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Última revisión
26/02/2015
Sentencia Administrativo Nº 56/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 563/2011 de 03 de Febrero de 2015
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Orden: Administrativo
Fecha: 03 de Febrero de 2015
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: QUINTANA CARRETERO, JUAN PEDRO
Nº de sentencia: 56/2015
Núm. Cendoj: 28079230012015100018
Núm. Ecli: ES:AN:2015:340
Núm. Roj: SAN 340/2015
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA
Madrid, a tres de febrero de dos mil quince.
Vistos por esta Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los autos del recurso contencioso-administrativo número 563/2011, interpuesto por la Procuradora doña María Teresa De las Alas-Pumariño Larrañaga, en nombre y representación de doña Rocío , don Artemio , don Evelio y doña Emma , en cuya defensa ha intervenido el Abogado don Juan Pablo Fernández López, contra la Orden Ministerial de fecha 4 de julio de 2011, dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, y contra la resolución de 8 de marzo de 2013, dictada por el Secretario General Técnico del mismo departamento, sobre rescate de concesión de dominio público marítimo terrestre. Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
Las alegaciones de la parte demandante en defensa de su pretensión son, en síntesis, que la valoración del rescate de la concesión aprobada por la Administración demandada no resulta procedente, cuestionando los criterios empleados en el informe de TRAGSATEC, tanto temporales como en relación con los valores de referencia tomados en consideración -valor del suelo y costes de construcción-, y la deducción por amortización realizada. Considera que la valoración presentada por la demandante resulta correcta, postulando también el abono de intereses desde el 1 de marzo de 2003, día siguiente al transcurso de seis meses desde la aprobación del proyecto y día siguiente al de efectiva ocupación de la finca.
Las alegaciones de la Administración demandada en sustento de su pretensión son, en síntesis, que frente a las manifestaciones de la parte demandante debe prevalecer el informe de valoración del rescate de TRAGSATEC, reiterando los argumentos expuestos en la resolución administrativa recurrida, oponiéndose a la admisión de la solicitud de pago de intereses por no haber sido solicitados en vía administrativa y alegando su improcedencia por no estar contemplados en la Ley de Costas, sin perjuicio de que en modo alguno podrían remontarse más allá de cuatro años desde la fecha de la demanda, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria .
Solicitada y acordada la ampliación del recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 8 de marzo de 2013, dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, por la que se acuerda desestimar el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 26 de noviembre de 2012, dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por la que se acuerda desestimar la reclamación de intereses de demora formulada por los recurrentes, la parte actora formalizó demanda complementaria mediante escrito presentado el 14 de abril de 2014, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia estimatoria de su pretensión, y se condene a la Administración demandada a abonar a los recurrentes la cantidad de 60.943,80 euros en concepto de intereses de demora de la fijación del justiprecio, y los intereses legales de dicha cuantía desde el 10 de abril de 2012, en que se realizó el pago del principal fijado por la Administración, y hasta el momento de efectivo pago de aquella cantidad.
Las alegaciones de la parte demandante en defensa de su pretensión son, en síntesis, que el computo de intereses, en aplicación del artículo 56 de la LEF , debe comenzar el 1 de marzo de 2003, y que la cantidad así reclamada debe generar a su vez nuevos intereses moratorios a computar desde el 10 de abril de 2012, en que se realizó el pago del principal fijado por la Administración, y hasta el momento de efectivo pago de aquella cantidad.
El Sr. Abogado del Estado amplió la contestación a la demanda mediante escrito presentado el 10 de junio de 2014, en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, confirmándose el acto administrativo impugnado.
Las alegaciones de la Administración demandada en sustento de su pretensión son, en síntesis, las mismas expuestas en la contestación a la demanda, a lo que añade que la notificación de la resolución de rescate de la concesión tuvo lugar el 13 de octubre de 2011, por lo que solo desde esta fecha estaría obligada la Administración al pago de la valoración de la concesión, en aplicación del artículo 24 de la LGP, y que no procedía anatocismo, dada la ausencia de liquidez de la deuda, remitiéndose por lo demás a los argumentos expuestos en la contestación a la demanda.
Fundamentos
La concesión cuyo rescate nos ocupa (C-701-HU) fue otorgada en ejecución de sentencia firme de esta Sala de la Audiencia Nacional, mediante O.M. del Ministerio de Medio Ambiente de 28 de febrero de 2003 , a doña Rocío , don Evelio , doña Emma , don Juan Pablo y don Artemio , para la ocupación y el aprovechamiento de unos 720 metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre en la en la playa de La Antilla, término municipal de Lepe (Huelva), con indicación de que la superficie de terreno objeto de concesión se correspondía con la finca inscrita con el número 13.306 en el Registro de la Propiedad de Ayamonte y que en ella no existía nada construido en dicha fecha, y reconociendo a aquellos el derecho a construir sobre la parcela una vivienda ajustada a las determinaciones de la licencia urbanística concedida por la Comisión Provincial de Urbanismo de Huelva, en su acuerdo de 20 de abril de 1988. Por lo demás, su alcance, duración temporal y efectos serían los de la Disposición Transitoria Primera, apartado 1º, de la Ley de Costas .
La mencionada O.M. de 28 de febrero de 2003 ordenaba al Servicio Provincial de Costas del Departamento en Huelva que iniciara expediente administrativo para la valoración y rescate de la concesión que se otorgaba.
Por O.M. de 28 de octubre de 2008 se declaró de utilidad pública el rescate de la concesión, incoándose el expediente de rescate mediante providencia de 9 de febrero de 2009. Tras atribuirse por los concesionarios el valor de 301.953,21 euros a la concesión, con fecha 9 de febrero de 2009 la valoración del rescate antes expresada, el Servicio Provincial de Costas de Huelva con fecha 4 de agosto de 2009 concluyó que la valoración del inmueble a rescatar debía fijarse en 155.125,76 euros, valoración con la que mostraron su desacuerdo aquellos.
Habiéndose excedido el plazo de doce meses para declarar la extinción del derecho de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, previsto en el artículo 78.3 de la Ley de Costas , mediante resolución de 3 de noviembre de 2010 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, fue acordada la caducidad del expediente de rescate incoado el 9 de febrero de 2009, y se incoó nuevo expediente de rescate de la concesión. Cumplimentado el trámite de alegaciones y de informe del Consejo de Estado, cuyo dictamen fue favorable, se dictó la resolución aquí recurrida de 4 de julio de 2011.
Mediante resolución de fecha 15 de septiembre de 2011, dictada por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra, se acordó proceder al rescate de la concesión y a la aprobación del gasto en concepto de justiprecio de dicho rescate, por importe de 155.125,76 euros, que fue abonado a los titulares de la concesión el 14 de abril de 2012.
Solicitada la determinación y pago de los intereses de demora debidos por el retraso en la fijación del importe del rescate por los titulares de la concesión con fecha 4 de julio de 2012 ante el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, fue desestimada por la resolución de fecha 26 de noviembre de 2012, dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, confirmada en resolución de recurso de reposición por resolución de fecha 8 de marzo de 2013, dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, también recurrida.
El rescate de la concesión que se otorgó durante sesenta años, como compensación de la privación del derecho de propiedad de los bienes incorporados al dominio público en aplicación de la Ley de Costas, exige la correspondiente indemnización al titular del derecho concesional, pues supone una privación coactiva de derechos patrimoniales o de contenido económico, al extinguir ese derecho, ex artículo 78.1.i de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas . Esta indemnización habría de ser determinada, en principio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de Costas .
Dispone este último precepto citado que
Ante el contenido del precepto cabe concluir que no se contempla en el artículo 89 de la Ley de Costas regla alguna valorativa que permita determinar el valor del contenido del derecho concesional que nos ocupa, que incorpora el derecho a edificar y disfrutar de una edificación, aún no materializada en el momento del otorgamiento de la concesión, ni al tiempo de procederse a su rescate. En el mismo sentido se ha pronunciado ya esta Sala en otras ocasiones, como en las sentencias de 5 de octubre de 2005 , Rec. 349/2003, de 19 de octubre de 2005 , Rec. 625/2003, de 23 de noviembre de 2005 , Rec. 434/2003, de 21 de diciembre de 2005 , Rec. 438/2003, de 28 de abril de 2006 , Rec. 951/2003, de 23 de mayo de 2013 , Rec. 580/2011 , y de 15 de enero de 2014 , Rec. 526/2011 .
Estas concesiones especiales compensatorias, previstas en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988 , presentan singulares peculiaridades respecto de las concesiones a que se refieren los artículos 73 de la Ley de Costas y 145 del Reglamento, razón por la que puede no resulta adecuada la valoración de su rescate mediante las reglas del artículo 89 de la Ley de Costas , como aquí acontece.
Por ello, pese al contenido de la cláusula 33 del titulo concesional que se remite al citado precepto del la Ley de Costas para la valoración del rescate, resulta razonable, como hacen la Administración demandada y el perito judicial, acudir a los criterios de valoración previstos en la legislación expropiatoria para obtener el justo precio por el rescate de la concesión, lo que conduce en este caso a la aplicación de los criterios estimativos que se juzguen más adecuados a fin de hallar el valor real al que debe tender tal justo precio, pues lo que garantiza la Constitución ( artículo 33.3) la Ley de Expropiación Forzosa ( artículo 1) es el exacto equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación económica, ex artículo 43 de la LEF , con la consiguiente aplicación del método de valoración residual estático, seguido por el perito, en aplicación del artículo 27 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .
A este respecto, debe añadirse que la calificación que merece el rescate de una concesión como privación singular de un derecho económico, permite su incardinación en el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa , y la legislación sobre expropiación forzosa es ya objeto de aplicación subsidiaria respecto del artículo 89 de la Ley de Costas para determinar la indemnización por modificación de concesiones cuando lo exija su adecuación a los planes o normas correspondientes, tal y como se desprende de la referencia que a esta se hace en el artículo 77 de la Ley de Costas .
En definitiva, las concesiones previstas en la
Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas tienen un carácter indemnizatorio o compensatorio, específicamente establecido en la mencionada Disposición para '
Ese carácter indemnizatorio que se deduce de la propia Disposición Transitoria, al no contar esta peculiar concesión con la obligación de abonar canon, y se confirma en la misma Disposición Transitoria del Reglamento de la Ley de Costas, vigente al momento de dictarse los actos recurridos, fue reconocido de forma expresa por la
STC 149/1991, de 4 de julio , al declarar que:
Por todo ello, debe aceptarse que el derecho de ocupación y aprovechamiento del bien inmueble que incluye el derecho a edificar y disfrutar de lo edificado sobre el terreno afectado por la concesión, del que son privados coactivamente los concesionarios, sea valorado, como hace el perito con arreglo a la legislación de expropiación forzosa ( artículo 43) y, por ende, a través del método de valoración residual estático, en aplicación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (artículo 27), tomando como fecha de valoración la de otorgamiento e inicio del plazo de la concesión, es decir el 28 de febrero de 2003. Circunstancia esta que no suscita controversia entre las partes y de la que hemos de partir para llevar a cabo la valoración del rescate, pues tanto el informe de valoración de Tragsatec, asumido por la Administración demandada, como la parte demandante sostienen que a los efectos de dicha valoración el plazo de vigencia de la concesión se ha de entender iniciado con su otorgamiento, siendo aquel de sesenta años, y emplean los valores de mercado de 2003 para llevar a cabo la determinación del valor del rescate. No obstante, conviene precisar que mientras que la Administración demandada considera que, al llevarse a cabo la valoración en 2010, debería deducirse del valor calculado su amortización lineal durante el tiempo de disfrute transcurrido desde 2003, tal y como sostiene el informe de Tragsatec, la parte demandante rechaza tal deducción por amortización parcial.
La valoración realizada mediante prueba pericial en este proceso, sometida a contradicción y al principio de inmediación judicial, debe prevalecer, sin duda, sobre la aportada documentalmente por los concesionarios y sobre el informe realizado a instancias de la Administración demandada en la tramitación del expediente administrativo de rescate de la concesión.
Al margen de destacar la corrección del método valorativo y de los precios de referencia tomados en consideración por el citado el informe pericial emitido por arquitecto, previa designación judicial, a los que más adelante haremos mención, debe ponerse de manifiesto que resulta rechazable la técnica seguida por el informe de valoración de Tragsatec, viéndose por ello desvirtuado, al acudir a valores de fincas en venta del año 2010 ante la alegada inexistencia de transacciones análogas en 2003, cuyo resultado corrige mediante la aplicación de índices de precios al consumo para adecuarlos al año 2003, cuando es sobradamente conocido que las variaciones que experimentan los valores en el sector inmobiliario no han de corresponderse con la variación del IPC, es más, suelen ser muy dispares; así como al seguir el mismo método en la determinación del coste de construcción, en cuyo caso emplea valores que extrae de un estudio privado de 2007, sin razón aparente alguna, que adapta por medio de la variación del IPC a 2003.
Pues bien, el informe pericial en que sustentamos este fallo calcula el valor de la concesión a fecha de 28 de febrero de 2003, partiendo del valor del inmueble en la hipótesis de que contara con la edificación terminada y haciendo uso de los valores en venta de viviendas unifamiliares análogas situadas en las proximidades dentro del núcleo urbano de La Antilla en el momento de realizarse el informe, homogeneizados y convertidos a valores de febrero de 2003. De modo que aplicando el método residual estático de valoración obtiene un valor del rescate de 220.935,21 euros, sin aplicación de deducción por amortización.
En todo caso, frente a lo sostenido por la parte demandante, debe aceptarse que la valoración del rescate de una concesión que esté en curso en el momento del rescate ha de tener en cuenta el periodo de tiempo que reste en dicho momento para la extinción del plazo de la concesión, pues, como es natural, su valor patrimonial disminuye a medida que se aproxima el vencimiento de su plazo de duración (en este sentido, SSTS de 14 de diciembre de 2009, Rec. 5289/2005 , y de 17 de mayo de 2011, Rec. 1127/2007 ).
En el presente supuesto debe tenerse en cuenta que la resolución de 28 de febrero de 2003 por la que se otorgó la concesión tan solo ordenaba al Servicio Provincial de Costas del Departamento en Huelva que iniciara expediente administrativo para la valoración y rescate de la concesión otorgada, teniendo lugar su declaración de utilidad pública con fecha 28 de octubre de 2008 y el inicio del expediente de rescate el 9 de febrero de 2009, que es aprobado por la Orden Ministerial de 4 de julio de 2011, ocupándose la finca por la Administración solo con posterioridad a esta fecha. De modo que nada impedía el disfrute de la concesión por sus titulares tras su otorgamiento, mediante su ocupación y aprovechamiento conforme a las condiciones previstas en el titulo concesional, al menos hasta la fecha de inicio del expediente de rescate que fue posteriormente aprobado.
Esta misma conclusión fue alcanzada en nuestra sentencia de 15 de enero de 2014, Rec. 526/2011 , que abordaba la resolución de un recurso contencioso- administrativo análogo al que ahora nos ocupa.
Por ello, resulta evidente que la indemnización a abonar al concesionario por el rescate anticipado de la concesión debe tener en cuenta el periodo ya trascurrido de disfrute de la misma, minorándose su valor total en proporción a este.
En consecuencia, de las consideraciones realizadas debe extraerse la procedencia de reducir la indemnización establecida en el informe pericial por amortización parcial durante los seis años transcurridos entre la fecha de otorgamiento de la concesión y el inicio del expediente de rescate, mediante la multiplicación de aquel valor -220.935,21 euros- por 0,9, en sintonía con lo postulado por la Administración demandada y lo resuelto para un supuesto análogo al presente en nuestra sentencia 15 de enero de 2014, Rec. 526/2011 .
Por todo lo expuesto, la indemnización por la valoración del rescate ascendería a 198.841,69 euros.
Además, los demandantes reclaman el pago del 5% como premio de afección.
Ante tal solicitud, la Administración demandada alega que la declaración de utilidad pública tuvo lugar el 28 de octubre de 2008, iniciándose el expediente de rescate el 9 de febrero de 2009 y acordándose el rescate mediante Orden Ministerial de 4 de julio de 2011, por lo que no procedería el inicio del cómputo de los intereses desde 2003. Dado que la notificación de la resolución de rescate de la concesión tuvo lugar el 13 de octubre de 2011, solo desde esta fecha estaría obligada la Administración al pago de la valoración de la concesión, en aplicación del artículo 24 de la LGP. A lo que añade que no procedía anatocismo, dada la ausencia de liquidez de la deuda.
Añade, reiterando los argumentos expuestos en la resolución recurrida, que no procede el pago de intereses por demora en el pago del justiprecio, pues aprobado el rescate y precio a abonar el 4 de julio de 2011, su pago tuvo lugar el 14 de abril de 2012.
Por último, se opone la aplicación del premio de afección en este procedimiento indemnizatorio.
Ciertamente, el artículo 47 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa , establece el llamado 'premio de afección' que se cifra en el 5% y pretende compensar, de alguna forma y en lo posible, el aprecio espiritual al bien expropiado que pueda tenerle el dueño, estableciéndose una presunción legal de que la pérdida del objeto expropiado produce una aflicción que debe ser reparada, siendo por ello de aplicación objetiva. Con tal premio se pretende, en fin, complementar el precio del derecho o bien expropiado para compensar matices subjetivos que la perdida de dicho bien o derecho puede implicar para el expropiado ( STS de 17 de abril de 2013, Rec. 3181/2010 ). De ahí que se conceda por la privación de los bienes que estando en poder de los expropiados dejan de pertenecer a su patrimonio y posesión, en contra de su voluntad, y recaiga sobre su valor o justiprecio, pero no se aplique sobre las demás indemnizaciones que no responden a la privación de bienes concretos y determinados, como aquellas a que tenga derecho el expropiado como consecuencia de los daños y perjuicios causados a los bienes y derechos que continúan en su patrimonio o las limitaciones de dominio a que se ve sometida la finca expropiada.
Por otro lado, en nuestra Ley de Expropiación Forzosa se recoge el principio general de que el justiprecio devenga intereses, siempre que se haya producido retraso en su fijación o retraso en su pago. El artículo 56 de la LEF establece que cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos, la Administración culpable de la demora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido efectuado, y el art. 57 añade que la cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido los seis meses a que se refiere el art. 48.
En cuanto el dies a quo de los intereses por demora en la fijación del justiprecio se devengan desde el día en que han transcurrido los seis meses siguientes a la iniciación del expediente expropiatorio, esto es, desde la fecha en que sea firme el acuerdo de necesidad de ocupación -fecha inicial- hasta aquel en el que el Jurado desestima el recurso de reposición -fecha final-, si hubiera sido interpuesto, pues es en ese momento cuando queda fijado de modo definitivo y en vía administrativa el justo precio. Cuando se trate de expropiaciones de carácter urgente, el art 52 de la LEF contiene una regla especial en cuanto al cómputo de los intereses, pues dicho precepto establece que para la determinación de la indemnización establecida en el art. 56 la fecha inicial para el cómputo correspondiente será aquella en que se hubiera producido la ocupación de que se trata. Por tanto, los intereses de demora en el expediente de urgencia se abonarán desde la fecha de la ocupación, si ésta es anterior al transcurso de los seis meses a que se refiere dicho art. 56, o bien se computarán, como en una expropiación normal, desde que esos seis meses hubieran transcurrido, si la Administración, pese a la declaración de urgencia no hubiere procedido a la ocupación que la autoriza y ello con la finalidad de que el expropiado de urgencia no sea de peor condición que el expropiado normal.
No obstante, la aplicación al rescate de la concesión que nos ocupa, dada su especialidad, de las reglas sobre valoración de bienes y derechos expropiados de la LEF, que ha conllevado la aplicación de los criterios de valoración de la legislación urbanística, apartándonos de las reglas establecidas en el artículo 89 de la Ley de Costas , no conduce necesariamente a tomar en consideración en la determinación del valor real del derecho de ocupación y aprovechamiento extinguido coactivamente por la Administración demandada la regla prevista en el artículo 47 de la LEF , que incrementa el justo precio en el 5% como premio de afección, por resultar ajeno por completo al sistema de valoración del rescate de concesiones que establece la Ley de Costas. A ello debe añadirse que la finalidad del tal 'premio' no se compadece con el concreto contenido del derecho concesional objeto de extinción mediante rescate, pues difícilmente cabe apreciar la necesidad de compensar el supuesto aprecio espiritual que al derecho extinguido pudieran tener sus titulares, cuando este se materializa en el derecho de uso y disfrute de una vivienda que al momento del rescate no ha sido aún construida.
La anterior consideración resulta igualmente predicable del sistema de devengo de intereses por demora en la determinación y pago del justiprecio que contempla la legislación sobre expropiación forzosa, ajeno también al procedimiento de valoración del rescate de concesiones que establece la Ley de Costas. El devengo de estos intereses responde en su configuración y sistema de cómputo al iter de un procedimiento singular que para la determinación y pago del justiprecio establece la Ley de Expropiación Forzosa, que difiere del seguido en aplicación de la Ley de Costas - artículo 78.3 de la Ley de Costas y artículo 173.5 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas, vigente al tiempo de dictarse las resoluciones recurridas-, al que, por tanto, no puede resultar aplicable.
Por todo lo hasta aquí expuesto procede rechazar el derecho de la parte actora al devengo de intereses de demora y al abono del premio de afección referido, y, en consecuencia, la estimación parcial del presente recurso contencioso-administrativo.
Fallo
No se hace expresa imposición de las costas causadas en este proceso.
La presente sentencia no es susceptible de recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a
LA SECRETARIA JUDICIAL