Sentencia Administrativo Nº 556/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 667/2015 de 04 de Noviembre de 2016

Encabezamiento

RECURSO Nº 667/2015

PONENTE SR. Santiago de Andrés Fuentes

SENTENCIA Nº 556

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilma. Sra. Presidenta:

Dª. María Jesús Muriel Alonso

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. Ignacio del Riego Valledor

D. Santiago de Andrés Fuentes

D. José Félix Martín Corredera

En la Villa de Madrid a cuatro de Noviembre del año dos mil dieciséis.

VISTO por la Sala, constituida por los Ilmos. Sres. Magistrados 'supra' relacionados, el recurso contencioso-administrativo número 667/2015, seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por la Procurador de los Tribunales Dª. Ana de la Corte Macías, en nombre y representación de D. Landelino, contra la Resolución de la Jefatura de la División de Personal de la Dirección General de la Policía, fechada el 15 de Julio de 2015, por la que se desestimó la solicitud formulada por el mismo, con fecha 29 de Abril inmediato anterior, en orden a que le fuera abonada, con efectos desde los cuatro años anteriores a la solicitud, la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo concedida, a título colectivo y por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1982, al Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional. Habiendo sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO:Interpuesto el recurso, se reclamó el Expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SEGUNDO:La Abogacía del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.

TERCERO:Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 2 de Noviembre del año en curso, en que tuvieron lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don Santiago de Andrés Fuentes, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Landelino, se dirige contra la Resolución de la Jefatura de la División de Personal de la Dirección General de la Policía, fechada el 15 de Julio de 2015, por la que se desestimó la solicitud formulada por el mismo, con fecha 29 de Abril inmediato anterior, en orden a que le fuera abonada, con efectos desde los cuatro años anteriores a la solicitud, la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo concedida, a título colectivo y por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1982, al Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional.

Pretende el recurrente la anulación de la resolución referenciada por cuanto, a su juicio, la misma es contraria a derecho aduciendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, que conforme al artículo 5 de la Ley 5/1964, de 29 de Abril, sobre Condecoraciones Policiales, las causas que motivan el nacimiento del mérito para la concesión de la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo tienen naturaleza personal, además de que la propia Orden de 30 de Marzo de 1.982, (publicada en la Orden General de 15 de Mayo próximo siguiente), remite expresamente al artículo mencionado por estimar a los integrantes del Grupo Especial citado comprendidos en dicho precepto; que la Ley reguladora de la Condecoración no contempla, por otro lado, su concesión 'a título colectivo' a una Unidad, con abstracción de los concretos miembros que la forman, de modo que donde la ley no distingue tampoco puede distinguir el intérprete; que el artículo 4º de la Ley 5/1964, de 29 de Abril, delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la norma que lleva a entender el necesario carácter personal del beneficio de la recompensa; y, finalmente, que en aplicación del artículo 8º de dicho texto legal el carácter pensionado de la Cruz de constante cita es claro, y así lo ha declarado la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2000, al ser cualidad inherente a toda condecoración.

La Abogacía del Estado, por su parte, interesó la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones expuestas en su escrito de contestación que se une a las actuaciones.

SEGUNDO:Adentrándonos ya en el análisis del fondo de la cuestión sometida a nuestra consideración se hace necesario significar, con carácter previo, el cambio de criterio operado en la presente Sección, en atención a la incidencia de la Jurisprudencia sentada respecto a la cuestión que nos ocupa por el Tribunal Supremo.

Pues bien, con anterioridad manteníamos que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia, a título colectivo como sabemos, se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, de lo que concluíamos que ello traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, en la medida en que ambos efectos eran perfectamente imaginables separadamente.

Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Blanco, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los 'funcionarios' y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a 'otros componentes' de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta, que se integran en el denominado por la doctrina científica 'patrimonio moral' del afectado, sea el mismo un individuo o un colectivo, si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2000, recaída en el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de 7 de Octubre de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , en la pretensión de que se fijare como correcta doctrina legal la de que 'las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas', y, tras examinar la Ley 5/1964, de 29 de Abril, reguladora de la concesión de la Condecoración al Mérito Policial con Distintivo Rojo, concluye el carácter pensionado de aquélla, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo.

La argumentación que lleva al Alto Tribunal a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente: ' 1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales. 2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE). Esto hace que deba respetar los principios y valores Constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1. 3). La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1964, reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica. La expresión «otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado», utilizada por su art. 4, tras decir «Podrán ser recompensados ... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa», no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar por la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre «miembros» y «componentes», y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva). La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de «miembros», «funcionarios» o «componentes» son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que está prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado. 4) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores Constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado. El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica'.

Efectivamente, al no prever la Ley 5/64, de 29 de Abril, la concesión título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8º, habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en ese Grupo especial en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1982, al expresar 'en atención a los méritos que concurren en los miembros del Cuerpo de Policía Nacional integrantes del Grupo Especial de Operaciones', de ahí que, donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Cruz de referencia llevará consigo no solamente el efecto honorífico sino también económico, pues, como decíamos, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la Jurisprudencia transcrita, se hace preciso modificar el criterio de la Sala y acceder a la pretensión deducida por el hoy recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que el mismo se hallaba destinado en el Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional en el momento en que la Condecoración fue otorgada, esto es en el año 1982, según ha resultado debidamente acreditado de la prueba practicada en los presentes autos.

TERCERO:En orden a la cuantificación de la pensión cuya procedencia hemos declarado, el artículo 8 de la tan citada Ley 5/64, de 29 de Abril, dispone que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo, asignando a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo el 'diez por ciento'; beneficios que según el artículo 9 del propio cuerpo legal serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Pues bien, a estos efectos la expresión 'sueldo de empleo' que utiliza el precepto transcrito lo hace en la acepción de sueldo de funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas 'del empleo' o carrera ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1963 de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1964 de 7 de Febrero, cuya terminología no se implantaría sino con el paso del tiempo. El problema arranca de que la expresión 'sueldo de empleo' es técnicamente extraña al sistema anterior, pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del artículo 96, se distingue el 'sueldo base' y 'el sueldo de cada funcionario', con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo de empleo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, a los cuales habría de añadirse el grado de carrera cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse si al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo.

Posteriormente, la Ley 1/1978, de 19 de Enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8.6 que durante el ejercicio de 1978, las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1977, incrementadas como máximo en un 19,5%.

Esta norma limitativa fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias y así el artículo 7.6 de la Ley 1/1979 de 19 de Julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1978, incrementadas como máximo en un 11%. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10,5 y el 12%. La alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1977, supuesto éste en el que, para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1964, de 29 de Abril, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa.

En conclusión, la Ley 5/1964 despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa, mediante el porcentaje (10%) para ella señalado aplicado al expresado 'sueldo de empleo', rigiéndose el 'quantum' de las sucesivas fijaciones a partir de 1978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y, ello, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1691/1995, de 20 de Octubre, por el que se adecuan las cuantías de las pensiones Anejas a las Medallas y Cruces de Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su Disposición Final Segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el B.O.E., con efectos económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de Diciembre de 1995) la pensión aneja a la condecoración de referencia se devenga en las cuantías específicas que se detallan.

Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que la reclamación administrativa cuya desestimación está en el origen del presente recurso contencioso-administrativo se presentó, por escrito dirigido a la Dirección General de la Policía, con fecha 29 de Abril de 2015, es decir, estando en vigor la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, por la que se aprueba la Ley General Presupuestaria. El artículo 25 de esta Ley señala un plazo de prescripción de cuatro años para el reconocimiento o liquidación por la Hacienda de obligaciones como la que hoy se pretende, comenzando a contar dicho plazo desde que concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación, o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse. En aplicación de dicho precepto el reconocimiento del derecho que se pretende debe abarcar, en consecuencia y en sus concretos efectos económicos, hasta cuatro años anteriores a la fecha en que el hoy recurrente presentó su reclamación en vía administrativa, esto es a partir del mes de Abril de 2011, tal y como se reclama expresamente en el suplico del escrito de demanda.

Procedente será, en consecuencia, la estimación del presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO:No podemos finalizar el análisis sin detenernos en efectuar algunas consideraciones en torno a la reclamación de intereses deducida en el escrito de demanda. En el mismo se suplica se declare el derecho del recurrente a percibir los intereses de la cantidad principal reclamada, y cuya pretensión ha sido estimada en los términos expuestos en el Fundamento precedente, computados desde la fecha de la reclamación efectuada en vía administrativa.

Así las cosas el análisis de la pretensión descrita exige poner de manifiesto, ya de entrada, que en los ámbitos en los que nos movemos,- y como ha puesto de relieve nuestro Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/1997, de 11 de Febrero, en la que se citan expresamente las Sentencias del propio Alto Tribunal números 206/1993 y 69/1996 -, es preciso diferenciar, con claridad, los intereses a que aluden, por un lado el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (o el artículo 106.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), y, por otro, el artículo 1100 del Código Civil. Los unos aluden al llamado interés procesal, los primeros, en tanto que los últimos tienen una naturaleza jurídica diferente en cuanto que su propia esencia les configura o dota con un carácter indemnizatorio, destinados a compensar la mora o retraso en efectuar un determinado pago, como complemento de una prestación de dar una cantidad de dinero.

Los intereses hoy reclamados son, precisamente, estos últimos, por lo que partiendo de la función indemnizatoria que los mismos tienden a cumplir, así lo ha destacado el Tribunal Constitucional en las Sentencias antes aludidas, debe recordarse que 'la efectividad de la tutela judicial, garantizada constitucionalmente, exige ... que el ganador consiga el restablecimiento pleno de su derecho hasta la restitutio in integrum ...'.

Es por ello, en definitiva, por lo que es de estimar la pretensión ejercitada por la parte actora en cuanto al particular analizado respecta toda vez que, como habremos de convenir, una denegación de la misma, o una limitación en cuanto al período de cómputo de los intereses de referencia, en modo alguno lograría la satisfacción plena del derecho del recurrente máxime si tenemos en cuenta que el mismo ha tenido que acudir al proceso, necesariamente dilatado, para lograr su efectivo reconocimiento, por lo que contrariaría la finalidad reseñada respecto a los intereses pretendidos el otorgamiento de cualquier período de carencia, que eventualmente pudiera justificarse en supuestas necesidades o intereses presupuestarios, pues esta conclusión produciría, como inversa consecuencia, el reconocer como justificado la existencia de unos perjuicios al recurrente, concretados en un período de tiempo en el que no se devengarían intereses, que no sólo quedarían sin resarcir sino que, lo más importante, no tiene el mismo por qué soportar.

QUINTO:De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la parte demandada, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 500 Euros por todos los conceptos comprendidos en ellas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procurador de los Tribunales Dª. Ana de la Corte Macías, en nombre y representación de D. Landelino, contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, la cual, por ser contraria a derecho, anulamos; Al propio tiempo debemos declarar y declaramos el derecho que ostenta el Sr. Landelino, con efectos desde el mes de Abril de 2011, a percibir la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo concedida, a título colectivo y por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1982, al Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Tercero; La cantidad resultante de la liquidación a efectuar devengará, desde el 29 de Abril de 2015 hasta el momento del efectivo abono de la misma, los intereses correspondientes, calculados al tipo de interés legal; Pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración actuante; Y todo ello con expresa condena en las costas del presente proceso a dicha Administración demandada, hasta un máximo de 500 Euros, por todos los conceptos comprendidos en ellas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma cabeinterponer Recurso de Casaciónde conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de Julio, el cual se preparará ante esta Sala, en un plazo de treinta días a contar desde la notificación de la presente Sentencia, por escrito que deberá cumplir los requisitos especificados en el artículo 89.2 de la indicada Ley 29/1998, de 13 de Julio, en la redacción que del mismo efectúa la citada Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de Julio (B.O.E. número 174, de 22 de Julio próximo siguiente).

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Santiago de Andrés Fuentes, hallándose celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.