Sentencia Administrativo Nº 550/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 225/2012 de 09 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00550/2015

Recurso núm. 225 de 2012

Toledo

S E N T E N C I A Nº 550

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidenta:

Dª Raquel Iranzo Prades

Magistrados:

D. Jaime Lozano Ibáñez

D. Miguel Ángel Pérez Yuste

D. Miguel Ángel Narváez Bermejo

D. Ricardo Estévez Goytre

En Albacete, a nueve de junio de dos mil quince.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número 225/12el recurso contencioso administrativo seguido a instancia de D.ª Rosalia , representada por el Procurador Sr. Romero Tendero y dirigida por el Letrado D. Julio Escoto Romaní, contra la CONSEJERÍA DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y JUSTICIA DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA,que ha estado representada y dirigida por el Sr. Letrado de la Junta actuando como codemandadas D.ª Carolina y D.ª Lorenza , representadas por el Procurador Sr. Navarro Lozano y dirigidas por el Letrado D. Aurelio Cutillas Iniesta, sobre PROCESO SELECTIVO AL CUERPO SUPERIOR;siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Jaime Lozano Ibáñez.

Antecedentes

PRIMERO.-D.ª Rosalia interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 22 de marzo de 2012, de la Dirección General de la Función Pública y Justicia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, publicada en el DOCM nº 62, de 26 de marzo de 2012, por la cual se ofrecieron destinos a los aspirantes aprobados en los procesos selectivos de consolidación de empleo de personal funcionario de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha convocados por Resolución de la Consejería de Administraciones Públicas y Justicia de 16 de marzo de 2010, publicada en el DOCM nº 57, de 24 de marzo de 2010, en lo que se refiere al Cuerpo Superior, especialidad jurídica, sistema general de acceso libre.

SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo, se dio traslado del mismo al demandante, quien formuló su demanda, en la cual, tras exponer los hechos y fundamentos que entendió procedentes, terminó solicitando la estimación del recurso contencioso-administrativo planteado.

TERCERO.-La Administración presentó contestación a la demanda, y en ella, tras exponer a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia que inadmitiera el recurso contencioso-administrativo, o, subsidiariamente, que lo desestimase.

CUARTO.-En semejante sentido contestaron las dos codemandadas personadas, D.ª Carolina y D.ª Lorenza .

QUINTO.-Recibido el pleito a prueba, y practicadas las admitidas, se presentaron escritos de conclusiones, tras de lo cual se señaló votación y fallo para el día 20 de mayo de 2015.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre contra la resolución de 22 de marzo de 2012, de la Dirección General de la Función Pública y Justicia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, publicada en el DOCM nº 62, de 26 de marzo de 2012, por la cual se ofrecieron destinos a los aspirantes aprobados en los procesos selectivos de consolidación de empleo de personal funcionario de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha convocados por Resolución de la Consejería de Administraciones Públicas y Justicia de 16 de marzo de 2010, publicada en el DOCM nº 57, de 24 de marzo de 2010, en lo que se refiere al Cuerpo Superior, especialidad jurídica, sistema general de acceso libre.

SEGUNDO.- Se opone por los demandados la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por lo que denominan 'desviación procesal' por parte de la recurrente, en tanto que en vía administrativa sólo esgrimió como argumento en contra de la actuación administrativa la imposibilidad de valorar la experiencia de las ahora codemandadas en sus puestos como personal laboral, por tratarse precisamente de un vínculo laboral y no funcionarial interino; mientras que en la demanda introduce una cuestión y causa de pedir novedosa, cual es la de que el trabajo como laborales se prestó en una especialidad no apta para que se valorase la misma.

Lo primero que hemos de indicar es que lo que las partes denuncian, esto es, que se esgrimen causas de pedir que no se esgrimieron en la vía administrativa, no recibe el nombre de desviación procesal. La desviación procesal no es una discrepancia entre la vía administrativa y la judicial, sino entre el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y la demanda. Es la denominación que jurisprudencialmente se ha dado a los casos en que se recurre un acto pero luego en al demanda se argumenta y pretende la nulidad de otro al cual no pueda considerarse legítimamente ampliado el recurso. La desviación procesal en este sentido propio no concurre pues en la demanda se argumenta en torno al mismo acto que fue objeto de recurso y es este acto el que se quiere anular.

