Sentencia Administrativo Nº 551/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 271/2010 de 12 de Abril de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.33.3-2010/0149152

Procedimiento Ordinario 271/2010

Demandante:DESARROLLOS Y PROMOCIONES MIRAFLORES S.L. Y PRODELAVIR S.L.

PROCURADOR D./Dña. MARIA ELVIRA ENCINAS LORENTE

Demandado:COMUNIDAD DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

SENTENCIA NUMERO 551/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Francisco Javier Canabal Conejos

Magistrados:

D. Arturo Fernández García

D. Alfredo Roldán Herrero

D. Fausto Garrido González

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En la Villa de Madrid, a doce de abril de dos mil trece.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 271/10, interpuesto por las mercantiles DESARROLLOS Y PROMOCIONES MIRAFLORES SL Y PRODELAVIR SL, representadas por la Procuradora de los Tribunales doña Elvira Encinas Lorente, contra el Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. Habiendo sido parte la Comunidad de Madrid, representada por sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-Por las mercantiles recurrentes indicadas se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 11 de marzo de 2.010 contra el Decreto antes mencionado, acordándose su admisión, y una vez formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazada para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación del Decreto recurrido.

SEGUNDO.-La representación procesal de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba se practicó la admitida por la Sala con el resultado obrante en autos y tras el trámite de conclusiones con fecha 11 de abril de 2013 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Fundamentos

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional la parte recurrente impugna Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad por el que se aprueba la ordenación de los recursos naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.

Señala la parte recurrente como motivos de impugnación del citado Decreto los que de manera sintética se pasan a exponer:

a.- Existencia de defectos procedimentales sustanciales, con infracción del artículo 21 de la Ley 42/2007 , invocando:

.- No haber sido sometido a debate en la Asamblea el nuevo texto del año 2008;

.- no haber sido sometido a nueva información pública la estimación de las alegaciones en su día formuladas sobre el texto original;

.- no haber sido sometido a consulta la totalidad de intereses sociales e institucionales

.- falta del Informe del Consejo de Consumo de la Comunidad, con infracción del artículo 28.2 b) de la Ley 11/998 , de 9 de julio.

b.- Indica que los terrenos de su propiedad afectados por el Decreto conforman el Plan Parcial PP 5 'Los Lagunazos' y se insertan en suelo urbano, casco urbano, habiéndose iniciado los trámites para la aprobación del mismo en diciembre de 2005 incluyéndose los parámetros urbanísticos que ya existían desde el año 1997 por lo que su inclusión como Zona de Transición carece de razonabilidad.

c.- Anulación parcial del PORN en relación con la delimitación de la Zona de Transición que afecta al entorno del casco urbano de Miraflores de la Sierra con el fin de dejarla conforme al Estudio Previo del PORN y al documento del PORN de febrero de 2006.

d.- Alega la existencia de desviación de poder.

SEGUNDO.-La Comunidad de Madrid se opone a dichos motivos señalando que con la delimitación de la Zona de Transición que afecta al entorno del casco urbano de Miraflores de la Sierra señala que los estudios a los que se refieren las recurrentes son previos y los que se tuvieron en cuenta son lo que se derivan de la nueva situación creada por la Ley 42/2007 y la modificación operada conlleva una mayor protección medioambiental de los terrenos además de garantizar la conectividad ecológica la que se refiere dicha Ley.

TERCERO.-Analizaremos en primer lugar los defectos procedimentales que se aluden en la demanda:

a.- No haber sido sometido a debate en la Asamblea el nuevo texto del año 2008. En realidad esta alegación está íntimamente ligada a un posible incumplimiento de la Resolución 3/06 de la Asamblea de Madrid al no someterse a debate el nuevo texto del año 2008 pero dicha resolución no dice que lo que sostienen las recurrentes dado que la misma se refiere a la remisión del PORN para su declaración como Parque Nacional lo que no es objeto del PORN sino que puede ser consecuencia del mismo.

b.- No haber sido sometido a nueva información pública la estimación de las alegaciones en su día formuladas sobre el texto original. Al respecto debe expresarse que resulta de aplicación la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cuyo artículo 21 señala que:

'1. Corresponde a las Comunidades autónomas la elaboración y la aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en sus respectivos ámbitos competenciales.

2. El procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las organizaciones sin fines lucrativos que persigan el logro de los objetivos de esta Ley'.

Dichos trámites han sido seguidos por la Comunidad y no se prevé nuevo trámite de información pública tras periodo de alegaciones. Es cierto que dicho trámite de comunicación o información al público del resultado del proceso de participación pública vendría también exigido por la jurisprudencia, citando la STS de 11 de noviembre de 2009 . Se refiere dicha sentencia del Tribunal Supremo al alcance y verdadera dimensión del trámite de información pública en el procedimiento de elaboración de los PORN que venía exigido por el art. 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (actualmente, art. 21 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ).

De dicha jurisprudencia se desprende que para que en este caso puedan entenderse cumplidos los trámites de audiencia e información pública es necesario que la Administración no se conforme con ' la mera formulación y recepción de los diversos alegatos de esas entidades y particulares, sino la reposada lectura de los mismos por la Administración y su contestación específica sobre las razones que lleven a la aceptación o rechazo de tales alegaciones, para así considerar integrado y realizado el trámite de audiencia pública, que debe posibilitar la corrección de errores, puntos de vista o cambios de enfoque en el contenido del Plan. ' ( STS de 16 de febrero de 2009 , FJ 3º, con cita de la STS de 4 de marzo de 2003 , FJ 7º). Es decir, para entender cumplido este trámite, no sólo formal, sino materialmente, es necesario que la Administración no se limite a aportar, sin más, al expediente las alegaciones formuladas durante el mismo, sino que debe tomarlas en consideración, valorarlas y aceptarlas o rechazarlas, dejando de ello debida constancia en el expediente. Ahora bien, de dicha jurisprudencia no se infiere, según entendemos, que sea necesario, además, un trámite específico de comunicación o información al público de tales respuestas efectuadas por la Administración. Y así, en los casos abordados por dicha jurisprudencia se trataba de supuestos en los que no hubo contestación alguna por parte de la Administración a las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia pública, esto es, de supuestos en los que la Administración no valoró, no tomó en consideración tales alegaciones formuladas por el público y los interesados, pues ninguna valoración de tales alegaciones quedó reflejada en el expediente. Y nada de eso se ha producido en este caso en el que, como ya hemos reflejado, obra en el expediente un pormenorizado informe en el que se analizan específicamente, una a una, las alegaciones formuladas a cada uno de los apartados del proyecto de PRUG sometido a información pública y audiencia de los interesados, se refleja una síntesis de su contenido sustancial, se indica quién la formula y si se acoge o no la alegación formulada, expresándose, en caso de desestimación de la misma, una sucinta motivación de la razón de dicha desestimación.

Por tanto, desde esta perspectiva, no puede considerarse defectuosamente cumplido el trámite de información pública.

c.- no haber sido sometido a consulta la totalidad de intereses sociales e institucionales. En realidad no se llegan a señalar que intereses sociales e institucionales no han sido consultados.

d.- En relación a la falta del Informe del Consejo de Consumo de la Comunidad, con infracción del artículo 28.2 b) de la Ley 11/998 , de 9 de julio, se debe señalar que las recurrentes yerran al configurar la naturaleza jurídica de la norma impugnada.

En sentencias de 15 de junio , 26 de noviembre , 2 de diciembre y 10 de de diciembre de 2003, el Tribunal Supremo ya tuvo ocasión de señalar que no era exigible el dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, porque se trataban de instrumentos de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo (sustituida por la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad), no ejecutan propiamente la Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley y la protección de los consumidores en los términos en los que se debate el PORN resulta ajena a la naturaleza del PORN.

CUARTO.-Los últimos motivos giran en torno a la anulación parcial del PORN en relación con la delimitación de la Zona de Transición que afecta al entorno del casco urbano de Miraflores de la Sierra con el fin de dejarla conforme al Estudio Previo del PORN y al documento del PORN de febrero de 2006.

En concreto la demanda se refiere a la zona denominada en el informe pericial de parte como 'Los Lagunazos' que aparecía y aparece como Zona de Transición en la zonificación del año 2006 puesta al trámite de información pública y en el texto definitivo aprobado en el año 2009.

A los efectos del presente litigio podemos realizar las siguientes consideraciones fácticas:

a.- el Sector denominado 'Los Lagunazos II' aparece en las NNSS de Miraflores de la Sierra, revisadas en marzo de 1997, con la clasificación de suelo urbanizable cuyo desarrollo se establece a través de Plan Parcial con un plazo máximo para su aprobación de ocho años.

b.- En mayo de 2006 las mercantiles recurrentes presentaron Plan Parcial para el citado Sector que fue aprobado provisionalmente por Decreto de la Alcaldía de fecha 13 de septiembre de 2006 remitiéndose a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid que emitió requerimientos de subsanación y de informes vinculantes.

Conforme al PORN las Zonas de Transición comprenden territorios periféricos que no tienen la consideración de espacios protegidos en los que coexisten áreas en estado de cierta naturalidad con otras modificadas por la actividad humana. El Plan articula para estas Zonas un modelo de gestión del medio que asegura un urbanismo sostenible, a fin de salvaguardar los paisajes y los usos y modos de vida tradicionales, sin que ello suponga menoscabo de la calidad de vida de sus habitantes.

La Norma 5.1.3 señala que:

'Se trata de áreas en las cuales todavía perviven elementos del paisaje rural tradicional, cuya calidad como marco de vida de las poblaciones y como patrimonio de la región es preciso conservar. Existe sin embargo un fuerte contraste entre el valor ambiental y la relativa naturalidad de las zonas susceptibles de ser incluidas en la propuesta de declaración del futuro Parque Nacional o en su Zona Periférica de Protección y la situación de unos territorios como los englobados en estas Zonas de Transición, mucho más alterados y humanizados.

Por consiguiente, aunque no exista adecuación del territorio a figuras específicas de protección, se procurará preservar sus calidades y sus valores paisajísticos. El presente PORN ha delimitado y caracterizado estas áreas con el ánimo de constituirse en una directriz de planeamiento que garantice su preservación, evitando un urbanismo desordenado, masivo o perturbador del difícil equilibrio actual. Para ello, tanto en las normas generales del ámbito de ordenación que figuran en el apartado 4 como en la normativa particular correspondiente a estos espacios que se recoge en el apartado 5.5.2 se han incluido algunos preceptos que regulan la ordenación del territorio en ellos'.

Conforme expresa el punto 5.5.2.11, régimen aplicable a las Zonas de Transición, serán de aplicación a estas zonas las determinaciones que incluye el punto 1 del apartado 4.3 de la normativa general del presente PORN y, muy especialmente, las comprendidas en los párrafos a) y b) del citado punto 1, sobre la necesaria contigüidad de los nuevos desarrollos a núcleos preexistentes y sobre sus condiciones estéticas y paisajísticas, respectivamente.

Además, debe de tenerse en cuenta que el epígrafe 5.5.10 señala que 'La ordenación del territorio en las Zonas de Transición se regulará por su propio planeamiento urbanístico, que deberá ajustarse a lo establecido con carácter general en el presente PORN, el presente documento tiene el carácter de directriz urbanística supramunicipal para estas zonas' y por ello el epígrafe 5.5.11 indica que 'En consonancia con lo establecido en el punto anterior, el organismo ambiental competente elaborará instrucciones técnicas supramunicipales sobre la base de las determinaciones establecidas en el presente PORN, al objeto de armonizar los criterios referentes al diseño, tipología y materiales a emplear en las edificaciones que se proyecten en las diferentes áreas incluidas en las Zonas de Transición'.

Dicho lo anterior podemos realizar dos precisiones:

1.- Que la clasificación y ordenación por el planeamiento municipal de los terrenos no determina la no inclusión de los mismos dentro de la Zona de Transición sino que será las condiciones de los mismos los que establecerán si su inserción en dicha Zona, y consiguiente régimen urbanístico, efectuada por el Decreto es o no correcto a los efectos pretendidos.

2.- Las mercantiles instaron como pretensión subsidiaria que sus terrenos no fueran incluidos dentro de la Zona de Transición sustituyéndola por otra que los excluya de la calificación del PORN o alternativamente los señale como APU dentro del PORN o si se mantienen dentro de la ZT se mantenga su calificación urbanística en relación a las condiciones de edificabilidad, densidad y alturas contenidas en las NNSS para el Plan Parcial.

La primera de las pretensiones debe ser desestimada de plano por su genérica definición o indefinición de planteamiento dado que los terrenos se encuentran dentro del ámbito del PORN y no hay razón alguna para su exclusión.

Respecto de lo pretendido alternativamente resulta fundamental la prueba que se haya practicado en las actuaciones teniendo en cuenta que el Plan Parcial no ha sido aprobado pues aparece paralizado en el trámite ante la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental aunque su aprobación tampoco nos llevaría al planteamiento de las recurrentes por mor de lo establecido en el artículo 18.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre . A tales efectos se aportó el estudio ambiental y el estudio de caracterización del Plan Parcial. Tal prueba resulta insuficiente a los efectos previstos dado que, página 13 del primero de los estudios, parte exclusivamente de su ámbito territorial, salvo a efectos paisajísticos, y no tienen en cuenta las determinaciones del PORN en relación con las ZT tal y como aparece en la página 69 del primero de los informes.

No obstante ello de la misma no se deduce que no existan elementos del paisaje rural tradicional ni que carezcan los terrenos de calidades y valores paisajísticos. Veamos, en la página 33 del primero de los informes se recoge el inventario de vegetación con cuatro masas arbóreas diferentes, proponiéndose la preservación de las mismas en su mayor parte (página 66 del informe); en la página 41 se alude al río Miraflores dentro del entrono del Sector aunque conviene destacar que dicho río se encuentra en el límite norte separando el casco antiguo y que el resto de los límites lo son a otros sectores con un uso dominante de urbano. En las página 48 y 49 se hace mención al paisaje señalándose que se trata de un paisaje urbano prácticamente llano en el que aparecen pastizales con arbolado en los linderos de las parcelas, todo ello localizado en un marco serrano en torno a los 1.050 m de altitud. Rodeado de urbanizaciones excepto en su lado norte su fisiografía dominante queda marcada por el río Miraflores con la que coexisten zonas naturales asociadas al citado río.

Las Áreas de Planeamiento Urbanístico vienen definidas en la zonificación del PORN como aquellas situadas casi totalmente en el interior de las Zonas de Aprovechamiento Ordenado de los Recursos Naturales, se han delimitado una serie de recintos coincidentes con los únicos ámbitos urbanizados o urbanizables existentes en ella, que se localizan en el alto valle de Lozoya. Estos recintos reciben el nombre de Áreas de Planeamiento Urbanístico y su regulación se condiciona en el lugar oportuno de este documento a los planeamientos municipales correspondientes, que deberán ajustarse a las directrices y normativa general que se establece en este documento para dichas áreas.

Estas Áreas se definen por su inclusión dentro de una ZAORN con delimitación expresa y con ámbito territorial definido y que, si observamos la cartografía del PORN se podrá observar cómo dichas Áreas se corresponden con la capacidad de crecimiento de las poblaciones afectadas.

Por otro lado, tampoco la inclusión hipotética de los terrenos en un APU conllevaría la pretensión última de las recurrentes pues basta observar el régimen urbanístico de estas zonas y sus condicionantes, punto 5.3.3.4.del PORN, para percatarse de las extensas limitaciones urbanísticas que se establecen sobre este tipo de zonas que impiden el desarrollo en los términos expresados en la ficha de las NNSS.

QUINTO.-Por último, indicar que el vicio de desviación de poder, cuya reprobación alcanza rango constitucional ( artículo 106.1 en relación con el artículo 103 de la Constitución ) y que aparece definido en los artículos 70 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa y 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , requiere, para poder ser apreciado, que quien lo aduzca concrete y acredite los hechos en que basa su alegato, sin que pueda este sustentarse en meras opiniones subjetivas ni en suspicacias interpretativas ( STS de 1 de diciembre de 2012 ).

Dicho vicio se define como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, siendo presupuesto indispensable para que se dé que el acto esté ajustado a la legalidad extrínseca, pero sin responder su motivación interna al sentido teleológico de la actividad administrativa, dirigida a la promoción del interés público e ineludibles principios de igualdad. La prueba que requiere la desviación de poder es una prueba rigurosa y requiere que se objetive por la prueba practicada y aportada por el recurrente el ejercicio desviado de potestades administrativas ( Sentencias de 17 de marzo 1997 y 7 de noviembre de 2011 ).

Pues bien, en el presente caso, el recurrente no acredita la desviación de poder, ni la carencia de justificación, arbitrariedad o error patente de la Administración como exigen las SSTC 353/1993, de 29 noviembre , o 40/1999, de 22 marzo , tal y como hemos ido señalando.

SEXTO.-Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no aprecia este Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para la imposición de las costas a ninguna de las partes, a tenor de lo preceptuado en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción .

VISTOS.-los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por las mercantiles DESARROLLOS Y PROMOCIONES MIRAFLORES SL Y PRODELAVIR SL, representadas por la Procuradora de los Tribunales doña Elvira Encinas Lorente, contra el Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid .

No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.