Sentencia Administrativo Nº 556/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 31/2013 de 02 de Junio de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

En la Ciudad de Valencia, Dos de junio de dos mil quince.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana compuesta por:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. José Bellmont Mora.

Magistrados Ilmos. Srs:

Dña. Rosario Vidal Mas.

D. Edilberto Narbón Lainez.

D. Fernando Nieto Martín.

Dña. Begoña García Melendez

SENTENCIA NUM: 556 / 2015

En el recurso núm. 31/2013, interpuesto como parte demandante UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DEL PAIS VALENCIANO (UGT-PV), representado por el Procurador Dña. MARÍA JOSÉ REQUENA GONZÁLEZ y dirigido por el Letrado D. JOSÉ A. SANTOS GUILLEN contra 'Resolución del Secretario Autonómico de Formación Y Empleo de 20 de Diciembre de 2012, por la que se desestiman las alegaciones presentadas por el demandante en el recurso de reposición formulado contra resolución de la Ilma. Sra. Consellera de Educación, Formación y Empleo de 10.09.2012, por la cual lleva a cabo la minoración de 87.578,31 € y que, añadidos a los intereses de demora asciende a 99.194,37 €, sobre lo justificado en los planes amparados en el Convenio de Colaboración entre la Consellería de Economía y Hacienda y Empleo de la Generalidad y la Confederación de Organizaciones Empresariales de la Comunidad Valenciana (CIERVAL), la Unión General de Trabajadores del País Valenciano (UGT-PV) y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CC.OO-PV), para el desarrollo del Plan de Formación de Seguridad y Salud en el Trabajo durante el año 2008, y que por resolución de fecha 23 de Julio de 2008 de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, motivó la concesión de la subvención destinada al desarrollo de dicho Plan (exp: TRN439/2008/02).

Habiendo sido parte en autos como parte demandada CONSELLERÍA DE ECONOMÍA, INDUSTRIA, TURISMO Y EMPLEO representada y dirigida por los SERVICIOS JURÍDICOS DE LA GENERALIDAD VALENCIANA y Magistrado ponente la Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Lainez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día dos de junio de dos mil quince.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente proceso la parte demandante UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DEL PAIS VALENCIANO (UGT-PV), interpone recurso contra 'Resolución del Secretario Autonómico de Formación Y Empleo de 20 de Diciembre de 2012, por la que se desestiman las alegaciones presentadas por el demandante en el recurso de reposición formulado contra resolución de la Ilma. Sra. Consellera de Educación, Formación y Empleo de 10.09.2012, por la cual lleva a cabo la minoración de 87.578,31 € y que, añadidos a los intereses de demora asciende a 99.194,37 €, sobre lo justificado en los planes amparados en el Convenio de Colaboración entre la Consellería de Economía y Hacienda y Empleo de la Generalidad y la Confederación de Organizaciones Empresariales de la Comunidad Valenciana (CIERVAL), la Unión General de Trabajadores del País Valenciano (UGT-PV) y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CC.OO-PV), para el desarrollo del Plan de Formación de Seguridad y Salud en el Trabajo durante el año 2008, y que por resolución de fecha 23 de Julio de 2008 de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, motivó la concesión de la subvención destinada al desarrollo de dicho Plan (exp: TRN439/2008/02).

SEGUNDO.-Para el análisis de la resolución recurrida debemos partir de los siguientes puntos de hecho:

1. Con fecha 4 de Julio de 2008, El Consell adoptó Acuerdo relativo al Proyecto de Convenio de Colaboración entre la Generalidad, La CIERVAL, UGT y CCOO, cuyo objeto era el desarrollo del Plan de Formación de Seguridad y Salud en el Trabajo durante el año 2008.

2. Con fecha 7 de Julio de 2008, se suscribió el oportuno Convenio que contempla una aportación de Consellería de Economía durante el año 2008 de 2.500.000 €, con cargo al presupuesto de gastos del programa 315.10 'Condiciones de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social', a través de la línea de subvención T 5462.00, figurando como uno de los beneficiarios UGT- PV, con un montante de 625.000 €.

3. Con fecha 30 de Julio de 2008, el Conseller de Economía, Hacienda y Ocupación dicta resolución en la que se aprueba: ' La autorización de gasto y disposición del crédito, con cargo a la línea de subvención T 5462.00 del programa 315.10, aplicación presupuestaria 06.03.01.315.10.4 por importe de 625.000 euros, correspondientes a la aportación de la Consellería para la financiación del mencionado Convenio con la UGT-PV con CIF nº 646049863'.

4. Con fecha 29.09.2008, el Subsecretario de Economía, Hacienda y Empleo, aprobó ' reconocer la obligación y ordenar el pago del importe de 468.750 € a favor de UGT-PV'.

5. Con fecha 22.12.2008, el Subsecretario de Economía, Hacienda y Empleo, resolvió ' Aceptar el certificado emitido por el Jefe del área de Relaciones Laborales y Seguridad Laboral, así como la documentación presentada correspondiente a la justificación del ejercicio 2008 por un importe de 580.956 €' y ' Reconocer la obligación y ordenar el pago del importe de 112.206 € a favor de UGT-PV'.

6. Con fecha 12 de Enero de 2009, el Subsecretario de Economía, Hacienda y Empleo, acordó minorar en 44.044 € la subvención concedida a UGT-PV, resultado una subvención final de 580.956 €.

7. Con fecha 28.11.2011, por la Vice interventora General de Auditorías se emite informe provisional de control de la ayuda concedida con cargo al Fondo Social Europeo (FSE), concluyó que era procedente el reintegro del gasto objeto de control por importe de 497.615,87 €, según este informe se detectaron las siguientes irregularidades:

a. Código 101: ausencia de contabilidad separada: respecto a los gastos de personal técnico. Corrección financiera 0%.

b. Código 201: documentación justificativa insuficiente o inexistente: irregularidades 7.1 y 7.2 del presente informe. Corrección financiera 497.615,87 €.

c. Código 614: incumplimiento de políticas comunitarias (igualdad): irregularidad 7.3 del presente informe.

El informe solicitaba al órgano gestor el inicio del correspondiente procedimiento de reintegro por importe total de 497.615,87 €, igualmente se recomendaba 'descertificar' del Fondo Social Europeo, la cuantía indicada.

8. Con fecha 12.12.2011, por el Director General de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social, se emitió informe en el que se concluía solicitando que se revisaran y no se tuvieran en cuenta las irregularidades de los códigos 101, 291 y 614, así como la propuesta de corrección financiera de 497.615,87 €, para el 2011.

9. Con fecha 19.12.2011, la Vice interventora General de Auditorías, tras el examen del informe visto en el punto anterior y alegaciones de UGT-PV, concluía con la procedencia de iniciar el procedimiento de reintegro por importe de 468.750 € al haberse confirmado las irregularidades declaradas en el informe provisional; no obstante, dado que el importe irregular a que ha dado lugar el control efectuado corresponde a 497.615,87 €, se deberá 'descertificar' dicha cuantía del Fondo Social Europeo.

10. Con fecha 10.02.2012, el Director General de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social, acuerda: ' ordenar el inicio del procedimiento de reintegro de parte de la subvención concedida'.

11. Con fecha 18.06.2012, el Director General de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social, emitió informe en el que estimaba debía dejarse sin efecto el procedimiento de reintegro.

12. Con fecha 10 de Septiembre de 2012, la Consellera de Educación, Formación y Empleo, acuerda: ' Minorar la subvención concedida por resolución de 23 de julio de 2008 del entonces Conseller de Economía, Hacienda y Empleo, por importe de 625.000 €, a la Unión General de Trabajadores del País Valenciano en 87.578,31 Euros, más 11.616,06 € de intereses'.En definitiva, el total de reintegro ascendía a 99.194,37 €.

13. Interpuesto recurso de reposición, se desestimó por resolución de 20.12.2012 (notificada 21.12.2012).

14. No conforme el sindicado UGT-PV con las resoluciones citadas, interpone el presente recurso contencioso-Administrativo.

TERCERO.-Los motivos de impugnación de UGT son los siguientes:

a. Inexigibilidad de documentos que justifiquen el valor de mercado.

b. La segunda de las cuestiones, muestra su disconformidad con la objeción relativa a ' un método justo y equitativo debidamente acreditado que justifique la aplicación de los costes relativos al personal técnico propio de cada entidad'.

CUARTO.- El primer problema que nos plantea UGT es la inexigibilidad de documentos que justifiquen el 'valor de mercado'. El razonamiento que hace es que la Generalidad Valenciana convocó al Sindicado demandante junto a CCOO y CIERVAL y suscribieron el Convenio soporte del presente debate, a su juicio la normativa a que hace referencia la Generalidad Valenciana no sería de aplicación, no se corresponde con la formación que desarrolló el convenio de colaboración suscrito el 7.07.2008 que pone como objetivo de manifiesto en los antecedentes I y II: la mejora de las condiciones de trabajo y de los factores de seguridad y salud en el trabajo y la creación de empleo. Estos dos factores, a su juicio, son suficientemente reveladores de que el convenio suscrito no pretendía la formación en oferta -formación profesional indispensable para mejorar las condiciones de empleabilidad y mejorar las posibilidades de encontrar trabajo)- regulada en la orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, y por ello no será de aplicación. Interpreta que si la Administración fijó el valor de los módulos en el Convenio de Colaboración objeto del presente análisis, a los cuales las organizaciones que lo suscribieron se adhirieron, infringió la Ley empleando unos valores que ahora la intervención no considera adecuados, a sabiendas de la infracción, tendrían derecho a ser resarcidos en virtud de la buena fe y el principio de confianza legítima.

Ante todo poner de relieve que los arts. 29.7 , 31 , 33 y 38 de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones y el art. 7.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones es aplicable como normativa básica a cualquier actividad subvencionada, máxime tratándose de fondos europeos ( STC 130/2013 ). El reproche que hace la intervención de la Generalidad Valenciana no es falta de justificación de los costes indirectos sino que no se haya elaborado un método justo y equitativo previo para determinar qué porcentaje de dichos gastos indirectos son imputables a la actividad subvencionada, además, no considera inadecuados los valores del convenio sino faltos de justificación documental. La solicitud se fundamenta en el art. 31.9 de la Ley General de Subvenciones : '... Los costes indirectos habrán de imputarse por el beneficiario a la actividad subvencionada en la parte que razonablemente corresponda de acuerdo con principios y normas de contabilidad generalmente admitidas y, en todo caso, en la medida en que tales costes correspondan al período en que efectivamente se realiza la actividad...' en relación con el art. 72.2 d) del Real Decreto 887/2006 ' Los costes indirectos habrán de imputarse por el beneficiario a la actividad subvencionada en la parte que razonablemente corresponda de acuerdo con principios y normas de contabilidad generalmente admitidas y, en todo caso, en la medida en que tales costes correspondan al período en que efectivamente se realiza la actividad'. Lo que señalan estos preceptos es que una organización sindical como UGT realiza multitud de actividades, una de carácter sindical, otras de formación etc., lo que pretende el sistema que se acaba de exponer es determinar la parte de la actividad de UGT (empleados, locales etc.) va a imputar a la actividad subvencionada y justificación de la horas impartidas con firma de partes etc. Sobre esta base, la Administración señala que podía haberle quitado toda la subvención por este capítulo, en su lugar, tomando como parámetro el art. 37.3 de la Ley General de Subvenciones , hace un cálculo estimativo y aminora la restitución a realizar, en definitiva, si por error no presentó el programa previo para imputación de gastos indirectos, podía haberlo presentado a posteriori y la Administración examinar la corrección o incorrección, ante la falta de dicho programa, no existiendo alternativa procede confirmar la resolución de la Administración en este punto.

Como último punto, no debe confundir el sindicato recurrente los diversos tipos de subvención:

a. Cantidades fijas.

b. A tanto alzado máximo.

El tipo b) es la subvención obtenida por la parte demandante, es decir, se asigna a cada curso unas horas y unos costes subvencionables 'máximos', lo que significa que deben ser justificados.

QUINTO.- Respecto al punto segundo, ausencia un método justo y equitativo debidamente acreditado que justifique la aplicación de los costes relativos al personal técnico propio de cada entidad. El sindicato recurrente, al igual que en el punto anterior desenfoca la cuestión planteada por la propia Administración. La justificación dada se centra en un aspecto que la Administración no discute ni le reprocha irregularidad de ningún tipo, pone de relieve que este aspecto ya fue visado por el responsable de la empresa auditora UTE FIDES- MAF D Y la Vice interventora General de Auditorías cuando, el 28.11.2011, se pronunció respecto a la documentación justificativa del gasto y manifestaron en su informe:

(...) b) La justificación de la ejecución de las acciones formativas se ha realizado mediante la aportación de los documentos fijados en el Convenio de Colaboración y según las instrucciones de Acreditación Técnica y Económica del Plan de Formación de Seguridad y Salud en el trabajo emitido por la Fundación de la Comunidad Valenciana para la Prevención de Riesgos Laborales en función del Protocolo de Actuación Firmado entre la entidad y la Dirección General de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social de 8 de Julio de 2008..(...).

La cuestión nuclear en el tema examinado la explica perfectamente la contestación a la demanda que hace la Generalidad Valenciana en el fundamento de derecho quinto, por remisión a la propia resolución administrativa de minoración:

1. El punto de partida es el art. 31 de la Ley 38/2003 , que no permite que los gastos subvencionables sean superiores al valor de de marcado, la comprobación de estos valores debe hacerse con alguno o varios de los sistemas previstos en el art. 33 de la misma Ley , respecto de los salarios, reiterando el fundamento de derecho anterior de la presente resolución nos dice:

(...) el hecho de que los salarios sean acordes a convenio es un indicador de que los mismos son a precios de mercado, la no existencia de los partes de trabajo del personal supone una limitación al alcance que permite verificar las horas reales que el personal ha dedicado a cada una de las acciones impartidas, así como el precio/hora abonado al docente que las ha impartido y, por tanto, la imposibilidad de constatar fehacientemente que los pagos realizados se ajustan a pecios de mercado... c) No se adjunta documentación justificativa de que or la Fundación Escola de Formació son los mismos que la administración autonómica fija para desarrollar la actividad formativa. Lo alegado acerca de que los módulos establecidos en el Convenio actúan como máximo de las ayudas, no son, en ningún caso, un indicador de precios de mercado, sino un límite máximo de la ayuda a conceder para cada uno de los módulos establecidos en el Convenio(...).

Lo que en definitiva se pone de relieve en este punto es el criterio del art. 31 de la Ley General de Subvenciones , es decir, sólo son subvencionables aquellos gastos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada. En efecto, para realizar esta comprobación se solicitó al Sindicato demandante la elaboración de parte de trabajo o documento acreditativo que permite controlar las horas impartidas por cada docente en relación con las acciones formativas en que ha participado.

Finalmente, respecto en cuanto al incumplimiento de la política igualitaria del punto 7.3 del informe, ninguna objeción pone el sindicato demandante.

SEXTO.- Queda por analizar un punto aducido por la parte demandante y demandada, la aplicación del art. 72 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. El precepto ambas partes lo entienden aplicable pero se acogen a diferentes apartados:

1. Sindicato demandante.

(...) Indicación, en su caso, de los criterios de reparto de los costes generales y/o indirectos incorporados en la relación a que se hace referencia en el apartado a), excepto en aquellos casos en que las bases reguladoras de la subvención hayan previsto su compensación mediante un tanto alzado sin necesidad de justificación .(...)

Este tema ya lo hemos tratado en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución, entiende la entidad demandante que la clausula cuarta del convenio le eximiría de la presentación, sin embargo la lectura de la clausula cuarta del convenio lo que hace no es fijar una cantidad a tanto alzado sino distinguir tres tipos de cursos:

a. Acciones formativas en general 12 €/alumno por hora lectiva.

b. Acciones formativas de carácter práctico 13 horas alumno/hora.

c. Acciones formativas de cursos semipresenciales 8 € alumno/hora.

d. Acciones formativas no sujetas a módulo, coste real de la acción.

En los grupos a), b) y c) se establecen porcentajes mínimos que deberán ser destinados a docencia. La clausula se complementa con la 'sexta.-Gastos elegibles' conforme al reglamento C.E. nº 448/2004, de la Comisión de 10 de marzo de 2004 (DOCE de 11 de marzo de 2004), en la que especifica que comprenden los gastos de docencia, generales, de dirección, coordinación, captación y control, impuestos y amortizaciones; incluso, en el número 2 exige la presentación de ofertas en los contratos de consultoría de asistencia técnica cuando sobrepasen los 12.000 €. La conclusión que reiteramos es que no se trata de una subvención a tanto alzado sino una subvención con límites máximos a justificar.

2. Por la Administración.

Toma el art. 72.2 del Real Decreto 887/2006 , que exige una memoria justificativa:

(...) Una memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, que contendrá: (...)

En el apartado d) exige a la misma ' Indicación, en su caso, de los criterios de reparto de los costes generales y/o indirectos incorporados en la relación a que se hace referencia en el apartado a)'.

En consecuencia, se debe desestimar el alegato, con el mismo, el recurso en su totalidad.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se imponen las costas a la parte demandante. Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso planteado por UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DEL PAIS VALENCIANO (UGT-PV), contra 'Resolución del Secretario Autonómico de Formación Y Empleo de 20 de Diciembre de 2012, por la que se desestiman las alegaciones presentadas por el demandante en el recurso de reposición formulado contra resolución de la Ilma. Sra. Consellera de Educación, Formación y Empleo de 10.09.2012, por la cual lleva a cabo la minoración de 87.578,31 € y que, añadidos a los intereses de demora asciende a 99.194,37 €, sobre lo justificado en los planes amparados en el Convenio de Colaboración entre la Consellería de Economía y Hacienda y Empleo de la Generalidad y la Confederación de Organizaciones Empresariales de la Comunidad Valenciana (CIERVAL), la Unión General de Trabajadores del País Valenciano (UGT-PV) y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CC.OO-PV), para el desarrollo del Plan de Formación de Seguridad y Salud en el Trabajo durante el año 2008, y que por resolución de fecha 23 de Julio de 2008 de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, motivó la concesión de la subvención destinada al desarrollo de dicho Plan (exp: TRN439/2008/02). Todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandante.

Contra la presente resolución cabe recurso de casación para unificación de doctrina ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, se preparará mediante escrito dirigido a esta Sala sentenciadora en el plazo de treinta días partir del siguiente de la notificación al que se acompañarán los documentos del art. 97 de la Ley 29/1998 .

Así por esta nuestra sentencia, frente a la que no cabe recurso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico,