Sentencia Administrativo Nº 552/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 344/2012 de 02 de Julio de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. ANTONIO MORENO ANDRADE

D. JOSE SANTOS GOMEZ

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

_________________________________________

En la Ciudad de Sevilla a dos de julio de dos mil quince.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, y constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentenciaen el Recurso contencioso-administrativo número 344/2012, interpuesto por DÑA. Penélope , representada por la Procuradora Sra. Pemán Domecq, siendo partes demandadas la CONSEJERIA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, y el AYUNTAMIENTO DE EL PUERTO DE SANTA MARIA, representado por el Letrado de sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado DON LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- El recurso contencioso-administrativo se dirige en origen contra la Orden de 21 de febrero de 2012 de la Consejera de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía por la que, de modo condicionado, se aprobó parcialmente el Documento de Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

SEGUNDO .- Tras los trámite de rigor se presentó demanda dentro del plazo legal en la que se solicitaba el dictado de Sentencia que: 1º) Anule y deje sin efecto la Orden impugnada de 21 de febrero de 2012; 2º) Ordene al Ayuntamiento de El Puerto de Santa María que adopte las medidas y acuerdos necesarios para modificar el Plan General de Ordenación Urbanística de forma que se califiquen los terrenos propiedad de la actora a que alude el hecho primero de la demanda de acuerdo con la calificación o reserva de suelo prevista para los terrenos colindantes, como Suelo Urbanizable Sectorizado, o en su defecto Suelo Urbanizable no Sectorizado, y en todo caso, de acuerdo con las determinaciones que para éste se contemplan en el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz; y 3º) Ordene al Ayuntamiento de El Puerto de Santa María que adopte las medidas y acuerdos necesarios para rectificar los errores que se contemplan en el Plan General de Ordenación Urbanística de forma que se cartografíen de manera correcta los planos de la vía pecuaria denominada 'Cañada de Esquivel' conforme a la Resolución de 15 de enero de 2010 de la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales que rectificó errores detectados en la Resolución de 12 de septiembre de 2008 de la citada Cañada a su paso por las finca propiedad de la recurrente. Las partes demandadas en sus contestaciones a la demanda solicitaron la inadmisión, o subsidiariamente desestimación, del recurso.

TERCERO .- Fijada como indeterminada la cuantía del recurso se recibió el pleito a prueba practicándose la declarada pertinente con el resultado que consta en autos.

CUARTO .- Por Auto de 14 de enero de 2014 se acordó ampliar este recurso a la Orden de 5 de noviembre de 2013 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se dispuso la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

QUINTO .- Requerida la parte actora para que presentara ampliación de la demanda lo verificó planteando un suplico en el que, además de reiterar los ordinales 2º y 3º del suplico de la demanda inicial, pedía que se anulara y dejara sin efecto la referida Orden de 5 de noviembre de 2013 y el Anexo que a la misma se acompaña conteniendo la Normativa Urbanística de la Revisión; y las demandadas contestaron a esa ampliación a la demanda interesando su desestimación.

SEXTO .- Se recibió de nuevo el pleito a prueba, en relación con la ampliación acordada, con el resultado que consta en autos, quedando los mismos tras el trámite de conclusiones pendientes del dictado de Sentencia.

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugnan a través de este proceso judicial:

1º) La Orden de 21 de febrero de 2012 de la Consejera de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía por la que, de modo condicionado, se aprobó parcialmente el Documento de Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

2º) La Orden de 5 de noviembre de 2013 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se dispuso la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María

SEGUNDO .- La pretensión actora se fundamenta en los siguientes argumentos impugnatorios: A) Nulidad de pleno derecho de la Orden impugnada de 21 de febrero de 2012. Obligación de retrotraer las actuaciones administrativas en garantía de la participación de los ciudadanos en la elaboración del planeamiento municipal. Alega en este apartado que dado que los acuerdos municipales de aprobación provisional II y III introducían modificaciones sustanciales respecto a los documentos de aprobación inicial y de aprobación provisional I era procedente retrotraer el expediente a su aprobación inicial de acuerdo con la exposición de motivos y los artículo 6 y 29 de la LOUA, reforzando así las garantías de participación pública y obviando con ello una merma de los derechos que se derivan del principio de participación ciudadana en el planeamiento; y ello es así teniendo en cuenta que el documento de aprobación provisional es absoluta y radicalmente distinto a los formulados en las fases de aprobación inicial y aprobación provisional II dando lugar a un nuevo modelo urbano-territorial que rompe no sólo las previsiones hasta ese momento reflejadas en el documento municipal sino también las determinaciones contenidas en el Plan de Ordenación Territorial de la Bahía de Cádiz (POTBC), cuyo contenido es de aplicación directa a la ordenación y planificación municipales. En particular señala que frente a las previsiones contenidas en los acuerdos de aprobación inicial y de aprobación provisional I, que clasificaban los terrenos en los que se localiza la finca registral nº NUM000 de su propiedad como suelo urbanizable no sectorizado (en el caso de la aprobación inicial), o como Suelo Urbanizable Sectorizado con uso dominante residencial, previsión de desarrollo a través de un Plan Parcial de Ordenación y de un sistema de actuación de Compensación (en el caso de la aprobación provisional I, ya vigente el POTBC); esta situación se modifica sustancialmente en el documento de aprobación provisional II en el que su finca quedaba clasificada en el plano O.03 como suelo no urbanizable, alteración que califica de arbitraria, ilógica y carente de motivación técnica y legal alguna (previsiones que se mantendrán en la aprobación provisional III y en el documento finalmente aprobado); destacando: que esos terrenos quedan como una isla dentro del entramado urbano ordenado, siendo su finca la única de pieza de suelo delimitada por grandes infraestructuras que queda fuera de ordenación como suelo rústico, sin clasificación ni previsión alguna; y que en el POTBC aprobado en 2004 se incluyó la finca dentro del Zerpla I (Zona de Reservas para la Localización de Aras Productivas) calificándose en la aprobación provisional I, en cumplimiento de ese POT, como Suelo Urbanizable Sectorizado de uso residencial dentro del Sector CN7. B) Infracción manifiesta en la resolución impugnada de 21 de febrero de 2012 y en los acuerdos plenarios municipales de 29 de octubre de 2009 y 31 de marzo de 2011 de los artículos 7, 8 y 9 de la LOUA. Arbitrariedad e irracionalidad en las modificaciones del planeamiento adoptadas por tales acuerdos, contrarios a las determinaciones del POTBC de 2004. Tras la cita de lo previsto en el artículo 9.A)a) LOUA razona que, como antes se expuso, la clasificación de la finca registral nº NUM000 de su titularidad como suelo urbanizable en la aprobación provisional primera supone la asunción de las determinaciones del documento jerárquicamente superior, el POTBC; mientras que sin justificación alguna en la Memoria de información y ordenación esa finca, junto a otras en que concurría la misma calificación, pasan a considerarse en la aprobación provisional II como suelo no urbanizable de carácter natural o rural; situación ésta que se reproduce en el documento de aprobación provisional III no obstante producirse entre las aprobaciones provisionales II y III un cambio significativo y sorprendente en relación a los números definitivos del Zerpla I pues varían los porcentajes de los usos productivos y residenciales disparándose las superficies y el número de viviendas con un incremento de éstas del 45,27%. Estima que modificaciones de tal magnitud, al suponer la desaparición de una superficie de suelo que supone un 26,06% del suelo Zerpla I, no tienen encajes en los pequeños ajustes a que se refiere el artículo 31.4 POTBC; resalta que ésta es la única zona del Plan General que carece de clasificación productiva dentro de los límites del ámbito urbano pese a su colindancia con grandes infraestructuras viarias y ferroviarias y con servicios urbanos; y añade que tal exclusión va en detrimento del crecimiento racional y sostenible de la ciudad, carece de motivación y es contraria a las previsiones del POTBC, de superior jerarquía y que otorga a estos terrenos la importancia estratégica que ostentan; todo ello con quebranto de los legítimos derechos e intereses de los particulares. C) Error en la resolución impugnada en cuanto a la 'Cañada de Esquivel' que afecta directamente a la finca rústica de su propiedad, registrales nº NUM001 y NUM002 , sitas en el Polígono NUM003 Parcela NUM004 y NUM005 de El Puerto de Santa María, separadas por dicha vía pecuaria. Alega en este punto que en el Documento VII del PGOU sobre Propuesta de Modificación del Trazado de Vías Pecuarias del término municipal de El Puerto de Santa María, al tratar de esa Cañada, sólo se tiene en cuenta la Resolución de 12 de septiembre de 2008 de la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales por la que se aprobó su deslinde, pero no la dictada después por el mismo organismo en fecha 15 de enero de 2010 rectificando los errores detectados en la resolución anterior, errores de medición que se mantienen en la cartografía aprobada en el acuerdo impugnado que no contempla las coordenadas aprobadas en la citada resolución de enero de 2010.

La defensa autonómica plantea como cuestión previa en su contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso ex artículo 69.c) LJCA por dirigirse frente a un acto (se refiere a la Orden de 21 de febrero de 2012) no susceptible de impugnación dado que las normas urbanísticas del Plan aún no se han publicado y, por tanto, no han entrado en vigor según lo que establecen el artículo 1.1.3 de esas NNUU y el artículo 52 de la Ley 30/1992 . En lo que respecta al fondo del asunto, tras referirse al correcto ejercicio del ius variandi reconocido jurisprudencialmente, a sus límites, y a su posición en esta litis (control de los aspectos reglados y discrecionales del Plan por su conexión a intereses supralocales), sostiene en primer término que la tramitación de ese Plan se ha ajustado a lo previsto en el artículo 32 LOUA quedando salvaguardado el derecho a la participación ciudadana a través de los diversos trámites de información pública; que el Ayuntamiento no está obligado a mantener la ordenación prevista en el documento de aprobación primera del PGOU; que tanto éste como el de aprobación segunda fueron sometidos a información pública por un mes, recabándose informe de incidencia territorial, al contener modificaciones sustanciales, posibilidad avalada por el artículo 32 LOUA; y que entre las aprobaciones provisionales segunda y tercera no se produjeron modificaciones con ese carácter, en particular en el caso de los terrenos de la actora para los que se mantienen inalteradas las determinaciones. Alega seguidamente que está suficientemente motivada la clasificación del suelo de la actora como suelo no urbanizable y su compatibilidad con al POTBC, habida cuenta: que la actora no trata de acreditar que en el suelo no concurran las especiales características que determinan que el planificador integre esos terrenos en la mencionada categoría; que no existe un derecho adquirido a que los mismos se clasifiquen finalmente conforme a lo previsto en el documento de avance o de aprobación inicial; que la inclusión de los terrenos de la actora en la categoría de suelos no urbanizables se encuentra plenamente justificada en el punto 3.4.1 de la Memoria de Ordenación del Plan por su inadecuación para un desarrollo urbano y función equilibradora del sistema territorial; que la propuesta de 'Ambitos Preferentes para la Delimitación de Reserva de Patrimonio Público del Suelo' se encuentra denegada por el punto 7º del apartado c) de la Disposición Primera de la Orden de 21 de febrero de 2012; que el punto 9.1 de la Memoria de ordenación contempla la compatibilidad de las determinaciones del PGOU referidas a la Zerpla 1 con las del POTBC para la misma, en tanto que éste no impone un destino exclusivo a actividades productivas; que el informe en respuesta a las alegaciones presentadas a la aprobación provisional II se pronuncia en el sentido de que con la superficie prevista como Sistema General de Espacios Libres y de Equipamiento está suficientemente cubierta las necesidades para la zona sin necesidad de adscribir ningún ámbito nuevo en el suelo urbanizable, y de que se descarta la previsión en estos terrenos de actividades productivas por las dificultades de accesibilidad, y por la presencia de la vía pecuaria en el entorno inmediato, que se trata de un trazado difícilmente sustituible por otro; y que el informe de incidencia territorial complementario de septiembre de 2010 constata la plena adecuación al POTBC de las determinaciones aprobadas en la aprobación provisional III para los terrenos comprendidos en la Zerpla 1. Por último, al respecto del invocado error material en la cartografía del plan en lo que afecta a la delimitación de la Cañada Real de Esquivel reproduce lo indicado en el informe que acompaña.

El Letrado del Ayuntamiento coincide con la Letrada de la Junta de Andalucía, por las misma razones expuestas por ésta, en sostener la inadmisibilidad por deducirse frente a unas Normas Urbanísticas que no han entrado en vigor ante su falta de publicación, añadiendo que esa inadmisibilidad es en este caso más evidente si se tiene en cuenta que la Orden de 21 de febrero de 2012 denegó una parte de las determinaciones propuestas para el Suelo no urbanizable categoría rural, como es el de la parte actora. Con cita de lo previsto en los artículos 6 y 29 LOUA sobre participación ciudadana y avances de los instrumentos de planeamiento sostiene: que no se ha producido vulneración de los mismos, quedando salvaguardada la participación ciudadana a través de los diversos trámites de información pública, audiencia y alegaciones durante la sustanciación del documento (trámites de información pública tras el inicio de los trámites de revisión, tras la aprobación inicial, tras la aprobación provisional primera y tras la aprobación provisional segunda, y en relación con el Estudio de Impacto Ambiental, audiencia a Ayuntamientos colindantes y administraciones gestoras de intereses públicos afectados, y respuestas a alegaciones presentadas en trámite de información pública); que la parte actora no concreta ni prueba las supuestas modificaciones de carácter esencial y sustancial que se hayan podido producir y habrían causado supuestamente un cambio en el modelo urbano, sin que nada tenga que ver con ello el cambio en la clasificación de su parcela; que el artículo 32 LOUA permite que se produzcan modificaciones tras los trámites de aprobación inicial y provisional, de suerte que sólo cabría la retroacción a los trámites iniciales si se introducen modificaciones sustanciales, lo que no ha sucedido en el presente caso; y que las aprobaciones provisionales II y III obtuvieron informe favorable por parte de los órganos competentes de la Junta de Andalucía, no teniendo las modificaciones introducidas en la aprobación provisional III carácter sustancial y manteniéndose inalteradas las determinaciones para los terrenos de la actora en una y otra aprobación. En lo que respecta al cambio de clasificación que se hace del suelo propiedad de la actora como no urbanizable, y a su justificación, destaca: que ya tenía esa clasificación en el Plan anterior; que de acuerdo con el informe de incidencia territorial emitido tras la aprobación provisional primera se afirmaba que en el Zerpla 1 (y en el 2) se informaba desfavorablemente la propuesta por no adecuar los crecimientos a las previsiones del POTBC, lo que motivó el posterior cambio de clasificación; que en el informe de incidencia territorial complementario tras la aprobación provisional segunda, y en relación con el Zerpla 1, se considera que la propuesta planteada por el PGOU es acorde con las directrices establecidas en la ficha correspondiente del POTBC en cuya virtud tal Zerpla se destinara de forma mayoritariamente a la localización de actividades productivas sin imponer que su destino sea exclusivo ni establecer obligación de clasificar los terrenos como urbanizables; que la actora no acredita en momento alguno que en su suelo no concurran las especiales características que determinan que el planificador integre esos suelos en la categoría de no urbanizable; y que el planificador justifica plenamente su decisión en el punto 3.4.1 de la Memoria de Ordenación del Plan. En cuanto a la alegación última relacionada con los datos y coordenadas de la Cañada de Esquivel contenidos en el documento del PGOU aprobado definitivamente reproduce lo dicho por la defensa autonómica con apoyo en el informe que acompañaba del Servicio de Planeamiento Urbanístico de la Dirección General de Urbanismo.

En el escrito de ampliación de demanda la parte actora da por reproducido lo argumentado en su escrito inicial de demanda teniendo en cuenta que la finca de su propiedad no sufre alteración alguna tras la aprobación del acto administrativo objeto de la ampliación del recurso respecto del inicialmente impugnado. Por las mismas razones la Letrada de la Junta de Andalucía, en respuesta a dicha ampliación, ratificó el contenido de su contestación a la demanda; y lo propio sucede en el caso del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, si bien aclara respecto a lo que en la demanda se alegaba respecto a la Cañada del Verdugo y a lo que contestaba el Ayuntamiento en su anterior escrito que en el apartado 2.3º de la declaración definitiva de impacto ambiental de 2 de noviembre de 2011 se dice que 'se comprueba que el documento de aprobación provisional 3 y su documentación anexa recoge el condicionado ambiental establecido en la declaración previa..', añadiendo no obstante un 'condicionado' en el que ya no aparece ningún tema de las medidas de cañadas, por lo que se considera cumplida esta cuestión

TERCERO .- Centrados como cuestión previa en la causa de inadmisibilidad planteada por las defensas de las demandadas es claro que ésta ha quedado sin objeto sobrevenido por mor de lo acontecido durante la tramitación de este proceso judicial; y es que fundándose aquéllas en la falta de publicación, y por ende de vigencia, de las normas urbanística del Plan, lo cierto es la misma se produjo constante la sustanciación de esta causa en virtud de la Orden de 5 de noviembre de 2013 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se dispuso la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María (BOJA nº 237 de 3 de diciembre de 2013)

La parte actora interesó la ampliación del recurso respecto a dicha Orden ex artículo 36 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, acordándose en tal sentido por Auto de 14 de enero de 2014; presentando seguidamente escrito de ampliación de la demanda en el que pedía que se anulara y dejara sin efecto la referida Orden de 5 de noviembre de 2013 y el Anexo que a la misma se acompañaba conteniendo la Normativa Urbanística de la Revisión.

Por tanto, cualquier defecto del que pudiera padecer en origen el recurso por el motivo planteado por la demandadas ha quedado superado y sanado por los acontecimientos procesales señalados, una vez publicada la normativa del Plan e impugnada ésta por la actora en sede judicial.

CUARTO .- Como se ha dicho, a través del primero de los motivos de impugnación planteados -de carácter formal- pretende la parte actora la retroacción del expediente al acuerdo de aprobación inicial con fundamento en que las aprobaciones provisionales 2 y 3 introducen en el documento de revisión modificaciones de tal envergadura que configuran un modelo de ciudad distinto al que fue objeto de las aprobaciones inicial y provisional 1.

Frente a ello cabe oponer en primer lugar que en caso de que acaezcan tales eventualidades nuestra legislación autonómica prevé precisamente la formulación de un nuevo trámite de información pública, garantizándose de este modo tanto la participación ciudadana en el planeamiento que la parte actora reclama como en particular la intervención de titulares de derechos e intereses afectados por las modificaciones producidas.

Así resulta de lo dispuesto en el artículo 32.1.3º de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) a tenor del cuál 'La Administración responsable de la tramitación deberá resolver, a la vista del resultado de los trámites previstos en la letra anterior, sobre la aprobación provisional o, cuando sea competente para ella, definitiva, con las modificaciones que procediereny, tratándose de la aprobación definitiva y en los casos que se prevén en esta Ley, previo informe de la Consejería competente en materia de urbanismo'; y 'En el caso de Planes Generales de Ordenación Urbanística y Planes de Ordenación Intermunicipal, será preceptiva nueva información pública y solicitud de nuevos informes de órganos y entidades administrativas cuando las modificaciones afecten sustancialmente a determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural, o bien alteren los intereses públicos tutelados por los órganos y entidades administrativas que emitieron los citados informes. En los restantes supuestos no será preceptiva la repetición de los indicados trámites, si bien el acuerdo de aprobación provisional deberá contener expresamente la existencia de estas modificaciones no sustanciales.'.

En este sentido el Tribunal Supremo ha declarado repetidamente en relación con la noción de modificaciones sustanciales que estas se producen cuando ' los cambios introducidos durante la tramitación han de suponer la alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, que constituya una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, o un nuevo esquema que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura' ( Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, Sección 5ª, de 7 de julio de 2011 dictada en recurso de casación num. 868/2008 ); que es precisamente lo planteado por la parte actora.

Por tanto, de concurrir tales alteraciones sustanciales con ocasión de las sucesivas aprobaciones provisionales del instrumento lo procedente no sería retrotraer el documento a la fase de aprobación inicial, sino acometer una nueva fase de información pública, de acuerdo con lo que establece el artículo 32.1.3º LOUA antes transcrito.

Dicho lo anterior la argumentación actora adolece del obligado detalle y justificación técnica en lo que respecta a su afirmación de que la aprobación provisional tercera ha incorporado al documento modificaciones de tal carácter; al punto que, según hemos visto, sus alegatos sobre el particular los centra principalmente en las variaciones producidas entre las aprobaciones provisionales primera y segunda; al igual que aconteció con las preguntas que formuló a su perito. A lo que ha de añadirse que tanto el informe de 28 de marzo de 2011 del Secretario General del Ayuntamiento a la aprobación provisional tercera como el de 13 de febrero de 2012 de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía coinciden, por las razones que expresan, coinciden en que esa aprobación tercera no presentaba diferencias sustanciales con respecto al documento de aprobación provisional 2ª, pues las modificaciones que incorporaba no afectaban al modelo territorial diseñado, no siendo por ello precisa una nueva información pública a los efectos del artículo 32.1.3º LOUA.

Y en lo atinente a la aprobación provisional 2 los informes municipales y autonómicos, además del informe del equipo redactor de la Revisión del PGOU sobre dicha aprobación, sostienen explícitamente -al igual que la actora- que efectivamente incorpora alteraciones sustanciales respecto al documento objeto de la aprobación provisional primera en tanto que afectaban de manera relevante a sus líneas y criterios básicos y estructura, a determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural (teniendo en cuenta principalmente la incidencia sobre el documento de las previsiones del Plan de Ordenación Territorial de Andalucía -en particular de la norma 45 relativa a los límites del crecimiento de los Planes Generales-, el resultado del proceso de participación, y las propuesta del nuevo equipo redactor contratado tras la primera aprobación provisional).

Por tal motivo se sometió ese documento objeto de la aprobación provisional segunda a información pública, dándose así cumplimiento a lo previsto en la norma citada. En concreto, se sometió a ese trámite por dos meses mediante inserción de anuncio en el Diario de Cádiz el 1 de diciembre de 2009, BOP num. 232 de 3 de diciembre de 2009, BOJA numero 252 de 29 de diciembre de 2009 y Tablón de Edictos del Ayuntamiento; y en el curso de esa fase la parte actora presentó alegaciones en fecha 25 de febrero de 2010 (documento aportado con la demanda y listado de alegantes en el que aparece con el nº de orden 139) que fueron contestadas por el equipo redactor. como consta en el expediente.

Procede por lo anterior la desestimación del motivo de impugnación analizado.

QUINTO .- Para dar respuesta a los argumentos impugnatorios de fondo recogidos bajo la letra B) del párrafo primero del FD 2º de esta Sentencia, debemos partir de que el documento finalmente aprobado clasifica los terrenos de los actores como 'Suelo no urbanizable de carácter natural o rural con potencial interés productivo agropecuario'.

La justificación de esta clasificación se encuentra debida y específicamente reflejada en los puntos 3.4.1 y 3.4.2 de la Memoria de Ordenación. Así, con carácter general, se dispone en el primero de ellos (relativo a los Criterios de clasificación del suelo no urbanizable), de conformidad con el artículo 46 LOUA, que pertenecen a esta clase de suelo -junto a otros- aquéllos para los que se considera necesaria 'la preservación de su carácter rural, atendidas las características del municipio, por razón de su valor, actual o potencial, agrícola, ganadero, forestal, cinegético o análogo'; y en el segundo (que contempla 'las Categorías de suelo no urbanizables propuestas'), letra c), que ésta categoría corresponde a 'aquel suelo que, sin presentar especiales valores naturales, debe mantener su destino primordial, que no es otro sino el agropecuaria, por ser inadecuados para un desarrollo urbano, al tiempo que cumplen una función equilibradora del sistema territorial. En función de las características del territorio el presente Plan establece una sola clase de suelo no urbanizable de carácter natural o rural. Se corresponde básicamente con los terrenos de la campiña portuense, así como aquellos otros terrenos que pese a no contar con especiales valores deben mantenerse con la clasificación de suelo no urbanizable establecida en el planeamiento general anterior que se sustituye por resultar desconectados de la nueva estructura general de ordenación urbanística y territorial propuesta por esta Revisión y en atención al respeto de unos límites de crecimiento urbanístico racionalestanto desde el punto de vista de la disponibilidad de infraestructuras como del valor del recurso natural que represente el propio suelo, de conformidad con los principios inspiradores de la LOUA, el TRLS 2008 y el POTA'.

Defiende la parte actora, con apoyo en el informe pericial que acompaña y en el Plano O-02 de ordenación estructural, que su finca es la única pieza de terreno en blanco, sin aprovechamiento, dentro de la trama urbana prevista por el Plan en el ámbito de la Zerpla 1 y El Madrugador; y que esa decisión carece de justificación teniendo en cuenta a su colindancia con grandes infraestructuras viarias -autovía- y ferroviarias, y que en sus proximidades se crea una pieza muy importante de actividades económicas (SUS El Madrugador) y se prevé una importante actuación residencial (en la Bodega del Pino con 900 viviendas a 100 metros de la finca); habiéndose dado especial relevancia a las viviendas ilegales que pasan al documento aprobado definitivamente.

Sin embargo, tal decisión ha quedado debidamente explicada por el planificador (a través de la propia Memoria de la revisión del PGOU -en apartado que por cierto el perito de la actora afirma no recordar- y de las respuestas a las alegaciones sobre la aprobación provisional segunda dada a la demandante) y por el arquitecto director del equipo redactor.

Así, el punto 3.4.2 de la Memoria de Ordenación motiva en particular la clasificación y categoría propuestas en el ámbito en que se localizan los terrenos que aquí nos ocupan atendidas las especiales circunstancias concurrentes en el mismo que así lo aconsejan (colindancia con el SGEL y Equipamiento El Madrugador, suficiencia de éste para cubrir las necesidades del suelo urbanizable propuesto, relevancia ambiental de El Madrugador, y mejor localización de otros terrenos del ámbito para habilitar el crecimiento urbano), así como el abandono de la contemplada en los momentos primeros de las aprobaciones inicial y provisional primera. En concreto se dice en los párrafos segundo y tercero de ese punto 3.4.2.c): 'En este sentido este documento elaborado renuncia a propuestas anteriores realizadas en fases previas del proceso de tramitación de esta Revisión relativas a la clasificación del suelo urbanizable en posiciones colindantes al Sistema General de Espacios Libres y Equipamiento El Madrugador; y que, aparte de presionar este espacio ambientalmente relevante, resultan inadecuados respecto al modelo urbanístico y territorial finalmente adoptado, por presentar una situación periférica para plantear propuestas de crecimiento urbanístico, existiendo otros terrenos mejor localizados para satisfacer las necesidades de nuevos usos urbanos

No obstante, se considera que estos terrenos podrían en el futuro ser complementos de los equipamientos del Madrugador, pero no se considera aconseja su clasificación, ni tan siquiera de urbanizable no sectorizado, porque las únicos usos admisibles serían los públicos y los ámbitos del suelo urbanizable no sectorizado propuesto ya cuentan con suficientes áreas identificadas en su interior como sistemas generales'.

En el mismo sentido se dio respuesta a las alegaciones de la parte actora a la aprobación provisional segunda. Conforme a ella ' con la superficie actual prevista como Sistema General de Espacios Libres y de Equipamiento(El Madrugador) se entiende que está suficientemente cubierta las necesidades de equipamiento para esta zona de El Puerto de Santa María, sin necesidad de adscribir ningún ámbito nuevo en el suelo urbanizable. Evidentemente esta finca debe representar en el futuro un ámbito para ser incorporada al proceso urbanizador con destino a equipamiento. Y por ello, se identificará como ámbito de preferente delimitación, debiendo prever su efectiva incorporación en el momento en que se proceda a la incorporación de nuevos ámbitos con destino a usos urbano en el entorno en que se localiza. Pero actualmente, como se ha expuesto, el suelo urbanizable cuenta ya con un nivel de carga de sistemas generales con calidad y cantidad suficiente. Tanto es así que incluso la finca El Madrugador formalmente no se adscribe como carga al suelo urbanizable en la medida que ya es un equipamiento público

Se descarta la previsión en estos terrenos de actividades productivas, en primer lugar por las dificultades de accesibilidad de la parcela que dificultan y desaconsejan la previsión de un uso productivo en el que se requiere una óptima accesibilidad. En segundo lugar, por la presencia de la vía pecuaria en el entorno inmediato, que se trata de un trazado difícilmente sustituible por otro'.

Y en fin, el testigo-perito Sr. Nazario (a la sazón Director del equipo redactor del Plan objeto de autos), no obstante admitir que la finca de los actores sería junto a la playa y el parque natural la única pastilla de terreno en blanco, sin aprovechamiento, dentro de la trama urbana correspondiente al ámbito señalado, manifiesta en todo caso: que no es suelo necesario a corto o medio plazo en orden al crecimiento de la ciudad; que la desclasificación de estos terrenos como Suelo no urbanizable supondría una presión sobre el Madrugador; que hay otros terrenos con mejor localización para satisfacer las necesidades de usos urbanos, tanto para los usos productivos como de equipamiento, como son los terrenos del Polígono de La Salinas casi vacío o el de El Madrugador sin ocupar; y que lo que se prevé es que la ciudad crezca no hacia El Madrugador sino para el oeste, porque es esa zona se produce el fenómeno de asentamientos irregulares, teniendo el plan una finalidad remedial al pretender incorporar estos ámbitos a la trama urbana.

SEXTO .- En lo que respecta a la compatibilidad de las previsiones de la revisión del PGOU (en lo que respecta a la clasificación y categoría de los terrenos de la demandante) con el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz (POTBC) aprobado por Decreto 462/2004, de 27 de julio (cuyo ámbito territorial comprende íntegramente, entre otros términos municipales, el de El Puerto de Santa María), esos terrenos se encuentran dentro de la Zona de especial reserva para la localización de actividades (Zerpla) identificada en su artículo 52.2 como 'San José-El Madrugador. Zerpla-1'

Más concretamente el artículo 53.3 del POTBC considera esa Zerpla-1 como de Grado III, interés municipal e incidencia en la ordenación del territorio, lo que implica que el planeamiento urbanístico deberá establecer la temporalidad en la incorporación de estos suelos al proceso urbano, estableciéndose en las fichas correspondientes las oportunidades de uso.

Pues bién, frente a lo argumentado en este punto por la parte actora es lo cierto que consta que en fecha 29 de enero de 2010 la Secretaría General de Planificación y Desarrollo Territorial emitió informe complementario de Incidencia Territorial al documento de Aprobación Provisional II (que su perito admitió no conocer) que constata la conformidad de las propuestas de ese documento con lo previsto en el POTBC para la Zerpla- 1. En particular dicho informe expone que 'en cuanto a la Zerpla-1, San José-El Madrugador, se estima que la propuesta planteada por el PGOU 2009 es acorde con las directrices de uso establecidas en la ficha correspondiente del Plan de Ordenación del Territorio'.

Por otro lado, la ficha de esa Zerpla-1, dentro del Anexo del POTBC, no impone que la totalidad de los terrenos que la integran hayan de ser clasificados como urbanizables o hayan de incorporar actividades productivas, sino que contempla como directriz que 'se destinará de forma mayoritariaa la localización de actividades productivas con las dotaciones y servicios necesarios' (en este mismo sentido, el Informe de 6 de febrero de 2013 del Servicio de Planeamiento Urbanístico de la Dirección General de Urbanismo); de ahí que no contraríe estas previsiones la circunstancia de que la finca de la demandante haya quedado excluída de tal posibilidad, máxime cuando aquélla -según se ha visto- ha quedado suficientemente justificada por el planificador.

A lo anterior ha de añadirse que, en tanto que Directrices, las previsiones del artículo 52 del PTOBC (que identifica las Zerplas y prevé que 'el planeamiento urbanístico general incorporará las determinaciones que permitan el desarrollo de las reservas establecidas, ajustándose a las directrices y recomendaciones que para cada una de ellas se establecen en su correspondiente Ficha de Actuación'), y las consignadas con tal categoría en la ficha de la Zerpla-1, únicamente son vinculantes para el titular de la potestad de planeamiento ' en cuanto a sus fines' como dispone el artículo 21.3 de la Ley 1/1994, de 11 de enero , de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía; de suerte que en atención al mismo artículo lo que incumbe a aquél es establecer las medidas concretas para la consecución de esos fines, no viéndose obligado por tanto en virtud del POTBC a asignar a todos los terrenos de la Zerpla el carácter de suelo urbanizable y actividades productivas.

Y finalmente, de acuerdo con lo manifestado en prueba testifical el Director del equipo redactor del Plan, hay otros terrenos con mejor localización para satisfacer las necesidades de usos urbanos, tanto para los usos productivos como de equipamiento, que era lo previsto por el POTBC para el Zerpla 1, como son los terrenos del Polígono de La Salinas -casi vacío- o de El Madrugador -sin ocupar-; aseveraciones éstas no desvirtuadas por la parte actora mediante prueba idonea y bastante a tal fin.

SEPTIMO .- Deben adicionarse por último otras consideraciones contrarias a la tesis y pretensión patrocinados por la parte actora.

La primera es que el documento de aprobación provisional 1 tuvo que ser desechado, entre otros aspectos, por excederse de los parámetros del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) en cuanto al consumo de suelo por incumplir las previsiones de su artículo 45.4, que en su apartado a) disponía como norma y con criterio general para el análisis y evaluación de la incidencia y coherencia de los Planes Generales de Ordenación Urbanística con el modelo de ciudad establecido en el propio POTA que ' con carácter general no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente'. De ahí que, como explicó el arquitecto Don. Nazario , la Aprobación Provisional 2 se viera obligada a restringir la ampliación de suelo urbanizable prevista en la aprobación inicial y en la provisional 1, distinguiendo además a efectos del crecimiento urbano entre el suelo necesario a corto, medio o largo plazo; lo que vino a afectar finalmente a la clasificación de la finca de los actores una vez ponderadas las circunstancias antes enunciadas concurrentes en ella y en las demás del ámbito.

La segunda es que el planificador no excluye definitivamente y para el futuro la posibilidad de incorporar la finca de la actora al proceso urbanizador. Al efecto, y como se vió, en la Memoria de ordenación se alude a que estos terrenos podrían en el futuro ser complementos de los equipamientos del Madrugador; mientras que en la respuesta dada a sus alegaciones a la aprobación provisional segunda se expresaba que evidentemente esta finca debe representar en el futuro un ámbito para ser incorporada al proceso urbanizador con destino a equipamiento, y por ello se identificará como ámbito de preferente delimitación, debiendo prever su efectiva incorporación en el momento en que se proceda a la incorporación de nuevos ámbitos con destino a usos urbano en el entorno en que se localiza.

Por último, aunque sólo a los meros efectos dialécticos por no constituir motivación del documento impugnado, destacamos la afirmación del arquitecto director del Plan en el sentido de que más recientemente se ha declarado como zona inundable la parte sur de la parcela. pues tras salir el PGOU para su aprobación por la COPTU la Junta elaboró un estudio sobre inundabilidad en la provincia de Cádiz y la Resolución planteó que por riesgo de inundabilidad el suelo fuera SNU de carácter natural o rural. Esta novedosa circunstancia podría comportar, en contra de lo pretendido por la recurrente, la consideración del terreno afectado como no urbanizable de especial protección a tenor de lo previsto en el artículo 46.1 de la LOUA, en cuya virtud pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por presentar riesgos ciertos de inundaciones (apartado 1.i); y en aplicación de los criterios que se establezcan reglamentariamente el PGOU podrá establecer, dentro de esta clase de suelo, entre otras categorías, la de suelo no urbanizable de especial protección por legislación específica, que incluirá, en todo caso, los terrenos clasificados en aplicación de los criterios del apartado 1 letra i) cuando el riesgo -en este caso de inundación- quede acreditado en el planeamiento sectorial (apartado 2.a).

OCTAVO .- En lo que respecta finalmente a la vía pecuaria denominada 'Cañada de Esquivel' consta documentado que por Resolución de 12 de septiembre de 2008 de la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales (BOJA num. 200 de 7 de octubre de 2008) se aprobó el deslinde de esa via pecuaria, en su totalidad, en el término municipal de El Puerto de Santa María; y que por Resolución de la misma Dirección General de 15 de enero de 2010 (BOJA num. 26 de 5 de febrero de 2010) se rectificaron los errores detectados en la primera Resolución de 12 de septiembre de 2008.

Mantiene la parte actora que esa rectificación de errores de 2010 no ha encontrado su plasmación en la cartografría del documento impugnado interesando por ello que se modifiquen los planos trazando en ellos correctamente los límites de la cañada dictada a su paso por las fincas de su propiedad.

Lo cierto es, sin embargo, que esta petición actora adolece de una prueba técnica que atestigüe la afirmación que le sirve de sustento. El perito de la parte actora reconoce que no ha analizado en su informe esa temática relacionada con la Cañada Real de Esquivel; mientras que la Resolución de 15 de enero de 2010 se limita a consignar los números de Mojón y coordenadas rectificadas sin hacer mención específica (como tampoco lo hacía la Resolución aprobatoria de deslinde de 2008) a las fincas afectadas por esa rectificación. De ahí que no sea posible asumir con plena convicción la aseveración de la actora en torno a la incidencia que la Resolución de 2010 haya podido tener sobre las fincas de su titularidad y, por ende, a la falta de incorporación de las rectificaciones por ella aprobadas sobre la planimetría del documento definitivamente aprobado en el particular relativo a las fincas reseñadas.

Por lo demás, y como expresara el ya mencionado Informe de 6 de febrero de 2013 del Servicio de Planeamiento Urbanístico de la Dirección General de Urbanismo, en el condicionado de la Declaración de Impacto Ambiental a la Aprobación Provisional tercera no se realiza ninguna observación sobre el trazado de las vía pecuarias en el PGOU, debiéndose entender por lo tanto que éstas se han representado correctamente. Y aunque es verdad que en ese informe se dice también que aparece en el Anexo IV ('Condicionado de la Declaración de Impacto cumplimentado en el documento de Aprobación Provisional') un apartado dedicado a las vías pecuarias en el que sobre la Vía Pecuaria nº 1 'Cañada Real de Esquivel' afirma que ' aparece mal delimitadaestando afectada a lo largo de 1850 m por terrenos calificados como urbanos y urbanizables no sectorizados'; lo que no dice desde luego -y en todo caso, insistimos, no ha sido fehacientemente demostrado- es que esa mala delimitación afecte al dibujo de la Cañada de Esquivel a su paso por las fincas de la demandante, como insta en el último apartado del suplico de su demanda que, por tanto, debemos desestimar.

NOVENO .- Conforme a lo establecido en el artículo 139.1 LJCA procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas.

No obstante esta Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , fija en 1.000 euros la cantidad máxima a repercutir en concepto de honorarios de Letrado de cada una de las Administraciones demandadas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias del asunto, a su actividad procesal y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Penélope contra las Ordenes citadas en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia. Se imponen a la parte recurrente las costas procesales causadas en los términos señalados en el Fundamento de Derecho noveno.

Firme que sea esta Sentencia, y con certificación de la misma, devuélvase el expediente al lugar de procedencia.

Así, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.