en múltiples ocasiones sobre el significado de la incongruencia en las resoluciones judiciales, que puede ser 'Omisiva' que equivale a 'la falta de motivación' si no resuelven sobre alguna de las pretensiones ejercitadas; o 'Extra petitum' porque resuelvan sobre puntos no sometidos a debate ni al Principio de Contradicción.

La jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional proclaman que dicho vicio constituye. En todo caso, infracción de las normas reguladoras de las sentencias, contenidas en la LJCA, LECiv/ 1881 (también en la LECiv/2000) y Ley Orgánica del Poder Judicial con trascendencia incluso constitucional, en determinados casos en que constituye vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva residenciable en amparo ante el Tribunal Constitucional.

Como se recuerda en la STC 210/2000, de 18 de septiembre es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, desde su STC 20/1982, de 5 de mayo que si bien es cierto que la ausencia de respuesta expresa a las cuestiones suscitadas por las partes puede general la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, sin embargo no todos los supuestos son susceptibles de una solución unívoca, debiendo ponderarse las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial constituye una auténtica lesión del artículo 24.1 o si, por el contrario, puede razonablemente interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, de 12 de noviembre, 88/1992, 8 de junio, 26/1997, de 11 de febrero, 83/1998, de 20 de abril, entre otras muchas).

Según la referida doctrina constitucional, ha de diferenciarse entre las alegaciones aducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas; de manera que si bien respecto de las primeras no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales, la exigencia de congruencia, referida a la pretensión misma, es más rigurosa. Pues, en este caso, para poder apreciar la existencia de una respuesta tácita y una mera omisión sin trascendencia constitucional, es necesario que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente, no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino, además, los motivos fundamentadores de ella, ( SSTS 26/1997, de 11 de febrero ; 129/1998, de 17 de septiembre , 15/1999, de 22 de febrero ; 74/1999, de 26 de abril y 94/1999, de 31 de mayo , entre otras muchas).

En la doctrina de esta sala la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia 'no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso' ( art. 80 LJCA ). Es conocido que la primera jurisprudencia identificaba 'cuestiones' con 'pretensiones' y 'oposiciones', y aquéllas y éstas con el 'petitum' de la demanda y de la contestación, lo que ha llevado en más de una ocasión a afirmar que cuando la sentencia desestima el recurso resuelve todas las cuestiones planteadas en la demanda. Pero es cierto, sin embargo, que esta doctrina fue matizada e, incluso, superada por otra línea jurisprudencial más reciente de esta misma Sala que viene proclamando la necesidad de examinar la incongruencia a la luz de los arts. 24.1 y 120.3 de la Constitución , de aquí que para definirla no baste comparar el 'suplico' de la demanda y de la contestación con el 'fallo' de la sentencia, sino que ha que atenderse también a la 'causa petendi' de aquellas y a la motivación de ésta ( Sentencias de 25 de marzo de 1992 , 18 de julio del mismo año y 27 de marzo de 1993 ,entre otras). Así, la incongruencia omisiva se produce esencialmente cuando no existe correlación entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia, pero ello incluye también los supuestos en que en la fundamentación de ésta se produce una petición de la 'causa petendi', es decir, de las alegaciones o motivos que sirven de fundamento a los criterios de demanda y contestación (cfr. SSTS de 13 de octubre de 1998 y 12 de mayo de 2001 ).

En este sentido, desde la STS de 5 de noviembre de 1992 , esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena, etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un íter paralelo a aquel discurso.

El requisito de la congruencia, en fin, no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal justifican el fallo (cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas).

Concluyendo pues, ha de ser rechazada la alegada falta de motivación de la sentencia de instancia, cuya fundamentación jurídica es clara e irreprochable dando cumplida respuesta a los argumentos jurídicos que constituyeron el objeto del debate, y que no contradice en absoluto la sentencia nº 405/2007 dictada por el mismo Juzgado nº 22 de los de Madrid que versó sobre una sanción pecuniaria impuesta a consecuencia de la infracción urbanística que dio lugar al procedimiento de la legalidad urbanística que analizamos, y que son acciones completamente diferentes, que se rigen por principios distintos, como así lo hace constar el Juez a quo, a pesar de que ambas provengan de una misma infracción.

T ERCEROPor lo que se refiere a la caducidad de la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanísticaha de ser rechazada, por los siguientes motivos:

La posibilidad del ejercicio de la acción de restauración de la legalidad está limitada en el tiempo. El artículo 195 de la Ley 9/01 de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid , fija éste plazo en 4 años. El Tribunal Supremo en constante Jurisprudencia, de la que es ejemplo la Sentencia de la sala Tercera de 7 de Noviembre de 1.988 o la de 5 de Junio de 1.991 , manifiesta que cuando estamos ante un procedimiento cauce de la reacción municipal frente a una obra realizada sin licencia u orden de ejecución en ejercicio de las potestades atribuidas por el artículo 185 de la Ley del Suelo , y no ante el procedimiento sancionador de la infracción urbanística, distinción procedimental, perfectamente deducible de los artículo 225 y 51, respectivamente, de la misma Ley y del reglamento de disciplina urbanística, razón por la que resulta inadecuado hablar de prescripción y sí correcto de caducidad de la acción administrativa o de presupuesto habilitante de la reacción, por supeditarse ésta a que desde la total terminación de las obras no hayan transcurrido cuatro años. Esta idea viene reiterada por la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de Enero de 1.992 , cuando señala que en estos casos nos hallamos en presencia de un procedimiento cauce de la reacción municipal frente a una obra sin licencia; es decir, estamos en el ámbito del artículo 195 Ley del Suelo por lo que es más propio hablar de caducidad de la acción administrativa que de prescripción. En igual sentido se manifiestan las sentencias de 2 de octubre de 1.990 , 17 de Octubre de 1991 , 24 de abril de 1992 , 22 de Noviembre de 1994 y 14 de Marzo de 1995 .

El 'dies a quo' del plazo de cuatro años empieza a contarse desde la total terminación de las obras y tiene como 'dies ad quem el de la notificación de la orden de legalización,siendo de destacar que la carga de la prueba en el supuesto litigioso la soporta no la Administración sino el administrado que voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad en la realización de unas obras y que por tanto ha creado la dificultad para el conocimiento del 'dies a quo', sin que aquí pueda hablarse en absoluto de la presunción de inocencia aplicable en el ámbito del derecho sancionador administrativo, al no tratarse la actividad enjuiciada de una medida sancionadora sino de restauración de la legalidad urbanística alterada.

Concretamente, en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, observamos que el esquema conceptual expuesto se mantiene y así, bajo el Título V ' Disciplina Urbanística' nos encontramos con el Capítulo II, titulado ' Protección de la legalidad urbanística', comprensivo de los artículos 193 a 200, en el que contempla y regula la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido; mientras que el Capítulo III, titulado ' Infracciones urbanísticas y su sanción', comprensivo de los artículos 201 a 237, se regula la imposición de sanciones cuando la concreta actuación, además de ilegal, se halla tipificada como falta administrativa.

Como es bien sabido, el artículo 195.1 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , viene a condicionar el ejercicio por la Administración de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística a que ' no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas . Por tanto, el plazo comenzará a computarse desde ' la total terminación de las obras'.Aclarando el artículo 196 de la citada Ley 9/2001 que a los efectos de dicha Ley ' se presume que unas obras realizadas sin título habilitante están totalmente terminadas a partir del momento en que estén dispuestas para servir al fin o el uso previstos, sin necesidad de ninguna actuación material posterior' .

Sentado pues cuál es el dies a quo para el cómputo del plazo de 4 años de caducidad, nos encontramos con diferentes interpretaciones respecto de la determinación del dies ad quem para la Caducidad de la Acción de Restauración de la Legalidad Urbanística . Existe una consolidada doctrina jurisprudencial de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 7270/1992 ), 20 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 939/1993 ), 12 de abril de 2000 (recurso contencioso-administrativo 241/1998 ) y 1 de octubre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 30/2000 ). En todas esas sentencias, referidas a la interpretación que debe darse al artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, se declara que la fecha para computar el plazo de caducidad debe ser la de la notificación al interesado y no la que aparece en la resolución administrativa. Como destaca la sentencia de 23 de noviembre de 2006 (casación 13/2004 ), esta doctrina jurisprudencial se plasmó luego en la modificación operada en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por Ley 4/1999, de 13 de enero, disponiendo ahora el artículo 44 que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa.Pero en el bien entendido sentido de que la reforma operada en el año 1999 no vino sino a plasmar de manera expresa en la formulación legal lo que ya resultaba de la norma anterior según la interpretación dada en aquella doctrina jurisprudencial antes mencionada.

Dicha Jurisprudencia, reiterada, uniforme e inequívoca que se refiere a la caducidad del procedimiento , es aplicable y trasladable a la caducidad de la acción ; conceptos jurídicos completamente distintos y bien diferenciados, pero en los que resulta de imprescindible aplicación el principio de seguridad jurídica por constituir uno de los pilares básicos del Estado de Derecho. De hecho ésta Sección 2ª del TSJM en reiteradas sentencias establece como dies ad quem para el cómputo de los 10 meses de caducidad del procedimiento , el de la notificación de la resolución que le pone fin, que no es otra que la orden de demolición; sin embargo, el plazo de Caducidad de 4 años para el ejercicio de la Acción por parte de la Administración, lo venimos fijando desde el momento en que LAS OBRAS ESTÁN TOTALMENTE TERMINADAS PARA SERVIR A SU FIN, según la dicción literal de os arts. 195 y 196 de la Ley 9/01 de 17 de Julio del Suelo de la Comunidad de Madrid . Esta reacción que consiste en el dictado de la orden de legalización, no produce efecto jurídico alguno hasta que no se notifica de forma fehaciente al particular, por aplicación de lo dispuesto en el art. 44.2 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre ,pues es en éste momento cuando nace a la vida jurídica, por tratarse de un acto restrictivo o limitativo de derechos, que establece una excepción a la regla general contenida en el art. 57.1 de la citada Ley . Sostener lo contrario, sería dejar al arbitrio de la Administración en perjuicio del administrado, el cómputo del plazo de caducidad de la acción, con independencia de cuál fuera la fecha de notificación a aquél, con quebrantamiento del principio de seguridad jurídica.

No obstante lo anterior, existe una consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, asimismo reiterada por ésta Sección 2ª TSJM que ha venido entendiendo que las obras que resulten ser manifiestamente ilegalizables no precisan de orden de legalización alguna, por razones de economía procedimental. Por consiguiente , la Administración demandada podrá conceder o no trámite de legalización en función de que dichas construcciones sean o no manifiestamente ilegalizables; y cuando ésta imposibilidad de legalización sea patente, basta con la audiencia previa.

Tratándose de un plazo de CADUCIDAD, no admite interrupción alguna, salvo los actos dictados en nuevo procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, salvo fuerza mayor, por lo que es dentro de los 4 años, el momento en que la Administración ha de dictar y notificar legalmente al interesadola Orden de Legalización, o en su caso, la audiencia previa si se trata de obras manifiestamente ilegalizables, que es el acto que inicia el procedimiento de Restauración de la Legalidad Urbanística.

Finalmente, conviene precisar que el hecho de que la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística haya caducado por el transcurso de 4 años, ello no implica que las obras realizadas sin licencia pasen a ser legales y estén permitidas por el Ordenamiento urbanístico. Dichas obras serán asimiladas a las que 'están en situación de fuera de ordenación' y por tanto, no se permitirá que en las mismas se lleven a cabo obras de consolidación ni de perpetuación, pues cualquier modificación que se realice, vuelve a reabrir el plazo de 4 años para que la Administración pueda reaccionar contra las obras nuevas que tiendan a modificar las obras 'caducadas'.

En el presente supuesto, resulta indubitado e incombatido por las partes, que existió un inicial procedimiento en el año 2004, puesto que las obras fueron terminadas el día 3- Noviembre de 2004, por lo que resulta claro que cuando se dictó la orden de legalización que nos ocupa en fecha 18-Agosto-2010 habían transcurrido más de 4 años desde la total terminación de las obras. Sin embargo tal y como acertadamente razona el Juez a quo, no podemos obviar que en fecha 4-Mayo-2006, es decir, transcurridos 1 año y 6 meses desde la terminación de las obras, se dictó una nueva orden de legalización que fue expresamente declarada ajustada a derecho mediante sentencia firme nº 958/2009 dictada por ésta Sección 2ª TSJM en el Rec. de Apelación nº 768/2008 en fecha 7-Mayo-2009 . Dicha orden de legalización, culminó con el dictado de la orden de demolición de fecha 13-Febrero-2007 según consta de forma inequívoca en el expte. advo. nº NUM002 . Este procedimiento de restauración de la legalidad urbanística estuvo suspendido por el Juzgado nº 5 de los de Madrid mediante auto de fecha 23-Marzo-2007 ; suspensión que estuvo vigente hasta el dictado por esta Sección 2 ª de la sentencia firme nº 958/2000 en fecha 7-Mayo de 2009 , que dejó sin efecto la medida cautelar anteriormente citada, y declaró ajustada a derecho la orden de legalización de 4-Mayo-2006.

En consecuencia, desde el día 7-Mayo-2009 hasta que se dictó la orden de legalización objeto del presente recurso en fecha 18-Agosto-2010 transcurrieron 1 año, 3 meses y 9 días. El plazo de 4 años de caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística estuvo interrumpido pues por mandato judicial y ello supuso un obstáculo para que transcurriera. Sumando los períodos que hemos subrayado, la falta de actividad de la Administración fue en total, exactamente de 2 años, 9 meses y 9 días ; y teniendo en cuenta que el instituto de la caducidad se fundamenta en la inactividad o dejación de funciones por parte de la Administración, en el caso que enjuiciamos no se ha producido dicha dejación de funciones durante el plazo de 4 años que exige la Ley, toda vez que, como ya hemos dicho, la suspensión judicial del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística impidió que transcurrieran los 4 años para la caducidad de la acción.

Por lo anteriormente expuesto, hemos de confirmar la sentencia de instancia por sus propios fundamentos, con desestimación del presente recurso.

CUARTODe acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA las costas procesales se imponen expresamente a la parte apelante en cuantía de 1.500 Euros relativa a honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación

Fallo

Que desestimando el recurso interpuesto por D. Carlos Manuel contra la sentencia dictada por el Juzgado nº 22 de Madrid en el P.O. 178/10, debemos confirmarla y la confirmamos por ajustarse a derecho y con expresa imposición de las costas procesales a la parte apelante en cuantía de 1.500 Euros relativa a honorarios de Letrado.

Así por ésta nuestra sentencia contra la que no cabe recurso alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera