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Última revisión
14/05/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 56/2020, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Logroño, Sección 2, Rec 280/2019 de 18 de Febrero de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Febrero de 2020
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Logroño
Ponente: MEDINA PEREZ, PATRICIA
Nº de sentencia: 56/2020
Núm. Cendoj: 26089450022020100020
Núm. Ecli: ES:JCA:2020:225
Núm. Roj: SJCA 225:2020
Encabezamiento
SENTENCIA: 00056/2020
Modelo: N11600
CALLE MARQUÉS DE MURRIETA 45-47
Equipo/usuario: MLM
En LOGROÑO, a dieciocho de febrero de dos mil veinte.
Vistos por la Ilma. Sra. Dª PATRICIA MEDINA PÉREZ, Magistrado-Juez de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de LOGROÑO, los presentes autos de PROCEDIMIENTO ABREVIADO 280/2019-E, instados por D. Hilario, representado y defendido por el Letrado D. José Luis Acha Latorre y siendo demandado la CONSEJERIA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y HANCIENDA DEL GOBIERNO DE LA RIOJA, representado y defendido por el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Antecedentes
Fundamentos
Esta resolución establece que: 'Estos hechos son constitutivos de una infracción tipificada en el art. 56.2.2 de la Ley 3/1990 de 29 de junio de Función Pública de la Comunidad Autónoma de la Rioja, como 'la falta de obediencia debida a los superiores y autoridades'.
'Hay que tener en cuenta que la infracción que se imputa es la de desobediencia, imputación que puede quedar afectada por una excusa absolutoria si se trata de una orden ilegal -causa que excluiría la culpabilidad del agente; incluso cuando la orden pueda implicar responsabilidad penal (que no es el caso) los funcionarios no solo no pueden excusarse en la obediencia debida sino que, además de no cumplir una orden ilegal constitutiva de delito o falta, han de ponerlo en conocimiento de sus superiores a los efectos legales que procedan o de la autoridad que corresponda.
Cuestión distinta es determinar si en este caso hubo o no desobediencia. Y es que en la función de control de la potestad disciplinaria, no estamos ante la revisión de una actividad meramente discrecional, sino ante el control de una actividad plenamente reglada o lo que, algunas sentencias denominan, 'típicamente jurídica o de aplicación de las normas y, por ello, susceptible de un control total del supuesto de hecho que en cada caso particular es objeto de enjuiciamiento' ( STS de 23 de diciembre de 1981, 5453; 3 de febrero de 1984, 1027; 19 de abril de 1985, 1716; o del TSJ de Madrid, 5 de enero de 2002 ( JUR 134510); 18 octubre de 2003 ( JUR 252732); 19 de mayo de 2004 ( JUR 215276); 8 de septiembre de 2005 (JUR 181467) y 5 de mayo de 2008 (JUR 331579) y STSJ de Cataluña, Sección 4ª, número 332/2002, de 28 de abril, recurso 951/1997).
La infracción de desobediencia tiene como presupuesto que la orden -en este caso de redactar los atestados en catalán- sea válida y conforme al ordenamiento jurídico pues como nos dice el TS es 'consustancial a toda infracción de desobediencia, sea cual sea la entidad de la misma, delito, falta o simple infracción administrativa, el que el mandato desacatado sea total y absolutamente legítimo, al no estar nadie obligado al cumplimiento de orden alguna que no se ajuste a la legalidad, tanto por la competencia del ordenante, como por el contenido de ella, sin que, por otra parte, con carácter general y en especial respecto del caso que nos ocupa, sea preciso para no incurrir en desobediencia una previa impugnación de la orden o mandato desobedecido, pues a todas luces puede hacerse indirectamente, con ocasión de la impugnación del acto por el que la supuesta desobediencia haya sido sancionado, máxime cuando aquélla o aquél tenga un carácter general' ( SSTS de 7 de septiembre de 1991. Ar 6811 y de 20 de diciembre de 1990, RJ 1991, 1465).
Del mismo modo, la Sentencia número 61, del TSJ de la Islas Baleares, de 31 de enero de 2012, recurso 292/2011, señala que 'Los elementos que configuran la infracción disciplinaria de desobediencia a las órdenes de los superiores son, fundamentalmente, dos: a) La existencia de una orden clara y terminante, dirigida en forma adecuada por el superior, en el ejercicio de sus competencias, al inferior; b) Que frente a ella este último adopte una actitud consciente e injustificada de oposición a su cumplimiento y desconocimiento de la autoridad que el superior ejerce. Y la diferencia entre la desobediencia calificada como falta grave o muy grave reside en los propios hechos y gravedad de la conducta realizada'.
Hemos de recordar también la Ley Autonómica 10/1994, de 11 de Julio, de aplicación a este caso, tipifica una infracción leve de desobediencia (art. 70.b), frente al grave del art. 69.a) (además de la muy grave, del artículo 68.1.h).
Y como nos dice la SAN, de 24 de mayo de 1999 (RJCA 1999, 2922) ' Esta Sala, con reiteración (SSAN 1-10-1993; 13-7-1995 y 13-2-1997) viene señalando que la imposición de una sanción disciplinaria exige la plena justificación de los hechos imputados al expedientado, los cuales han de venir tipificados como infracción en una norma con rango normativo, y por eso, la prueba de la realidad de esos hechos resulta sustancial, pues no cabe ejercer potestad disciplinaria con base en presunciones y sospechas y menos contra el inculpado.
Por ello, para que pueda hablarse de desobediencia es preciso que exista una orden clara y terminante, dirigida en la forma adecuada por el superior en el ejercicio de sus competencias al inferior, y que frente a ella, este último, adopte una posición consciente de abierta oposición a su cumplimiento, con desconocimiento de la autoridad que el superior ejerce'.
En el ejercicio de la potestad disciplinaria resulta imprescindible que la Administración justifique y pruebe todos los elementos del tipo disciplinario, ya que es a ella a quien corresponde la carga de probar las infracciones que se imputan.
Al folio 1 del expediente, consta informe emitido por el Director General de Educación donde denuncia una serie de tareas incumplidas por D. Hilario, que se detallan en las órdenes concretas efectuadas por la Jefa de Servicio contenidas en los expedientes: NUM000- NUM005- NUM006- NUM007- NUM008- NUM001- NUM009- NUM010- NUM002- NUM003- NUM004 . Continúa el informe manifestando que también se le aprecia bajo rendimiento en resolución de recursos de alzada y reposición conforme órdenes directas de la Jefa de Servicio. Consta igualmente incumplimiento de orden directa del Director General en el que solicitó informe de estado de situación de los procedimientos gestionados por el Servicio de Recursos Humanos. Dicha orden fue reiterada e incumplida.
Al folio 4 del expediente administrativo consta incoación de expediente disciplinario al recurrente por la Secretaría General Técnica. Al folio 36 del expediente, consta que se le notifica la incoación del expediente disciplinario informándole de sus derechos y en concreto de la posibilidad de la recusación del instructor y secretario conforme lo dispuesto en el art. 24 Ley 40/15 de 1 de octubre de Régimen Jurídico de Sector publico informándole que la resolución tiene carácter de acto de trámite. Al folio 54 y siguientes constan acreditas las directrices enviadas al recurrente mediante hilos de ABC.
Al folio 169 del expediente consta acreditada las certificaciones de actos presuntos que se vio obligada a dictar la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por inactivada del recurrente en relación con la solicitud efectuada por ocho funcionarios interinos que pasan a ser indefinidos no fijos con el perjuicio económico que ello conlleva para la Administración.
Al folio 128 y ss. consta comparecencia de Jefa de Servicio donde detalla la desobediencia del recurrente.
Al folio 136 consta que en el Servicio de Recursos Humanos, el Técnico, puesto que ocupa el recurrente no tiene asignado personal administrativo a su cargo, al igual que el resto de componentes que no tienen asignado, ni siquiera la Jefa de Servicio.
Al folio 148 consta comparecencia del recurrente en el expediente sancionador donde expuso su versión de los hechos. En dicha comparecencia reconoce que incumplió las órdenes recibidas por la Jefa de Servicio y que los tramito de forma extemporánea. Si bien el recurrente atribuye dicho retraso a personal administrativo. Consta asimismo que era conocedor de las consecuencias negativas de su inactividad en los expedientes encomendados y la advertencia de posible expediente disciplinario.
Al folio 158 del expediente por el Instructor se solicita ampliación de plazo para dictar pliego de cargos ante el volumen de documentación.
Al folio 162 del expediente consta pliego de cargos que fue notificado al recurrente al folio 165, presentando las alegaciones que consideró pertinentes al folio 166 y ss.
Al folio 177 consta solicitado periodo de prueba notificado al recurrente. Al folio 189 consta la admisión de prueba propuesta y denegación de otras debidamente motivada. Se significa que fueron admitidas 13 pruebas y rechazas únicamente 4 de ellas.
Al folio 279 consta notificación del expediente al recurrente tras la prueba practicada para concederle periodo de 10 días para que efectúe las alegaciones que considere oportunas para su defensa que pasa a cumplimentar al folio 280 y ss.
El expedientado con fecha 12 de diciembre de 2018 presenta alegaciones a la propuesta de resolución, que coinciden con las presentadas el día 22 de agosto de 2018 a la formulación del pliego de cargos.
Al folio 392 del expediente administrativo consta resolución del expediente disciplinario incoado a D. Hilario con el siguiente resultado:
'
Al folio 522 y ss. consta recurso de alzada interpuesto por el sancionado.
Al folio 555 consta informe propuesta de resolución del recurso de alzada interpuesto por el Sr. Hilario.
Al folio 568 consta la resolución del recurso de alzada debidamente motivada que dicta lo siguiente:
'
Estos hechos de acuerdo con el artículo 56 de la citada Ley, constituye falta disciplinaria.
Por otra parte, se debe decir que 'los funcionarios del Cuerpo Técnico de Administración Civil realizarán las funciones de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior'. Ciertamente, tanto la descripción de las funciones propias del Cuerpo Técnico que hace la Ley3/1990, como la que hace la Ley de Funcionarios Civiles del Estado son de carácter genérico, lo que puede conllevar una dificultad a la hora de definir qué es lo que puede exigirse a un funcionario en el desempeño de su puesto de trabajo si, además, como es el caso de la Comunidad Autónoma de La Rioja, se carece de una regulación propia más exhaustiva o de un catálogo de puestos de trabajo. No obstante a todo ello, lo que es indudable es que la actividad del empleado público debe estar siempre orientada a la consecución de los fines dela unidad administrativa en la que presta sus servicios y al interés público. De este modo, cabe entender que la generalidad con la que están descritas las funciones de cada cuerpo en las normas antedichas permite una interpretación amplia de las tareas que pueden asignarse a los funcionarios, lo que posibilita a su vez una flexibilidad a la hora de organizar el trabajo en función de las necesidades y peculiaridades de cada unidad administrativa. Por otro lado, facilita una evolución en la interpretación de dichas tareas a lo largo del tiempo. Debe tenerse en cuenta que, desde el año 1990, por centrar la cuestión en la ley autonómica, la Administración Pública ha conocido cambios sustanciales como, por citar un ejemplo, la implantación de la Administración electrónica. Una interpretación restrictiva llevaría a un inmovilismo de la Administración contraria al cumplimiento de sus fines. En este papel de interpretar lo que en las normas citadas se prevé, adquieren especial relevancia los Jefes de Servicio. La Ley 3/2003, de 3 de marzo de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, prevé, en su artículo 13, que 'los Servicios son las unidades administrativas de superior nivel funcionaria! de las Consejerías, a los que corresponde, además de las funciones específicas que tengan atribuidas, las funciones de planificación, coordinación, dirección y control de las Secciones, Áreas en su caso. A lo anterior hay que añadir que las funciones propias de cada uno de los cuerpos en que se clasifican los empleados públicos, el TREBEP, en su artículo 14 b), dentro del Título dedicado a los derechos y deberes y el código de conducta del empleado público, determina que estos tienen derecho 'al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional.
Sentando lo anterior, existe un notorio incumplimiento del Sr. Hilario que es contrario al TREBEP y a la Ley 3/1990 por incumplir órdenes directas de sus superiores jerárquicos, incumpliendo tareas esenciales. No se puede acoger la alegación efectuada por el recurrente en el que manifiesta que el retraso es debido a la falta de personal administrativo dado que las tareas que no ha realizado o realizó de manera extemporal correspondientes con su categoría profesional. Otra cosa hubiese sido un claro incumplimiento de ordenes no correspondiente a su cargo, pero como decimos no es el caso.
Ha quedado igualmente acreditado que la inactividad de este funcionario causó perjuicios notables a la Administración quien se vio obligada a dictar ocho certificaciones de actos presuntos pasando los certificados de categoría de personal funcionario interino a personal indefinido no fijo con los perjuicios que ello conlleva para la Administración.
Por ello, por parte de la Administración se ha probado que concurren todos los elementos del tipo siendo ajustada a Derecho la resolución dictada.
Indudablemente el recurrente recibió diversas órdenes claras y precisas de sus superiores jerárquicos, la Jefa de Servicio y del propio Director General de Educación. Sobre esta cuestión no hay asomo de duda. Quien dio las órdenes eran sus superior y era claro el contenido de las mismas.
Tanto da que fuera el superior jerárquico máximo como que fuera el inmediato superior. A éste le incumbe a su vez obedecer, cumplir y en su caso dar la explicaciones pertinentes a su superior. Ha quedado acreditado asimismo que las órdenes eran en relación con su categoría profesional. Se trata en definitiva, por tanto, de una orden legítima. Y dada por sus superiores jerárquicos.
Alega el recurrente indefensión porque la propuesta de resolución que le remitieron estaba incompleta, en concreto en las páginas 34, 35 y 38 faltan las últimas líneas encima del cajetín de firma electrónica. En primer lugar hay que señalar que este detalle el interesado no lo alegó en las alegaciones que realizó a la propuesta de resolución, por lo que el órgano que resolvió el expediente no pudo analizar su transcendencia y solucionar un posible error formal dentro del propio expediente antes de resolver el mismo, de conformidad con el artículo 46 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. Por parte de la Administración se comprueba que en la página 38 no falta nada, en la página 34 no se visualizan correctamente tres palabras que se deducen del contexto 'en el ABC correspondiente', y en la página 35 sí que parece faltar una línea. La línea que parece faltar en la página 35 se encuadra dentro de la contestación del instructor a una alegación sobre procedimiento, intranscendente para la comprensión completa y correcta de la contestación del instructor.
En ningún caso puede considerarse que este mínimo error de forma haya producido indefensión al expedientado, que ha podido defenderse perfectamente cómo ha considerado oportuno, como así lo demuestra el hecho de que presentó alegaciones a la propuesta de resolución y resto de recursos correspondientes durante toda la tramitación del expediente sancionador. Asimismo, efectúo comparecencia al efecto de declarar, y propuso la prueba que consideró pertinente, celebrándose la mayoría de la propuesta. Por ello, no existe indefensión en ningún momento de la tramitación del expediente que dé lugar a la nulidad o anulación de la resolución impugnada.
Por otra parte el recurrente alega que se produjo un defecto de forma importante al sobrepasarse los plazos para formular el pliego de cargos. El artículo 35 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, establece que el instructor formulará el pliego de cargos en un plazo no superior a un mes contados a partir de la incoación del procedimiento, asimismo establece que podrá solicitar ampliación del plazo anterior por causas justificadas. En este caso la incoación del expediente se produjo el 20 de junio de 2018, con fecha 17 de julio de 2018 el instructor solicita motivadamente ampliación del plazo para formular el pliego de cargos, y con esa misma fecha la Secretaria General Técnica de Educación, Formación y Empleo le concede una ampliación de 15 días. Es decir de conformidad con el cómputo de plazos regulado en el artículo 30 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, los 15 días concedidos se computan como hábiles y por tanto el plazo terminaba el día 10 de agosto de 2018. El pliego de cargos se formuló el día 8de agosto de 2018. Por ello, el recurso debe decaer igualmente en este punto.
De otro lado, alega el recurrente que se infringió lo dispuesto en el art. 23 de la Ley 40/2015 en la tramitación del expediente sancionador. La abstención para intervenir en un determinado procedimiento por parte de autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas está regulado en el artículo 23 de la Ley40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Publico, mediante 5 motivos tasados, sin que haber tenido relación profesional con el expedientado esté entre ellos. Por ello debe rechazarse el recurso en este motivo.
Se aduce también que no podía realizar sus funciones debido a la falta de personal administrativo a su cargo y la elevada carga de trabajo. Unido al hecho de que sólo él ha sido sancionado cuando otros funcionarios realizan actos de forma extemporánea y no les sancionan. Tales argumentaciones no son relevantes para la resolución del recurso. El recurrente, por su categoría profesional, debe cumplir las órdenes que le dan los superiores jerárquicos. No puede cuestionar la relación de jerarquía ni dejar de prestar un servicio para el que ha sido requerido. No le es dable al recurrente cuestionar la organización del servicio en general.
Por último, cabe señalar que en la resolución ahora recurrida ya tuvieron en cuenta todas estas alegaciones, ya que los escritos de alegaciones, recurso de alzada y escrito de demanda contencioso administrativo son una reproducción, y a la vista de las manifestaciones efectuadas por el Sr. Hilario se procedió a minorar la sanción impuesta por considerar que aplicar la agravante en la imposición de una sanción constituye un criterio muy estricto aunque legal, debiendo aplicarse criterios más flexibles cuando la desobediencia no constituye una actitud inequívocamente transgresora. Por ello se graduó la sanción y de los 20 días iniciales, se impuso una sanción de 8 días de suspensión de funciones con pérdida de retribuciones. Se consideró probado las órdenes efectuadas, el incumplimiento del funcionario y resto de demás circunstancias que obran en el expediente administrativo y que hemos recogido en esta resolución.
En definitiva, a criterio de esta Juzgadora, el recurso ha de ser desestimado.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Se DESESTIMA el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. José Luis Acha Latorre, en nombre y representación de D. Hilario frente a la actuación administrativa referenciada en el Fundamento de Derecho Primero de la presente sentencia.
Se imponen al recurrente las costas hasta el límite de 150 euros.
Notifíquese a las partes personadas y remítase testimonio de la misma a la Administración demandada, con devolución del expediente administrativo, interesando acuse recibo.
Contra la presente resolución no cabe interponer recurso alguno.
Así por esta mi Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronuncio, mando y firmo