Dicho esto, el alegato de las partes, relativo a al discrepancia entre la vía administrativa y la judicial, y se denomine de una u otra forma, sería estimable si la parte estuviera pidiendo en este recurso contencioso-administrativo más, o cosa distinta, de lo que pidió en la vía administrativa. Pero no lo hace, y lo que las partes alegan, esto es, que se esgrime una nueva causa de pedir, no pasa en realidad de ser la actuación expresamente permitida por el art. 56.1 Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

TERCERO.- También se alega como causa de inadmisión, por las codemandadas, la cosa juzgada, en relación con la sentencia nº 211, de 28 de abril de 2011, recurso contencioso-administrativo 244/2010 . Ahora bien, esta excepción tampoco concurre, pues justamente la parte afirma que el caso de las codemandadas no es semejante en varios aspectos al que fue resuelto en la sentencia de la Sala en la sentencia mencionada. Dado que esto es lo que constituye el fondo de la cuestión, no es posible inadmitir el recurso sin estudiarla debidamente, sin perjuicio de coincidir con las codemandadas en el hecho de que la Sala debe partir de la aceptación de lo que en esa sentencia se declaró; sin que en realidad la demandante esté cuestionando ni impugnando lo allí declarado, sino simplemente afirmando la improcedencia de lo que la Administración ha hecho a partir de aquélla sentencia.

CUARTO.- El primer alegato de la demanda afirma que la sentencia nº 211, de 28 de abril de 2011, recurso contencioso-administrativo 244/2010 , afectaba únicamente a la allí recurrente, D.ª Diana , sin que la Administración estuviera habilitada para alterar las bases de las pruebas en relación con otros opositores. Recordemos que una vez dictada la sentencia en la fecha citada, la Administración, ya en la valoración provisional de méritos publicada el 17 de junio de 2011, dijo hacer aplicación de los criterios sentados en dicha sentencia y valoró cierta experiencia en puestos laborales a las codemandadas D.ª Carolina y D.ª Lorenza .

Este alegato debe analizarse al margen de si la situación de D.ª Carolina y D.ª Lorenza era semejante a al de D.ª Diana , cuestión que se examinará en el siguiente fundamento. Aquí se trata de averiguar si, aún en el caso de que la situación fuera semejante, podía la Administración actuar como actuó a la vista de que, según dice la recurrente en su demanda, D.ª Carolina y D.ª Lorenza no habían impugnado las bases (afirmación esta última que en cualquier caso, como veremos, no es exacta).

A este respecto lo primero que tenemos que poner de manifiesto es que el recurso que interpuso D.ª Diana fue un recurso contra las bases que regían el proceso selectivo, no contra el acto de valoración de sus méritos. Dicho esto, debemos traer a colación el art. 72 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que dispone:

'1. La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes.

2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.

3. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111'.

La anulación de la base de una oposición produce efectos no sólo para las partes en el pleito a que se refiere el art. 72.1, sino 'para todas las personas afectadas' (art. 72.2), al margen de los problemas sobre emplazamiento de personas interesadas y derecho de defensa, que no han sido suscitados desde luego.

Por otro lado, la sentencia nº 211, de 28 de abril de 2011 , razonó en torno al alcance que debía tener a la luz del principio de conservación de actos ( art.. 67 Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Procedimiento Administrativo) pero no en cuanto a a la afectación a terceros, sino en relación a si la anulación de la base debía provocar la íntegra anulación de la convocatoria para el reinicio del proceso selectivo desde el principio, o no, y concluyó que no era preciso, dado que bastaba con la debida valoración del mérito omitido. Es cierto que en cuanto a las medidas para el restablecimiento de la situación jurídica individualizada la sentencia se limitaba a referirse a la recurrente, de acuerdo con lo que establece el art. 72.3 L.J.C.A ., como, por otro lado, es del todo lógico dado que era la única actuante, pero es obvio que la sentencia no pretendía que sólo a ella se le aplicasen los nuevos criterios valorativos, como deriva no sólo de que ello contradiría el art 23.2 y 14 CE , sino también del mismo hecho de que la sentencia barajase la anulación de las pruebas desde su inicio (lo cual afectaría irremediablemente a todos, evidentemente) y sólo lo desestimase por no ser preciso, como hemos dicho, desde el punto de vista del principio de conservación de los actos, al no estar afectada la fase de oposición por ningún vicio.

Anuladas las bases, con efectos para 'todas las personas afectadas', esto es, todos los participantes en las pruebas regidas por dichas bases, aunque la Sala no hubiera adoptado medidas para el restablecimiento de situaciones jurídicas individualizadas diferentes de las recurrentes, como es lógico por ser sólo una la recurrente, el efecto era para todos, y por tanto la Administración actuó correctamente al introducirlo, dado que estaba a tiempo (fase de valoración provisional). Si la Administración no hubiera actuado así, las codemandadas hubieran tenido a su disposición el mecanismo al que expresamente se refiere el art. 72.3. Asumiendo la Administración, correctamente, esos efectos para todos derivados de la anulación de una base, no fue preciso que las interesadas recurrieran a la vía de la extensión de efectos. Es obvio que si la extensión de efectos procede, la Administración puede aplicarla de propia iniciativa y que los arts. 110 y 111 están para reclamarla cuando la Administración la deniega indebidamente. No vamos a anular la actuación administrativa sólo para a continuación confirmar que por vía de extensión judicial de efectos habría habido que hacer lo mismo, pues carece de sentido obligar al ejercicio de la acción judicial si la Administración ya ha reconocido lo que se puede pedir en dicha acción, siempre que tal reconocimiento sea correcto, que es lo que analizaremos en fundamentos siguientes.

Si todo lo anterior es así, aún resulta mucho más clara la cuestión todavía si se tiene en cuenta que cuando la Administración decidió valorar la experiencia de las interesadas en puestos laborales, estaban pendientes de resolución los recursos de reposición que aquéllas habían interpuesto contra las bases, de modo que no es cierto que las bases debieran considerarse firmes para ellas. Dice la demandante en conclusiones que al producirse el silencio las interesadas deberían haber recurrido contra el mismo, como pretendiendo que al no hacerlo se generó una suerte de firmeza. Sin embargo, esto no es así en absoluto, dado que, aunque se haya producido el silencio, la Administración sigue obligada a resolver ( art. 42.1 y 43.3 Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Procedimiento Administrativo) y no puede considerarse firme el acto mientras no se resuelva y notifique una resolución expresa ( sentencias del Tribunal Constitucional 188/2003 , 220/2003 , 14/2006 , 72/2008 , entre otras muchísimas en el mismo sentido).

QUINTO.- Aclarado lo anterior, pasamos al segundo alegato de la demanda, que afirma que el caso de las codemandadas no era semejante al de Dª Diana , recurrente del recurso contencioso-administrativo 244/2010, de modo que no había posibilidad de extender a aquéllas el criterio de la sentencia.

La Base 6.2.1. de la convocatoria establecía que ' ...se valorarán los servicios prestados como personal funcionario interino o laboral temporal en la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en puestos de trabajo adscritos al Cuerpo, Escala, Especialidad o Categoría profesional en al que se ha solicitado participar';ahora bien, en el Anexo II, limitando el ámbito de la anterior base, se indicaba: ' Para el acceso al Cuerpo Superior, Especialidad Jurídica, se valorarán los servicios prestados como personal funcionario interino en la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en puestos de trabajo adscritos a dicho Cuerpo en los que no se requiera ninguna titulación específica o se exija Licenciatura en Derecho' (no es de aplicación al caso, por razones temporales, la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, sino la anterior Ley 3/1988, de 13 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de Castilla- La Mancha). Pues bien, la sentencia de 28 de abril de 2011, recurso 244/2010 , aunque en sus razonamientos, como no podía ser de otra forma, se refería a las circunstancias y puestos concretos de Dª Diana , lo que en esencia declaró es que no se podía valorar la experiencia ganada ocupando un puesto con carácter interino y no valorar otra experiencia semejante o parangonable por la única razón de que la relación tuviera carácter laboral. Esa es la calve de la sentencia y lo que determina la identidad o no de circunstancias entre el caso de la Sra. Diana y otros casos a los que se aplicase para garantizar la igualdad de trato entre todos los aspirantes presentados. De este modo, la base que dice que ' Para el acceso al Cuerpo Superior, Especialidad Jurídica, se valorarán los servicios prestados como personal funcionario interino en la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en puestos de trabajo adscritos a dicho Cuerpo en los que no se requiera ninguna titulación específica o se exija Licenciatura en Derecho',debe entenderse ampliada en el sentido de que quien ocupase como laboral un puesto equivalente debe ver valorada también su experiencia. Es obvio que si hay que valorar la experiencia como laboral no se trata de valorar el desempeño de un puesto que pertenezca al Cuerpo mismo, pues tales puestos son desempeñados por funcionarios (de carrera o interinos), sino que será valorable el trabajo como laboral en puestos de Categoría profesional equivalente. Dado que como interinos se valoraba la experiencia en puestos del Cuerpo Superior ' en los que no se requiera ninguna titulación específica o se exija Licenciatura en Derecho', ello quiere decir que serán valorable la experiencia en puestos de la Categoría profesional laboral que exija Titulación Superior, sea la de Licenciatura en Derecho, sea otra, y que suponga la realización de funciones equivalentes a las propias de dicho Cuerpo en puestos en los que no se reclamase una licenciatura específica o que si se reclamaba una específica fuera la de Derecho.

Como bien dicen las partes demandadas, basta con leer la base para ver que la 'especialidad jurídica' se refiere a la vía de acceso al Cuerpo, no a las características de los puestos, respecto de los que sólo se reclama que para su cobertura se reclame cualquier licenciatura o, si se reclama una en concreto, sea la de Derecho; lo cual es simplemente coherente con el diseño de las pruebas de acceso, que tienen especialidades de acceso como esa, y con las relaciones de puestos de trabajo y demás instrumentos de ordenación del personal, que no contienen tal tipo de especialidad como aplicados a los puestos, sino la división en áreas funcionales. Ha quedado claro que la mención a 'especialidad Fondo Social Europeo' no es nada que se oponga a una supuesta 'especialidad jurídica' de los puestos. Dado que para este acceso por la 'especialidad jurídica' valía la experiencia en puestos que reclamaran no sólo la titulación superior en Derecho, sino también cualquier otra titulación superior, es claro que la Categoría profesional exigible al puesto desempeñado con carácter laboral es la de Titulado Superior, en funciones equivalentes a las del Cuerpo Superior.

Es por ello que el hecho principal que funda este alegato de la demanda, a saber, que los puestos desempeñados llevasen una referencia al Fondo Social Europeo como especialidad del puesto, no guarda relación con la esencia de la cuestión, pues lo relevante es que los puestos exigían Titulación Superior e incluso, ya dentro de las mismas, titulación en Derecho, y que las funciones eran similares a algunas de las del Cuerpo, como han demostrado las partes demandadas al exponer detalladamente la evolución de tales puestos desde su origen laboral hasta su ulterior funcionarización, funciones propias del subárea A008 Gestión Administrativa y Procedimientos, habiéndose igualmente demostrado que hay funcionarios del Cuerpo que accedieron por la Especialidad jurídica que desempeñan precisamente funciones del subárea A008 de gestión y tramitación de programas financiados por el Fondo Social Europeo (informe del Director General de la Función Pública de 9 de diciembre de 2013).

En el escrito de conclusiones la recurrente pone de manifiesto que el período entre el 16 de abril de 1994 y el 1 de diciembre de 1999 las codemandadas prestaron servicios en virtud de contratos de lanzamiento de nueva actividad y luego de obra y servicio determinado, sin someterse a proceso público de selección y antes de la modificación de la Relación de Puestos de Aprobada por Orden de 9 de noviembre de 1999, en la que se crearon los puestos de Titulado Superior Fondo Social Europeo y se pasó a exigir la titulación de Licenciado en derecho; de modo que no se puede afirmar que antes se exigiera dicha titulación.

A este respecto cabe decir que, en cuanto a la forma del acceso, no es el escrito de conclusiones momento procesal hábil para plantear la forma en que accedieron en 1994 y las consecuencias de dicha forma de acceso, en caso de que hubiera de tener alguna consecuencia. Que la Jurisdicción Social no declarase a las interesadas 'de plantilla' sino sólo 'indefinidas' deriva del hecho de que no accedieron por procesos selectivos apropiados y establecidos públicamente para ocupar un puesto de tipo fijo; pero no quiere decir nada respecto de si accedieron o no por procedimientos aptos para un contrato temporal. En cualquier caso, este no es momento en que quepa entrar a valorar la forma en que las interesadas accedieron a los puestos en 1994, pues lo cierto es que los desempeñaron sin oposición de nadie y generaron experiencia en los mismos. En cuanto a que los puestos no exigieran originalmente la titulación en Derecho, ya se ha dicho que es suficiente con que se exigiera una Titulación Superior, y que en cualquier caso la evolución de las funciones que luego cristalizan en puestos concretos que las recogen pone de manifiesto que no sólo eran propias de Titulados superiores, sino de Titulados en Derecho.

Así pues, este alegato también ha de rechazarse.

SEXTO.- Finalmente alega la recurrente que las codemandadas obtuvieron en 2001 sendas sentencias del Juzgado de lo Social en las que se declaró que los contratos temporales que la Administración había ido celebrando escondían en realidad la cobertura de necesidades permanentes y que por tanto debía considerarse que estaban ligadas a al Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por un contrato indefinido (si bien, según es práctica de la jurisprudencia social, se declaró que no eran 'fijas de plantilla' por no poder declararlas así al no haber accedido en tales condiciones en concurrencia pública realizada a tal efecto). Ahora bien, esta medida tuitiva propia del orden social no altera la naturaleza y contenido de los servicios prestados, que es lo que se trata de valorar. Es cierto que la base general 6.2.1 de la convocatoria aludía al personal laboral temporalpero desde luego la razón de ser de la sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo 244/10 radicaba en la semejanza de los servicios y no en la naturaleza del vínculo. Es lógico que si se trata de una convocatoria para consolidación de empleo se haga alusión al tiempo desempeñado como interino y en coherencia se mencione al personal laboral temporal. Por otro lado, las bases se dictan pensando en el tipo de contratación realizado por la Junta y tal contratación fue temporal, sin perjuicio de que judicialmente se obtuviera el reconocimiento de que las necesidades eran permanentes y se diera, desde el punto de vista del derecho laboral, la protección correspondiente a dicha situación. Por último, si negásemos la valoración por esta causa no estaríamos sino introduciendo una nueva vulneración del principio de igualdad, mérito y capacidad, por considerar no valorable un trabajo que por su contenido lo es por el hecho de que las interesadas hubieran obtenido la mencionada declaración por parte del Orden Social cuya única función es tutelar sus derechos sociales y no perjudicarles en los mismos.

SÉPTIMO.- En cuanto a las costas de esta instancia, y por aplicación del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , no procede su imposición a ninguna de las partes, dado que el presente caso plantea dudas de derecho que aconsejan su no imposición.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

1-Desestimamos el recurso contencioso-administrativo planteado.

2-No ha lugar a hacer imposición de las costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Jaime Loza noIbáñez, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a nueve de junio de dos mil quince.