Sentencia Administrativo Nº 56/2014, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 791/2010 de 06 de Febrero de 2014

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00056/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA ILLES BALEARS

SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

SENTÈNCIAnúm. 56

Il·lès. Srs.

PRESIDENT:

Gabriel Fiol Gomila.

MAGISTRATS:

Pablo Delfont Maza.

Carmen Frigola Castillón.

Palma, a 6 de febrer de 2014

VISTES per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears les actuacions número 791 de 2010, dimanants del recurs contenciós administratiu seguit entre parts, d'una, com a demandant, la societat 'Apartamentos Migjorn Playa SA.', representada pel procurador dels Tribunals Sr. Nicolau Rullán i assistit per l'advocat Sr. Marí Ribas, i, d'altra, com a Administració demandada, el Consell Insular de Formentera, representada per la procuradora Sra. Adrover Thomàs i assistida pel seu advocat Sr. Mir Capellà.

L'objecte del recurs és l'acord plenari del Consell Insular de Formentera, adoptat en sessió plenària del 30 de setembre de 2010, mitjançant el qual es va aprovar definitivament la revisió de les Normes Subsidiàries del municipi de Formentera. Fou publicat en el BOIB de 27 d'octubre de 2010.

La quantia es fixà en indeterminada.

El procediment seguit ha estat el del tràmit previst a la Llei Jurisdiccional 29/1998.

L'Il·lm. Sr. Gabriel Fiol Gomila, President de la Sala, en qualitat de magistrat ponent, expressa el parer del Tribunal.

Antecedentes

1r.- Interposat el recurs en el termini prefixat en la Llei Jurisdiccional se li donà el tràmit processal adequat, ordenant-se reclamar l'expedient administratiu i anunciar la seva incoació.

2n.- Rebut l'expedient administratiu es va posar de manifest en Secretaria a la part recurrent perquè formalitzés la demanda. La referida demanda fou deduïda dins el termini legal al·legant-se en ella els fets i fonaments de dret que s'estimaren necessaris en ordre a les seves pretensions i interessant de la Sala que es dictés sentència estimatòria del recurs per ser contraris a l'ordenament jurídic els actes administratius impugnats.

3r.- Donat trasllat de l'escrit de demanda a la representació de l'Administració demandada perquè la contestés, així ho va fer en temps i forma, oposant-se a ella i suplicant que es dictés sentència confirmatòria dels actes administratius recorreguts.

4r.- A través del corresponent Acte es rebé el plet a prova que devia versà sobre els punts de fet interessats per la part actora. Proposta i admesa que fou en forma, es practicà amb el resultat que és de veure en les actuacions.

5è.- Per provisió es declarà conclosa la discussió escrita i el període probatori, ordenant-se portar les actuacions a la vista, amb citació de les parts per a sentència, acordant que aquestes formularan les conclusions per escrit; cosa que així varen fer, i s'assenyalà a continuació, per a la votació i decisió, el dia 3 de desembre de 2013.

Fundamentos

PRIMER .- Hem assenyalat a l'encapçalament, que la revisió jurisdiccional ho era de l'acord plenari del Consell Insular de Formentera, adoptat en sessió plenària del 30 de setembre de 2010, mitjançant el qual es va aprovar definitivament la revisió de les Normes Subsidiàries del municipi de Formentera. Fou publicat en el BOIB de 27 d'octubre de 2010.

En concret, el debat afecta a l'àmbit de l'antic sector urbanitzable 3/ Ca Marí. A la pètita de la demanda, amb caràcter principal, se'ns demana, que es declari que les determinacions de les Normes Subsidiàries pel que fa al dit àmbit són contraries a l'ordenament jurídic i que es procedeixi:

'....a la inclusión de la totalidad del área que comprende el sector Ca Marí según venía delimitada por las NNSS aprobadas en 1989 (sector 3/1) dentro de las áreas de desarrollo urbano, con mantenimiento de los usos existentes, por cumplir dicha zona con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 6/1999 sobre Directrices de Ordenación del Territorio, con los requisitos que la legislación urbanística establece para ser clasificado como suelo urbano, fijando asimismo los parámetros edificatorios propuestos en el informe pericial acompañado como Documento núm. 7, de forma que:

'....se establezcan una o varias UA, con cesiones razonables y edificabilidad neta en parcela que no baje del 60% de las establecidas para los urbanos de desarrollo directo (es decir que una vez realizadas las cesiones, el suelo que quede, tenga una edificabilidad similar a los urbanos de desarrollo directo).

Las zonas Extensivas Plurifamiliares, no debería bajar de 0,66, la Extensiva Turística de 0,5 y la Extensiva Unifamiliar U de 0,6.'.

Formula després, dues pretensions subsidiàries i incorpora una quarta, en el cas de desestimar-se les anteriors, de condemna a l'Administració a indemnitzar pels perjudicis patits per ella, la mercantil recurrent propietària dels terrenys, a conseqüència de la minusvaloració de la parcel·la en tant ve definitivament classificada com a sòl no urbanitzable. Indemnització a fixar en període d'execució de sentència.

Dient-ne ja, i en el que és important per a la comprensió de la problemàtica que ens envolta, el següent:

1r.- Que la parcel·la afectada, propietat de la recurrent, és la finca del registre de Formentera núm. 2.735 i té una superfície de 19.926 m2.

2n.- La zona, i pel que feia al Pla provincial de Balears de 1973, estava inclosa dins les àrees de desenvolupament urbà com àrea turística. Posteriorment, a les Normes Subsidiàries de 1989, el sector fou classificat com a sòl apte per a la urbanització.

3r.- L'any 1997, el Pla d'ordenació de l'oferta turística d'Eivissa i Formentera també va delimitar la zona de Ca Mari en la subzona 2.2 com a nucli urbà, zona turística.

4t.- A l'empara de la Disposició addicional 12ena. de les Directrius d'ordenació del territori, Llei 6/1999, de 3 d'abril , es va produir la desclassificació formal d'aquest sòl en tant no disposava de pla parcial aprovat definitivament. Els terrenys foren classificats en una part com a nucli rural dins la delimitació de Ca Marí amb la qualificació NR 01-ECM, situats dins l'APT de costa, i l'altra part, la més gran, com a sòl rústic comú i sòl rústic protegit dins de la delimitació de l'APT de costa.

SEGON .- Per a la consideració de que els terrenys gaudeixen de la condició de sòl urbà, la part actora acut, primer, a la cita dels articles 78.a) del Reial decret 1346/1976, de 9 d'abril del Text refós de la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana; 21 del Reial decret 2159/1978, de 23 de juny, pel qual s'aprovà el reglament de planejament; el 8 de la Llei autonòmica 6/1997, de 8 de juliol; el 8 de la Llei 6/1998, de 13 d'abril, del sòl; al 12 del Reial decret legislatiu 2/2008, de 20 de juny; a l'11 i 19 de la Llei balear 6/1999, de 3 d'abril; a l'1 de la també Llei balear 4/2008, de 14 de maig; al 22 del Pla territorial insular d'Eivissa i Formentera i, a més, a la Llei 10/2010, de 27 de juliol.

En segon lloc, addueix que les Normes Subsidiàries vulneren el principi d'interdicció de l'arbitrarietat i el dret fonamental a la igualtat dels articles 9.3 i 14 de la Constitució . Per últim, assenyala, el caràcter reglat del sòl urbà com a imperatiu legal que no queda a l'arbitri del planificador.

En qualsevol cas, i a la primera fase de la seva demanda, ens diu que quan es va plantejar la 'negociació' de la revisió no es va respondre a consideracions jurídiques o administratives sinó, tan sols, a la voluntat política de l'equip de govern i/o de l'equip redactor, 'conculcando el carácter reglado del suelo urbano en función de su realidad física'.

TERCER .- Com a qüestió inicial calgui assenyalar que l'Administració competent en matèria urbanística pot modificar el planejament quan hi ha hagi, o ho aconsellin, circumstàncies o raons d'interès general, sense que això impliqui la vulneració de cap principi. Modificació que ha d'operar de forma motivada i que s'entronca amb l'exercici del ius variandi.

A la sentència 574 de 23 de juny de 2006 , reiterada després, entre d'altres, a la núm. 20 de 15 de gener de 2009 , i recollint el que s'havia dit abans a la número 543 de 2003, diguérem, en tesi que reiterem, que:

'Cal a dir, inicialment, que la potestat de planejament, atribuïda per la Llei a l'Administració, és una potestat discrecional i els particulars no poden substituir-la en aquesta titularitat - per totes, sentència del Tribunal Suprem de 15 de novembre de 1995 -. El 'ius variandi', que és, no hi cap dubte, una manifestació típica de la potestat de planejament, comporta que l'Administració pugui desvincular-se de les previsions anteriors relatives a l'ús de terrenys. Naturalment, la potestat de planejament, com totes, es troba sotmesa plenament a la Llei i al Dret - article 103 de la Constitució -. Consegüentment, la potestat de planejament es troba limitada pels condicionaments legals i pels estàndards urbanístics i, a més a més, per l'obligació de justificar les modificacions que introdueixi per descartar d'aquesta manera l'arbitrarietat, la interdicció de les quals garanteix la Constitució - article 9.3 .'

Ens fèiem ressò, aleshores, de la llunyana sentència de 8 d'octubre de 1991 del Tribunal Suprem , però de plena aplicació com s'ha anat veient a moltes de posteriors, la qual havia dit:

'La doctrina jurisprudencial ( SS. de 27-4-1983 , 1-12-1986 ; 21-9-1987 ; 14-4-1988 ; 5-12-1990 ; 9-5 y 26-6-1991 , etc.) mantiene que el «ius variandi» en cuanto potestad planificadora de la Administración urbanística, plasmado, como aquí sucede, en la Revisión y Adopción de un Plan anterior, no tiene su límite en el respeto a los derechos adquiridos en el ordenamiento anterior, ya que, por el contrario, la revisabilidad de los Planes incide siempre sobre planes vigentes con anterioridad; y, además, reconocida tal potestad en el art. 47 de la Ley del Suelo de 1976 , en los plazos señalados y cuando se presenten las circunstancias del art. 12.1 de esa Ley, supone que no se pueden cerrar las demandas de futuro tan sensibles a las exigencias demográficas; de comunicaciones; espacios libres; equipamientos comunitarios, etc.; causas estas que obligan al legislador a la compatibilización de la - en principio - vigencia indefinida asignada en el art. 45 a los Planes, con la sucesiva revisión de los mismos; sin olvidar, en modo alguno, el profundo sentido novatorio que alberga una Revisión'.

A la vegada, a la sentència núm. 296 del dia 1 d'abril de 2006, actuacions 479 de 2000, vàrem dir que:

'La inicial vocación de vigencia indefinida de los planes (art. 45 TRLS/76), no implica imposibilidad de su alteración mediante los mecanismos de revisión o modificación.

Esta posibilidad de revisión y modificación es el conocido 'ius variandi' a favor de la Administración, que le permite alterar el contenido de los instrumentos de planeamiento. La discrecionalidad administrativa en este punto es de las más amplias que pueden encontrarse por cuanto no queda vinculada ni por el sentido de la ordenación urbanística anterior, ni por las expectativas o derechos urbanísticos particulares, ni por los posibles convenios urbanísticos suscritos. Todo ello, sin perjuicio de las posible indemnizaciones a que hubiera lugar.

En suma, los intereses públicos en la ordenación urbanística son de tal entidad, que no pueden quedar comprometidos por los intereses privados, debiendo deslindarse claramente la potestad discrecional para la alteración del plan, de las consecuencias indemnizatorias.

La extensa discrecionalidad administrativa en la formulación y alteración del planeamiento urbanístico no siempre puede merecer la calificación de discrecionalidad 'técnica' entendida como juicio de oportunidad entre soluciones técnico-urbanísticas, sino que en muchas ocasiones implica toma de decisiones sobre el modelo territorial a desarrollar, lo que tiene un componente de juicio de oportunidad de configuración social a decidir por quienes gozan de legitimación democrática para ello, en virtud de su condición de representantes de la voluntad popular. En suma, no sólo pueden contemplarse la toma de decisiones sobre el planeamiento desde unos criterios técnicos-urbanísticos, sino también desde criterios sociológicos, económicos, culturales, medioambientales, etc...).'

I, a la mateixa, més endavant, afegíem:

'Siendo amplia la discrecionalidad administrativa en la toma de dicha decisión, menor es el ámbito susceptible de control, por lo que este control se restringe a supuestos limitados. La STS de 28.02.1995 los cita al referirse a la potestad discrecional o 'ius variandi' de la Administración urbanística al planificar, aunque siempre sujeta a los principios contenido en el art. 103 CE ; de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de aquella potestad tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, ha incurrido en error, o al margen de aquella discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas o con desviación de poder o con falta de motivación en la toma de sus decisiones; directrices todas estas condensadas en el art. 3 en relación con el 12 T.R. de 1976 ( SS 30 octubre 1991 , 30 noviembre 1992 , 16 y 23 febrero 1993 , 22 febrero , 6 abril y 19 julio 1994 ). En consecuencia, el control se limita a examinar si concurre alguno de los mencionados supuestos de error, alejamiento de los intereses generales, falta de motivación, desviación de poder o desconsideración de la seguridad jurídica'.

QUART .- És obvi que la consideració de sòl urbà té un caràcter reglat. Precisament, a la sentència núm. 338 de 25 de juny de 2008 , vàrem afirmar que:

'La potestad administrativa de clasificación del suelo urbano, a diferencia de lo que ocurre con el suelo urbanizable o no urbanizable, no es discrecional.

En efecto, la potestad de clasificación de un suelo como urbano es de carácter reglado y no queda, pues, al arbitrio del planificador sino que, en principio, constituye un imperativo legal en función de la realidad de los hechos, bien que esa vinculación, en caso de hechos ilegales, será la que veremos.

Aceptado, en principio, que no quepa dejar de clasificar cómo suelo urbano aquél que lo es, en ese mismo sentido, debe tenerse en cuenta que tampoco cabe clasificar como suelo urbano aquel suelo que no lo es, de manera que no es posible por tanto un urbanismo a la carta, siempre contrario a la idea de planificación, esencial en la ordenación del suelo'.

Aquí, i ara, pel que fa a la condició dels terrenys de la zona de Ca Marí, s'hauria de demostrar que gaudien de la de ser urbans per consolidació. És aquesta, com afirma la defensa de la demandada, una qüestió purament fàctica. Doncs bé, l'informe aportat per la part actora, emès per l'arquitecte Sr. Clemente , a partir del que es denomina realitat urbana del nucli de Ca Marí, arriba a la conclusió que sí que ho són, urbans els terrenys. Informe que troba una clara discordança amb el que apareix a la documentació de la revisió de les NNSS.

També, cal ressaltar-lo, sembla ser que el grau de consolidació per l'edificació de la zona és idèntic al que existia en els anys en què es varen elaborar les NNSS de 1989 redactades pel propi Sr. Clemente i, aleshores, no es classificaren com a sòl urbà.

En qualsevol cas, fem ara un parèntesi. A l'escrit de conclusions introdueix la part actora una qüestió prèvia, a saber, que en el BOIB núm. 195 de 29 de desembre de 2012 fou publicat l'aprovació inicial de la modificació de la revisió de les NNSS de 2010, en què es reconeix el caràcter de sòl urbà al nucli de Ca Marí. No obstant, així mateix ens ho diu, no inclou en ell la parcel·la propietat de la referida part actora.

A la citada referència, ens diu la demandada, que el que ha fet, tan sols, és la d'adaptar les NNSS a les determinacions de la Llei 7/2012, de 13 de juny, de mesures urgents per a la ordenació urbanística sostenible, ja que amb ella ha desaparegut la figura del nucli rural en sòl rústic i ha estat succeïda per la figura de l'assentament en medi rural. La delimitació de l'àmbit és el mateix sense cap variable.

Continuant amb el discurs que elaboraven abans, hem de destacar que no hi ha hagut a les presents actuacions una prova que acredités de forma fefaent, amb rotunditat, que l'àmbit assenyalat, antic sector de sòl urbanitzable 3/1 Ca Marí, compleixi el requisit de consolidació per a l'edificació en proporció major a les dues terceres parts - 2/3 - dels terrenys susceptibles de ser edificats (arriba a un 60,41% afegint-se en aquest percentatge el viari, la qual cosa no és admissible, quan li pertocaria a la fi un 66,66%, afirmació que fem a pesar de l'informe de part de l'arquitecte Sr. Clemente , que eleva considerablement el dit percentatge però que no supera l'escull de les seves pròpies afirmacions al voltant que el grau de consolidació per l'edificació de la zona és idèntic al que existia en els anys en què es varen elaborar les NNSS de 1989 redactades pel propi Sr. Clemente ) ni tampoc que gaudeixi del de la dotació de serveis, ja que fins i tot no disposa de tota una xarxa de clavegueram.

En qualsevol cas, i és rellevant destacar-lo, com ha quedat exposat a la relació fàctica continguda al primer fonament de dret, mai han estat els terrenys classificats pel planificador com a sòl urbà. És cert que a un moment anterior foren classificats com a urbanitzables, per tant sotmesos a un procés de desenvolupament i urbanització i del qual no hi ha constància que s'hagués dut a terme, ergo, a l'empara de la Disposició addicional 12ena. de les Directrius d'ordenació del territori, Llei 6/1999, de 3 d'abril , es va produir la desclassificació formal d'aquest sòl en tant no disposava de pla parcial aprovat definitivament.

CINQUÈ .- A la sentència núm. 192 de 28 de febrer de 2013 , dictada a les actuacions 769 de 2010, segon fonament de dret, vàrem assenyalar, en tesi d'aplicació al cas que ara ens ocupa i que cal reiterar, tot això en relació al principi d'interdicció de l'arbitrarietat:

'Como esta Sala ha determinado de forma reiterada, la potestad administrativa de planeamiento urbanístico es fundamentalmente discrecional. A la Administración le corresponde atendiendo a la evolución social y desarrollo económico de la ciudadanía, adoptar el modelo territorial y urbanístico sobre el que ha de asentarse la población de su territorio.

Esa decisión obviamente se asienta sobre la potestad discrecional que se le reconoce a estos efectos, lo cual no exime de control jurisdiccional de la potestad de ese planeamiento, realizándose ese control tanto sobre los hechos determinantes que motivan esa actuación como a la decisión adoptada examinándose si el resultado guarda coherencia y racionalidad con el presupuesto fáctico del que se parte, de forma que en el caso de que así no ocurriera se concluye en que la actuación resultante es contraria a la legalidad por incidir en supuesto de arbitrariedad quebrantándose lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución , y por ello debe rechazarse una discrecionalidad que se ha convertido en causa de decisiones desprovistas de justificación fáctica alguna.

La Jurisprudencia es constante en el pronunciamiento de que la clasificación de suelo urbano o no urbanizable de especial protección no tiene carácter discrecional para la Administración como así ocurre cuando clasifica suelos como urbanos. Ese carácter reglado que ostenta el suelo urbano parte de la apreciación de la realidad fáctica del terreno, de forma que si este cuenta con acceso rodado, abastecimiento de aguas, la evacuación de aguas residuales y el suministro de energía eléctrica, y además, esté inserto en una malla urbana, de forma que los terrenos se encuentren incluidos en un entorno perimetral, en los que a modo de dotación básico existan redes de suministros de energía, agua y saneamiento, todo esa obra transformadora confiere a ese suelo la condición de urbano y como tal ha de ser clasificado. También lo será aquel que esté edificado en más de sus dos tercios ( Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2006 , 30 de junio de 2006 , 7 y 22 de octubre de 2010 , y 29 de abril de 2011 entre otras muchas).

De igual forma, el Tribunal Supremo, en las Sentencias de 25 de marzo y 16 de diciembre de 2010 , indica que lo mismo ocurre con el suelo no urbanizable de terrenos sujetos a algún régimen de protección especial, en atención a sus valores paisajísticos históricos, arqueológicos, cinéticos ambientales o culturales o tiene un valor agrícola, forestal ganadero o por sus riquezas naturales'.

I seguíem dient, més endavant, al tercer fonament de dret:

'Resulta ser jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo, expresada -entre otras- en las sentencias de 9 de febrero de 1994 , 22 de febrero de 1994 , 11 de marzo de 1997 , 29 de noviembre de 1998 , que no puede ser arbitrario el ejercicio de los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento, sino que se encuentra condicionado por el respeto al interés general, los hechos determinantes y los principios generales del Derecho, así como que los elementos reglados de dicha potestad vienen definidos no por la voluntad discrecional de la Administración sino por concretas normas de derecho positivo, respecto a la clasificación'.

En la forma en què s'ha desenvolupat el procediment administratiu i s'ha vislumbrat la revisió de les NNSS de 2010 del municipi de Formentera, no podem parlar, ni assumir, que s'hagi vulnerat el principi d'interdicció de l'arbitrarietat.

En conseqüència, desestimem el contenciós. L'acord recorregut és conforme a l'Ordenament jurídic.

SISÈ .- No s'estimen mèrits per a una expressa imposició de costes processals de conformitat amb l' article 139 de la Llei Jurisdiccional .

VIST els articles esmentats i d'altres disposicions de caràcter general

Fallo

PRIMER.- DESESTIMARel present recurs contenciós administratiu.

SEGON.- DECLARARadequat a l'ordenament jurídic l'acord impugnat.

TERCER.- No s'hi fa una expressa imposició de costes processals.

Contra la present hi cap recurs de cassació per a davant el Tribunal Suprem en el termini de 10 dies comptadors des del següent a la notificació i conforme als requisits de forma contemplats a la Llei reguladora de la Jurisdicció 29/1998.

Així per aquesta nostra sentència ho pronunciem, manem i signem.

PUBLICACIÓ.- Llegida i publicada que ha estat l'anterior sentència pel President d'aquesta Sala Il·lm. Sr. Gabriel Fiol Gomila ponent a aquest tràmit d'Audiència Pública, dono fe. El Secretari, rubricat.