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Última revisión
16/12/2016
Sentencia Administrativo Nº 559/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 151/2015 de 18 de Noviembre de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Noviembre de 2016
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: RUIZ PIÑEIRO, FERNANDO LUIS
Nº de sentencia: 559/2016
Núm. Cendoj: 28079230082016100517
Núm. Ecli: ES:AN:2016:4356
Núm. Roj: SAN 4356:2016
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Madrid, a dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, Ministerio de Fomento, representada por el Abogado del Estado.
Antecedentes
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado
Fundamentos
La naturaleza de responsabilidad objetiva impone que no sólo no es menester demostrar, para exigir aquella responsabilidad, que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.
Debe concluirse, pues, que para que el daño concreto, producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares, sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será imputable a la Administración.
Es sabido que la responsabilidad de las Administraciones públicas, en nuestro ordenamiento jurídico, tiene su base no solo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución , sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado en reiteradísima jurisprudencia que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa-efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.
c) Ausencia de fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño causado.
En este sentido, haciéndose eco de una pacífica y consolidada doctrina jurisprudencial, la STS de 10/10/07 recuerda:
«(...) Es cierto que la principal característica de la responsabilidad patrimonial es su carácter directo y objetivo, en el doble sentido de que la reclamación se formula frente a la Administración actuante sin necesidad de concretar al funcionario causante del daño, y de que la responsabilidad, y por tanto la obligación de indemnización, nace sin necesidad de que exista culpa, ni siquiera ilicitud o anormal funcionamiento de la Administración, pero ello tampoco convierte, a través de esta institución, a la Administración en una aseguradora universal de cualquier daño que sufran los particulares. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, así lo ha reiterado, por todas sentencia de 7 de febrero de 1.998 , 10 de febrero de 2.001 y 26 de febrero de 2.002 , al afirmar que: 'para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que ahora contempla expresamente el artículo 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común , redactado por Ley 4/1999, de 13 de enero, al disponer que 'sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley...'; es necesario que el daño sea antijurídico al no existir deber de soportarlo, pues lo contrario convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el significado de la responsabilidad extracontractual aunque sea objetiva o por el resultado, como declaró esta Sala, entre otras, en su Sentencia de 7 de febrero de 1.998 (recurso de casación 6282/93 , fundamento jurídico tercero)».
El Plan Parcial de Bahía de Formas se aprueba en abril de 1992, publicándose en el BOC en octubre de 1995. La actora y el Ayuntamiento firmaron convenio urbanístico por el que se cedían al Ayuntamiento 60.000 metros cuadrados para equipamiento social y se cedían a la actora 1670 metros cuadrados. En el 2000 se comienza la urbanización del Plan Parcial Bahía de Formas (PPBF), hasta que se paraliza en 2001, con motivo de la aprobación del Plan de Utilización de Espacios Portuarios (PUEP) del Puerto de Las Palmas. El PUEP clasifica los terrenos del PPBF como dominio público portuario estatal.
En Julio de 2004 se publica la aprobación del Plan de Ordenación de Santa Lucía de Tirajana, que clasifica parte de la finca propiedad de la actora como sistema general portuario.
En 2009 la actora insta el inicio del expediente expropiatorio de los terrenos de su propiedad. En mayo de 2010, el Ministerio de Fomento resuelve dicha petición denegándola, al considerar que los PUEP no son instrumentos de ordenación urbanística ni territorial, sino instrumentos de delimitación y que la Autoridad Portuaria de Las Palmas ha iniciado la modificación del PUEP de Las Palmas (en 2010) en la zona que le afecta.
La parte manifiesta de forma expresa que su reclamación no deriva del cambio de clasificación urbanística, sino de la inactividad de la administración durante años. La reclamación se formula el 28 de octubre de 2013.
Conviene precisar que, como consecuencia de la modificación del PUEP, se desafectan los terrenos objeto de reclamación, que dejan de tener la clasificación de sistema portuario. Dicha desafección se materializa en la Orden FOM/769/2014, de 25 de abril.
Una vez que se considera que es precisa la desafección de los terrenos, en 2010 y siendo de aplicación la ley 33/2010 de 5 de agosto, se procede a iniciar el trámite de una Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP). Tras diversos informes, se remite a Puertos del Estado el DEUP, en 2001. Tras diversas vicisitudes relacionadas con el trámite de evaluación ambiental se remite a Puertos del Estado documento corregido del DEUP. Se abre trámite de alegaciones o informe y tras los correspondientes trámites del procedimiento, se aprueba la modificación del anterior PUEP, publicándose la Orden FOM que ya hemos citado en el BOE de 13 de mayo de 2014.
Conviene también precisar que la parte actora no sitúa la responsabilidad como derivada del cambio urbanístico que supone la aprobación del PUEP en 2001, sino que pretende que dicha responsabilidad administrativa deriva de la tardanza en tramitar la modificación del PUEP, hasta la aprobación de la Orden FOM citada.
En los folios 821 y siguientes del expediente, queda reflejada la tramitación seguida para la modificación del PUEP, constatando hasta doce vicisitudes distintas entre abril de 2010 y noviembre de 2013. También nos remitimos a los 23 antecedentes de hecho que se reflejan en los folios 840 y siguientes.
Como ya hemos reflejado con anterioridad, la aprobación del PUEP es del año 2001, momento en que la propia parte afirma que no continúa con la urbanización del Plan Parcial de Bahía de Formas. Aquí sitúa la administración demandada un primer momento a considerar a efectos de apreciar la prescripción. Para ello adquiere especial importancia examinar si estamos ante daños continuados o permanentes. Se afirma que en dicho año la parte conoce que sus terrenos son de reserva portuaria y, por tanto, ya no son susceptibles de desarrollo urbanístico.
Si acudimos al informe pericial que sirve de base a la reclamación, observamos que los daños reclamados derivan de la falta de materialización de los aprovechamientos urbanísticos de los terrenos objeto de litis. Así, se calcula el lucro cesante teniendo en cuenta un periodo de construcción de viviendas y de venta de las mismas que se desarrolla entre 2002 y 2007. La cantidad se actualiza a la interposición del recurso y se descuenta el valor de los terrenos, teniendo en cuenta una renta potencial de un cultivo de plátanos.
Como hemos señalado en nuestra sentencia de fecha 29 de junio de 2015, recurso de apelación 7/2015 :
"Sobre los daños permanentes y continuados, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, y sirva por todas la sentencia de 26 de julio de 2013 , en los siguientes términos:
'Este Tribunal ha distinguido, efectivamente, entre daños permanentes y daños continuados entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aún cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.
Pero esta distinción no es tanto conceptual o teórica como práctica. Se hace a los solos efectos de decidir si una acción está prescrita o no, para lo que se atiende al momento a partir del cual pudieron valorarse la totalidad de los perjuicios causados por un determinado evento lesivo. Por eso, para clasificar un daño en una u otra categoría, se atiende al momento en que pueden valorarse o cuantificarse esos perjuicios.
(...) son daños continuados aquellos que no permiten conocer aún los efectos definitivos del quebranto y en los que, por tanto, el dies a quo del plazo para recurrir será aquél en que ese conocimiento se alcance; y que son daños permanentes los que se refieren, por el contrario, a lesiones irreversibles e incurables, aunque no intratables, cuyas consecuencias resultan previsibles en su evolución y en su determinación, siendo, así, cuantificables, de suerte que los tratamientos paliativos ulteriores, encaminados a obtener una mejor calidad de vida, o a evitar eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya se manifestó con todo su alcance.
Aquí se puede comprobar que, como decimos, la distinción entre daños continuados y permanentes lo que pretende es dar una respuesta a aquellos casos en los que no es posible valorar todos los perjuicios causados en el momento en que se produce el hecho generador del daño y en los que, por tanto, no puede tomarse esa fecha como dies a quo del plazo para reclamar. Y que, desde luego, no es una distinción trazada en razón del carácter definitivo o perdurable del daño, pues tanto los daños continuados como los permanentes tienen esa naturaleza. Quiere ello decir que el hecho de que se prive al propietario de manera definitiva -o cuando menos, indefinida- de un derecho (el derecho a cazar, pescar y explotar la finca de otras formas), y el hecho de que, lógicamente, ese perjuicio se produzca todos los días y todos los años que dure esa situación (en los que no se podrá cazar, pescar, cultivar, etc.), todo ello no conlleva, sin más, que el daño sea de carácter continuado. Lo será si la cuantificación de los todos los daños derivados de esa privación legal no pudo hacerse en el momento de promulgarse la Ley.
Pero si pudieron determinarse y calcularse en esa fecha, entonces son daños de los que hemos llamado permanentes. Y en el caso que examinamos resulta claro que los perjuicios derivados de esa privación legal podían haberse calculado ya desde un primer momento, de la misma manera que se cuantifica de una sola vez la privación definitiva del derecho de propiedad (o de cualquier otro) en los expedientes de expropiación forzosa, a pesar de que el propietario se ha visto privado de la finca de manera definitiva. La prueba de que este cálculo era posible es que desde aquella declaración legal no ha ocurrido nada que haya modificado un ápice la situación del propietario, o que haya condicionado de un modo u otro los parámetros o criterios que podrían haberse utilizado ya en aquel momento para calcular los perjuicios causados (salvo el transcurso del tiempo, claro, pero esto es inevitable y previsible y, además, consustancial a los daños permanentes y a los continuados, según ha quedado ya suficientemente explicado)".
Basándonos en ello coincidimos con la administración demandada, en cuanto los daños se conocían y eran susceptibles de cuantificación ya en aquel primer momento. La existencia de factores relevantes para la determinación del daño es criterio válido para apreciar si estamos ante daños permanentes o continuados ( SAN de 29 de septiembre de 2015, recurso apelación 31/2014 ), pues en aquéllos casos en que el daño y su determinación dependan de forma relevante de algún factor no establecido al momento inicial, podrá hablarse de daño continuado. Por el contrario, si el daño puede cuantificarse de forma significativa al momento inicial estaríamos ante daño permanente y comienzo del plazo de ejercicio de la acción.
La imposibilidad de dar a sus terrenos el destino previsto en la normativa urbanística, es lo que constituye el daño que se reclama, aun cuando la parte lo sitúe en la tardanza de la administración del estado. La parte recurrente solicitó la expropiación de los terrenos en 2009 y la administración desestima dicha pretensión, pero en 2010 inicia un nuevo expediente de modificación del PUEP, que finaliza con la ya referida Orden que desafecta los bienes que nos ocupan.
Considerando lo hasta aquí expuesto, debemos concluir que la acción ejercitada ha prescrito si tenemos en cuenta que son daños permanentes. A estos efectos, son cuatro fechas las que podemos considerar: 2002 por ser la fecha en que se produce, de forma ya conocida por la parte, la paralización del desarrollo urbanístico que alega; 2007, por ser la fecha en que sitúa el conocimiento real de los daños en que cuantifica el lucro cesante y cuando la Autoridad Portuaria declara la innecesariedad de los terrenos; 2009 por ser la fecha en que la parte conocía la innecesariedad de los terrenos, como ella misma reconoce, año en que, además, solicita la expropiación de los terrenos; ó 2010, por ser el año en que se inicia la tramitación del DEUP. En todos los casos se excede el plazo de un año.
Por lo demás, tal y como afirma la administración demandada, la pretensión ejercitada implica que o bien la acción está prescrita, conforme acabamos de examinar, o bien el daño que reclama no puede ser el que solicita la parte. Por un lado, podemos apreciar que la parte permanece inactiva a los efectos que nos interesan, al menos hasta 2009, en que solicita la expropiación de los terrenos, entrando en juego los plazos a que hemos aludido en fundamento anterior. Por otro lado, la parte sitúa la generación del perjuicio en la actuación administrativa posterior a dicha fecha, por cuanto es la tardanza administrativa en aprobar la modificación del PUEP, la que genera responsabilidad. En esta segunda hipótesis, el daño no parece que pueda ser el lucro cesante hasta 2007, pues los daños deberían situarse -como afirma la abogacía del estado- en la diferencia entre el desarrollo del proyecto empresarial inicial y el que pueda efectuarse a partir de la Orden de 2014, o cuando se revierta el cambio de planificación urbanística de los terrenos, que continúan siendo propiedad de la recurrente. De hecho, tal y como afirma la administración demandada, si no se hubiese dictado la Orden de 2014, el daño sería el derivado de la afección urbanística, que estaría desde luego prescrito, por derivar de acto firme al no haberse la acción en plazo.
Por otra parte, también coincidimos con la Abogacía del Estado, en cuanto una vez que se produce la afección al uso portuario, la responsabilidad por un presunto retraso en desafectar los bienes sólo puede predicarse si existiera el deber de dicha desafección, lo que no es el caso y, por tanto, difícilmente puede apreciarse que una presunta tardanza en la tramitación última haya sido generadora de responsabilidad.
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.