Sentencia Administrativo Nº 555/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 374/2006 de 23 de Junio de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 00555/2008

Recurso nº 374/06

Ponente Sr. Gustavo Lescure Ceñal

Recurrente: Proc. D. Federico Pinilla Romeo (de "Dragados, S.A.")

Parte demandada: Abogado del Estado (por Ministerio de Medio Ambiente)

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SENTENCIA NÚM. 555.

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Juan Ignacio Pérez Alférez

Dª. Pilar Maldonado Muñoz

En Madrid, a veintitrés de Junio del año dos mil ocho.

Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 374/06 formulado por el Procurador D. Federico Pinilla Romeo en

nombre y representación de "DRAGADOS, S.A." contra inactividad de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio

Ambiente respecto de solicitud de devolución de avales contractuales; habiendo sido parte demandada el MINISTERIO DE

MEDIO AMBIENTE representado por Abogado del Estado. La cuantía del recurso se ha fijado en 20.259'98 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- La referida representación de la parte actora promovió el presente recurso contencioso-administrativo contra la inactividad reseñada, y seguido el cauce procesal previsto legalmente, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por su orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y de contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos consignados, suplicaron respectivamente la anulación del acto objeto de impugnación y la desestimación de ésta, en los términos que figuran en aquéllos.

SEGUNDO.- Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, quedaron éstos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 23 de Junio de 2.008.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo trae causa de la inactividad de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente respecto de la solicitud de 16.11.05 de la empresa "Dragados, S.A." sobre devolución de devolución de los avales constituidos en garantía de ejecución del contrato de las obras de "Proyecto de captación, conducción y distribución de agua potable para Lluchmajor (Mallorca)", adjudicadas en Septiembre de 1.972, con recepción provisional en Noviembre de 1.979 y cuya liquidación provisional fue aprobada definitivamente por resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 25.4.83, según así consta en aquella solicitud.

En su demanda la parte recurrente alega, en síntesis, que en el expediente administrativo figuran los resguardos de los depósitos de los avales constituidos por "Dragados, S.A." con fechas 2.10.72 y 2.12.83 e importes respectivos de 18.276'78 y 1.983'20 euros para responder de la ejecución de las obras, habiéndose solicitado el 14.3.95 a la entonces Dirección General de Obras Pública y Transportes del Ministerio de Obras Públicas la devolución de tales avales, cuya petición se ha reiterado el 16.11.05 a que remite la inactividad administrativa ahora impugnada, por lo que, habiéndose ejecutado la obra de conformidad con el proyecto y órdenes de la dirección facultativa, siendo recibida por la Administración, y transcurrido el periodo de garantía, procedía la devolución por la Administración a la empresa contratista de las garantías de la ejecución de las obras.

Por el Abogado del Estado, en defensa de la Administración demandada, se opone la inadmisibilidad del recurso contencioso de autos al entender que recae sobre un acto administrativo consentido y firme, por aplicación del artículo 69 .c) en conexión con el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional , sobre la base de que según hace constar el actor, la recepción provisional de las obras fue aprobada definitivamente el 30.3.83 por la Administración, que debió devolver los avales en el plazo de seis meses desde entonces con arreglo al artículo 57 de la vigente Ley de Contratos del Estado (Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1.965 de 8 de Abril ), y la hoy recurrente ya reclamó el 14.3.95 la devolución de las garantías sin resolución expresa de la Administración, por lo que se produjo un silencio negativo que debió haber sido recurrido en el plazo de tres meses previsto en el artículo 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre (sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común), no interponiéndose recurso contencioso frente a aquella desestimación presunta de la solicitud de devolución de garantías, por lo que el actual recurso se dirige contra una acto consentido y firme, y por ello no susceptible de impugnación.

En cuanto al fondo del asunto el Abogado del Estado aduce que por el transcurso del plazo de cinco años previsto en el art. 46 de la Ley General Presupuestaria de 23 de Septiembre de 1.988 , el derecho a la devolución de los avales prescribió con fecha 30.9.88, con anterioridad incluso a la fecha de 14.3.95 en que se formuló la primera reclamación administración sobre devolución de los avales.

SEGUNDO.- El motivo de inadmisibilidad del recurso no puede ser estimado por aplicación de la doctrina jurisprudencial respecto de la cuestión del plazo para la interposición de un recurso contencioso-administrativo cuando su objeto es un acto presunto derivado de silencio administrativo, a la que remite la Sentencia de 30 de Mayo de 2.007 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo , dictada en recurso de casación 654/03, con los siguientes términos:

En la Sentencia de esta Sala de 21 de Marzo de 2.006 hemos recogido ya la doctrina jurisprudencial de la misma, con fundamento en la del Tribunal Constitucional, acerca de la incidencia del ejercicio, supuestamente extemporáneo de la acción, cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos en los que la Administración, incumpliendo su deber, ha omitido pronunciarse sobre la cuestión planteada de la misma. Por virtud del principio de unidad de doctrina, fundado, en definitiva, en los de seguridad e igualdad jurídica, recogemos la doctrina de esta Sala que parte de la del Tribunal Constitucional, plasmada en numerosas Sentencias (por todas, las 27/2.003 de 10 de Febrero, 59/2.003 de 24 de Marzo, 154/2.004 de 20 de Septiembre y 132/2.005 de 23 de Mayo ), según la cual, el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 de la Constitución comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2.002 de 30 de Septiembre ). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal (SsTC 252/2.000 de 30 de Octubre, 60/2.002 de 11 de Marzo y 143/2.002 de 17 de Junio), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental (SsTC 48/1.998 de 2 de Marzo y 77/2.002 de 8 de Abril).

En consecuencia, las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental (SsTC 39/1.999 de 22 de Marzo y 259/2.000 de 30 de Octubre), dada la vigencia aquí del principio "pro actione".

Hemos dicho además que los cánones de control de constitucionalidad se amplían cuando se trata del acceso a la jurisdicción, frente a aquellos supuestos en los que ya se ha obtenido una primera respuesta judicial (SsTC 58/2.002 de 11 de Marzo y 153/2.002 de 15 de Julio). Ello impide determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas, SsTC 252/2.000 de 30 de Octubre y 203/2.002 de 28 de Octubre).

El Tribunal Constitucional ha contemplado de manera específica la caducidad de la acción en relación con la impugnación en vía contencioso-administrativa de las desestimaciones presuntas o por silencio administrativo, elaborando un cuerpo de doctrina, a partir de la Sentencia 6/1.986 de 21 de Enero, ratificada por otras posteriores (SsTC 204/1.987 de 21 de Diciembre, 63/1.995 de 3 de Abril, 188/2.003 de 27 de Octubre y 220/2.003 de 15 de Diciembre), doctrina que se recoge y ordena de manera completa la Sentencia 14/2.006 de 16 de Enero , y que se sintetiza en la Sentencia 39/2.006 de 13 de Febrero de 2006 en los siguientes términos: La doctrina indicada parte de que el silencio administrativo es una mera ficción legal para que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial y superar los efectos de la inactividad de la Administración y parte, asimismo, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales (SsTC 6/1.986 de 21 de Enero, 204/1.987 de 21 de Diciembre, 180/1.991 de 23 de Septiembre, 294/1.994 de 7 de Noviembre, 3/2.001 de 15 de Enero y 179/2.003 de 13 de Octubre), para continuar entendiendo que, ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración, y concluir, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo en realidad no producido - recuérdese que el silencio negativo es una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente- supone una interpretación absolutamente irrazonable, que choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 de la Constitución) en su vertiente de acceso a la jurisdicción (SsTC 188/2.003 de 27 de Octubre y 220/2.003 de 15 de Diciembre, y las en ellas citadas). Y sabido es que, aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales (ex art. 117.3 de la Constitución), adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales.

A tal efecto conviene señalar que la indicada Sentencia 14/2.006 precisa, por referencia a la 220/2.003 , que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso-administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 de la Constitución, habida cuenta que, si el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida, debemos concluir que la exégesis que aquélla incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio "pro actione" en el acceso a la jurisdicción, así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 de la Constitución en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados (STC 86/1.998 de 21 de Abril ). Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos (art. 42.1 de la vigente Ley 30/1.992 ), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución. Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma Suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos (SsTC 48/1.998, 86/1998 de 21 de Abril y 188/2.003 de 27 de Octubre).

Finalmente, dicha Sentencia añade que no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio "pro actione" que supone admitir que las notificaciones defectuosas -que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente- puedan surtir efectos a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda (art. 58.3 de la Ley de Procedimiento Común ), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición -art. 46, apartados 1 y 4, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Pues bien en el caso que nos ocupa resulta una más que evidente e incluso sorprendente dejadez de sus correspondientes actuaciones tanto por la Administración como por la propia parte empresarial actora: la primera porque no devolvió los avales contractuales cuando correspondía, ni resolvió expresamente sobre las solicitudes de devolución formuladas por la contratista; y ésta porque tardó diez años en solicitar por primera vez la devolución de los avales, y ante el silencio resolutorio administrativo dejó transcurrir otros diez años para reiterar la devolución. No obstante, la aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta impide entender que la falta de impugnación del silencio administrativo denegatorio respecto de la primera solicitud de devolución de avales hubiese generado un acto consentido y firme que inhabilite la impugnación de la inactividad administrativa respecto de una segunda solicitud de devolución.

TERCERO.- Con relación al derecho de la recurrente en orden a la devolución de los avales del contrato de que se trata, tampoco la excepción de prescripción alegada por el Abogado del Estado puede prosperar a la vista de la doctrina sobre la materia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de la que son exponentes sus Sentencias de 31 de Enero y 14 de Julio de 2.003 y 8 de Julio de 2.004 , dictadas en recursos de casación en unificación de doctrina, según la cual, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción debe valorarse un solo contrato de obra, e iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva, desde que hubiera tenido lugar el último acto contractual, o desde que concluyen las relaciones jurídicas derivadas del contrato, no pudiendo beneficiar la prescripción a quien con su conducta impide que la relación jurídica con los contratantes quede terminada, y que así actúa la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que legalmente viene obligada en virtud de la específica normativa en materia contractual administrativa. Se dice también que aplicar en esta situación la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo, los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado.

Como en el caso de los presentes autos lo que se demanda es precisamente la devolución de los avales contractuales, no puede apreciarse una prescripción que, según la doctrina jurisprudencial expuesta, comienza a computar una vez devueltos los mismos.

Procede pues, con estimación del recurso, ordenar a la Administración la devolución de los avales solicitados.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes procesales a efectos de una expresa imposición de las costas causadas (artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 ).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que rechazando su inadmisión formal, ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo de "Dragados, S.A." representada por el Procurador D. Federico Pinilla Romeo, y condenamos a la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente a la devolución a la recurrente de los avales correspondientes al contrato administrativo a que esta sentencia se refiere, sin pronunciamiento acerca de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.