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02/09/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 56/2021, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Valladolid, Sección 3, Rec 26/2020 de 20 de Abril de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 20 de Abril de 2021
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Valladolid
Ponente: ROJAS DE LA VIUDA, OSCAR LUIS
Nº de sentencia: 56/2021
Núm. Cendoj: 47186450032021100034
Núm. Ecli: ES:JCA:2021:2433
Núm. Roj: SJCA 2433:2021
Encabezamiento
Modelo: N11600
C/ SAN JOSE NUMERO 8
Equipo/usuario: JRP
De D/Dª : Justo, Candida , Lázaro , Carmen , Esther , Leovigildo , Celsa , Clemencia , Covadonga , Flora
Procurador D./Dª : IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ, IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ , IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ
En Valladolid, a 20 de abril de 2021.
D. Óscar Luís Rojas de la Viuda, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Tres de la ciudad de Valladolid y su provincia ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo 26/2.020 que se ha seguido por los trámites del Procedimiento Ordinario ( artículo 45 a 77 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Son partes en dicho recurso: como
Antecedentes
Fundamentos
En este procedimiento se impugna la inactividad del ayuntamiento de Tudela de Duero, inactividad que existe, al entender de la parte recurrente, al haber transcurrido más de tres meses desde la solicitud de que se procediese a la pavimentación del acceso a la urbanización 'Los Canales' y al establecimiento del servicio de abastecimiento de agua potable sin haberse realizado ninguna actuación. La actora, en su demanda, expone que los actores son propietarios de ciertos inmuebles, algunos de ellos viviendas construidas, sitos en la urbanización 'Los Canales' de la localidad de Tudela de Duero; dichos terrenos estaban clasificados como suelo urbano consolidado en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), aunque, a pesar de ello, carece de abastecimiento de agua, acceso rodado debidamente asfaltado o acondicionado. En sus fundamentos de derecho, la actora recuerda que está ejercitando una pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individual de condena al ayuntamiento demandado para que preste los servicios públicos obligatorios según el artículo 18.1.g) de la Ley 7/1985 de 2 de abril de la LBRL y 26.1 de la misma o el artículo 20.1.e) y 21 de la Ley 1/1998, de 4 de junio de Régimen Local de Castilla y León. Cita asimismo la doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, sección 3ª, rec. 1/2016 de 7 de abril de 2017, que se remite a los criterios de la sentencia 289/12, de 22 de febrero de 2012, así como la sentencia de 26 de septiembre de 2018, nº 836/2018, recurso 159/2018. Recuerda que el ayuntamiento ha concedido licencia urbanística respecto de estos terrenos sin condicionar las mismas a las cargas de urbanización. Termina solicitando se condene a la administración demanda a que proceda a la pavimentación del acceso a la urbanización Los Canales y al establecimiento del servicio de abastecimiento de agua potable, con expresa imposición de las costas a la Administración demandada.
La demandada, por su parte, recuerda que la licencia de segregación concedida a Dña. Carmen el 24 de junio de 2002 consta la obligación de cesión obligatoria y la obligación de urbanización a efectos de que la finca tuviera la condición de solar conforme con el artículo 22 de la LUCYL. y que expresa que el suelo no tiene la condición de solar. Añade que en la secretaría del ayuntamiento sólo constaban las licencias de obra para construcción de vivienda a D. Lázaro de 29 de enero de 2004 que también se condiciona a la cesión obligatoria, con un compromiso de urbanización que debía alcanzar no sólo las obras del frente de fachada sino todas las necesarias para que puedan prestarse los servicios públicos, recogiendo como consecuencia en caso de incumplimiento la caducidad de la licencia y la perdida de la fianza así como de Dña. Candida de 18 de diciembre de 2015. Constan además algunas licencias de obras menores como Dña. Clemencia. Respecto del resto, afirma, o no tienen licencia o han edificado sin cumplir con sus obligaciones correspondientes. Añade que las notas registrales también recogen la obligación de urbanizar para adquirir la condición de solar y que los recurrentes no se encuentran empadronados en ese ayuntamiento, salvo D. Alexander. Por estos motivos, afirma la demandada, entiende que el ayuntamiento no tiene el deber de urbanizar esta zona; no obstante, seguidamente, reconoce que el ayuntamiento está poniendo las bases para solucionar el problema causado por ese núcleo diseminado dado que se está tramitando una revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Tudela y se está elaborando un Plan Especial de Infraestructuras para llevar a cabo la urbanización con unos plazos de ejecución. Vuelve a mencionar que existe una contradicción entre la realidad y lo establecido en el Plan, dado que, pese a estar considerado como Suelo Urbano Consolidado las parcelas no tienen la condición de solar. Añade que para proveer de agua potable a ese núcleo probablemente sería necesario un acuerdo con la Mancomunidad Valle de Esgueva. Respecto de los fundamentos de derecho niega que nos encontremos ante un caso en que pueda considerarse que nos encontremos ante una inactividad municipal del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dado que sería necesario que una disposición general o acto estableciera la obligación concreta de hacer; en base a ello solicita la declaración de inadmisibilidad del recurso. Respecto de los fundamentos de derecho, recuerda que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 3 de febrero de 2020 se fundamenta en que las viviendas se construyeron al amparo de licencias de obras que no contenían la obligación de urbanizar; se refiere seguidamente al deber de urbanización, realizando seguidamente alegaciones sobre la forma de llevar a cabo la urbanización y su coste económico. Termina solicitando la desestimación de la demanda con imposición de las costas.
La parte demandada opone, en primer lugar, la existencia de una causa de inadmisibilidad del recurso al considerar que, en este caso, los actos necesarios para poder llevar a cabo la teórica obligación de la Administración exigen actuaciones concretas más allá de una simple ejecución. En su apoyo, la demandada recuerda los incumplimientos de los actores, la necesidad de realizar actos complejos para llevar a cabo la urbanización (Plan Especial de Infraestructuras, acuerdos con la mancomunidad, etc.) o que los actores han realizado alegaciones en la tramitación de la revisión del PGOU, lo que les permitiría impugnar el mismo en lugar de atacar la inactividad administrativa.
Vistos los argumentos expuestos, los mismos sólo pueden ser desestimados, dado que el Ilmo. Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, ya ha resuelto cuestiones análogas a la presente, y ninguno de los argumentos expuestos por la demandada permiten desvirtuar sus conclusiones. Por citar la más reciente puede acudirse a la sentencia de la sección 3 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, del día 26 de septiembre de 2018, recurso 159/2018 donde se trata ampliamente la cuestión y resume su jurisprudencia, y ello a pesar de que aquel presenta mayores dificultades en relación a su interposición y al acto atacado; pero, a pesar de todo, el Tribunal Superior de Justicia concluye que en este tipo de supuestos es posible acudir al mecanismo del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Más concretamente, en su fundamento de derecho segundo y tercero que expone:
'SEGUNDO.- Sobre la extemporaneidad declarada. Precedentes de esta Sala. Revocación de la sentencia.
La STSJ de Castilla y León nº 289/12, de 22.02.2012, AP 785/11, Ponente Ilmo. Sr. Francisco Javier Pardo Muñoz, en lo que aquí interesa primero calificaba la solicitud de dotación de servicios urbanísticos como reacción contra la inactividad de la administración, con las consecuencias inherentes y, negando expresamente la consideración de un simple recurso, y, sobre el fondo, concluía en la obligación municipal de dotar el suelo urbano de aquellos. Literalmente razonaba: ' SEGUNDO.- Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la hoy apelante: inactividad de la Administración. Inexistencia de extemporaneidad y de acto consentido.
...
De lo hasta en ese momento actuado podía pues deducirse que la actora impugnaba los dos últimos actos administrativos presuntos del Ayuntamiento desestimatorios por silencio administrativo de su reclamación de urbanizar el Camino de Las Vinagras.
...
Vemos, pues, las dificultades o dudas que tiene la actora para delimitar el objeto de su impugnación, si contra un acto presunto ex artículo 25.1 de la LJCA , o si frente a la inactividad de la Administración ex artículo 25.2, pretensiones sujetas a distintos requisitos de ejercicio, y que, ciertamente, en ocasiones no son del todo fáciles de discernir. Conviene recordar que el artículo 29.1 de la LJCA señala que 'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración', estableciendo el artículo 46 que '1. El plazo para interponer el recurso contencioso- administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. 2. En los supuestos previstos en el art. 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo'.
Y en relación con esta distinción conceptual entre actos administrativos (expresos o presuntos) e inactividad de la Administración, la propia Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, de indiscutible valor interpretativo, en cierto modo trató de contribuir a su esclarecimiento y así, tras señalar que 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad', añade más adelante en interpretación auténtica que '...En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa; en el del recurso contra la vía de hecho, un requerimiento previo de carácter potestativo, asimismo en sede administrativa. Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso'.
En este mismo sentido la STS de 24 de junio de 2002 declara que 'Tampoco podemos entender que la pretensión se dirige contra un acto denegatorio presunto, en virtud de silencio administrativo, del Tribunal Constitucional, pues aunque el recurso contra la inactividad de la Administración exija una reclamación del cumplimiento de la obligación administrativa, como establece el art. 29.1 citado, el propio precepto añade, lógicamente, que si la Administración no hubiere dado cumplimiento a lo solicitado, el recurso se deducirá contra la inactividad de la Administración, por lo que la denegación expresa o presunta de la reclamación no transforma el objeto del proceso, que continúa siendo la inactividad administrativa'.
Debemos insistir en que tanto este requerimiento previo a la vía contenciosa, como el plazo por el que se formula y los efectos de su transcurso sin que la Administración haya cumplido o llegado a un acuerdo con el interesado, son todos ellos presupuestos exclusivamente contemplados en la Ley de la Jurisdicción -que es la que como novedad introduce esta figura jurídica en nuestro ordenamiento, y 'en los términos establecidos en esta Ley', dice el artículo 25.2-, aunque, ciertamente, pueda atisbarse cierta analogía con la reclamación previa a la vía civil y laboral regulada en los artículos 120 a 126 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Así pues, teniendo en cuenta que los instrumentos jurídico-procesales creados para facilitar al administrado sus relaciones con la Administración -como lo es la novedosa figura de la inactividad- no deben ser interpretados desde una perspectiva formalista exorbitante que los reconvierta en una suerte de obstáculo fatalmente impeditivo de la resolución de fondo, habrá que convenir, con parte de la doctrina -José María Baño León, en 'La actividad administrativa impugnable en la Ley Jurisdiccional de 1998', Cuadernos de Derecho Judicial II, 2000-, que en los supuestos del artículo 29.1 de la LJCA el requerimiento previo a la Administración es un presupuesto procesal diferente a la necesidad de provocar un acto administrativo, por lo que el ulterior proceso contencioso a entablar por el interesado en realidad no se dirige contra la respuesta expresa o presunta de la Administración -que desde esta perspectiva genuinamente procesal no constituye un acto administrativo-, sino contra el incumplimiento por aquélla de una obligación concreta, de lo que a su vez podemos deducir:
a) Que al no constituir la eventual respuesta al requerimiento un acto administrativo, no cabe hablar de acto consentido y firme por el hecho de que el particular no recurra la negativa expresa o el silencio de la Administración frente al requerimiento, consideración aquí relevante como seguidamente veremos.
b) Por lo mismo, y en tanto la Administración 'no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados', haya o no mediada respuesta expresa, el particular podrá reiterar el requerimiento a fin de abrir un nuevo plazo de impugnación contencioso-administrativo mientras, en su caso, no prescriba su derecho a reclamar. Y
c) En el supuesto que nos ocupa, no habiendo el Ayuntamiento de Cevico de la Torre dado cumplimiento a lo solicitado por la actora en su escrito de 1 de febrero de 2010, y aunque, por lo expuesto, no cabe entender producido un acto presunto desestimatorio susceptible de recurso de reposición -que fue lo que doña Adelina dijo interponer en su escrito ante el Ayuntamiento de 27 de mayo de 2010- por transcurso del plazo de tres meses sin respuesta -plazo que en ese momento la reclamante vinculaba no al artículo 29.1 de la LJCA sobre inactividad, sino al general del silencio administrativo ex artículo 42.3 de la LRJ-PAC - sin embargo, no podemos obviar sin más su existencia ni, por tanto, desconocer la virtualidad de este último escrito como nuevo requerimiento al Ayuntamiento mediante el que doña Adelina reproducía su pretensión de que se prestaran los servicios municipales de pavimentación, alumbrado público y alcantarillado, último requerimiento que no tuvo respuesta.
...'.
Expuesta la doctrina de la Sala y, siendo, además, conocida e invocada por las partes, cabe concluir que la declaración de extemporaneidad hecha por el juzgado de instancia resulta excesivamente desproporcionada en relación con los singulares antecedentes fácticos del proceso.
Ello por las siguientes razones:
I.- Sin duda es un contrasentido que la propia recurrente invoque en apoyo de su pretensión una doctrina jurisprudencial que califica su reclamación con reacción frente a una inactividad administrativa.
II.- Pero el punto de partida es recordar, con el máximo rigor, los deberes y principios que obligan a toda administración; y así, bien dice la actora que el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre impone a la demandada el deber de respetar en su actuación y relaciones el principio de servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, participación, objetividad y transparencia, buena fe, confianza legítima y lealtad institucional. Si la propia administración no responde a las pretensiones que se le plantean, siquiera para inadmitirlas, no sólo vulnera los antedichos principios, sino que el funcionario o autoridad que lo hace incurre en responsabilidad disciplinaria como recuerda la Ley 39/2015, de 1.10.
III.- La STSJ invocada hace expresa salvaguardia de la posibilidad de reiteración de las peticiones salvo prescripción del derecho, lo que no es el caso. Tal situación jurídica añade una particular perspectiva al presente y especial supuesto que se enjuicia; si, como todo lo sugiere, para la recurrente es un caso de especial sufrimiento, en el que ha ejercido numerosas reclamaciones en uno u otro foro, si como razona, ' ha tenido que vivir siempre y criar a sus tres hijos en un auténtico barrizal, más propio de barriadas marginales de las que puedan existir en las zonas de lo que llamamos Tercer Mundo que de un país que se supone moderno...', todo sugiere que con toda probabilidad volverá a ejercer su requerimiento y con ello replantearse de nuevo el conflicto, con particular vulneración del principio de economía procesal.
IV.- En la STSJ invocada, se había producido una interposición prematura del recurso contencioso-administrativo, en el presente caso, son antecedentes fácticos los siguientes:
a) La solicitud de dotación de servicios urbanísticos se hizo el 14.1.2016.
b) El rechazo al requerimiento se dictó el 16.02.2016 y se le notificó el 17.02.2016.
c) El 26.02.2016 interpuso su recurso de reposición.
d) El 4 de abril de 2017, el Procurador del Común reclamó diferente documentación al ayuntamiento.
e) El 9.5.2017 el ayuntamiento evacuó su contestación al Procurador del Común.
f) Con fecha de 24.05.2017, la institución autonómica recordó al municipio sus obligaciones y deberes urbanísticos.
g) El 5.6.2017, la recurrente interpuso su recurso contencioso administrativo.
Es decir, que si bien el recurso se planteó luego del transcurso del plazo para reaccionar contra el desconocimiento del requerimiento, la no información del procedimiento de reacción procedente contra aquel no puede beneficiar a la administración incumplidora, igualmente, la falta de resolución expresa al recurso de reposición deducido por la recurrente no puede ser utilizada contra ella, más aún, en la resolución de 16.02.2016, cuando el ayuntamiento niega la realización de las prestaciones, no plantea o sugiere en ningún caso la vía de la inactividad, que después utiliza contra la procedibilidad de la recurrente, la falta de prescripción del derecho de la recurrente, que convierte en meramente superflua o dilatoria una declaración de mera inadmisibilidad, junto con la verificada actitud de mantenimiento de su reclamación, sea personalmente o sea a través de una institución de inequívoca vocación de defensa de los ciudadanos como es el Procurador del Común, no convierte en excesiva la decisión de este tribunal, ya se avanza, de entender que la actora ha venido reiterando su solicitud, sea vía recurso -inadecuadamente-, sea indirectamente a través de otras instancias, por lo que la declaración de extemporaneidad resulta excesiva. Procede pues revocar la sentencia en este aspecto.
TERCERO.- Sobre la exigencia de establecimiento y/o prestación de servicios municipales obligatorios.
La tan citada sentencia reflexionaba que ' TERCERO.- Sobre la exigencia de establecimiento y/o prestación de servicios municipales obligatorios: inactividad de la Administración.
En cuanto el ámbito de aplicación de la figura de la inactividad de la Administración, invocada por el Ayuntamiento demandado como ámbito propio en el que ha de enmarcarse la reclamación de la actora, la STS de 12 de abril de 2011 recoge su doctrina al respecto, señalando que 'la sentencia de 18 de noviembre de 2008 delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución...
La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.
Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007, dijimos: '... a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.
Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 , hicimos las siguientes consideraciones jurídicas: 'A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007, para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas...
Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso- administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.
Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.
Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 'para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general''.
Y la STS de 18 de febrero de 2005 contiene la siguiente doctrina 'El artículo 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introduce una importante novedad en el proceso contencioso- administrativo. El artículo 29 implica la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del artículo 25 de la L.J.C.A. en cuanto establece la posibilidad de recurso 'contra la inactividad de la Administración... en los términos establecidos en esta Ley '.
1. El control jurisdiccional de la Administración pretende garantizar la legalidad de sus actuaciones u omisiones, asegurar su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Ante la inactividad administrativa, la ilegalidad del comportamiento omisivo de la Administración viene determinado por la presencia de deberes u obligaciones de obrar que a los jueces corresponde en todo caso declarar (juzgar) y promover su cumplimiento (hacer ejecutar lo juzgado) voluntario o forzoso. Es decir, sobre los Tribunales recae la misión de comprobar fácticamente la omisión denunciada y declarar la existencia del deber legal de actuación administrativa y concluir en la antijuridicidad de la omisión, caso de que el comportamiento debido no sea de imposible realización desde un punto de vista material.
La L.J.C.A. en el artículo 29, al igual que en el artículo 51.3, alude a 'obligación (o prestación) concreta de la Administración respecto de los recurrentes (de una o varias personas determinadas)', poniendo claramente de relieve la decisión legislativa tendente a restringir los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso-administrativa al amparo del art. 29 L.J.C.A.
Ese ámbito legalmente limitado se advirtió perfectamente en la tramitación parlamentaria de la Ley, ya que tanto en el Congreso como en el Senado se presentaron enmiendas dirigidas a extender el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en que la Administración esté obligada por una disposición general a realizar una actividad prestacional o de fomento que cuente con la pertinente dotación presupuestaria, enmiendas que fueron rechazadas.
No será aplicable la previsión del artículo 29L.J.C.A. cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad. En este caso no cabrá la revisión o control jurisdiccional de la inactividad de la Administración.
El término prestación ha de entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso, un no hacer.
2.
a) Así, primeramente, se refiere a la
Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce 'una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines', citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público.
b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la Administración dicte un nuevo acto, sino que ejecute el que le otorga el derecho a dicha prestación.
El artículo 29.2 se refiere al supuesto especial que se produce 'cuando la Administración no ejecute sus actos firmes' pudiendo los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78. Un caso significativo de este supuesto será el reconocimiento por la Administración a una o varias personas de una prestación pecuniaria sin que proceda a su pago.
c) En los casos en que el derecho a la prestación concreta derive de contrato administrativo, habrá que tener en cuenta que la aplicación del principio de autotutela administrativa se descompone en una serie de prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos en la contratación que se recogen en su normativa específica. Cuando a la solicitud del contratista conteste la Administración de forma expresa y con sentido estimatorio, pero no proceda a la ejecución, puede el interesado intimar dicha actuación en vía procesal administrativa.
d) También puede derivar la obligación de actuación material de un convenio, pero, al igual que en el caso de los contratos, sólo cuando estén sujetos a Derecho Administrativo será competente el orden jurisdiccional contencioso- administrativo'.
Más concretamente, y en relación con la exigencia por la actora de prestación de
3. La asistencia de las Diputaciones a los Municipios, prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos, así como la garantía del desempeño en las Corporaciones municipales de las funciones públicas a que se refiere el núm. 3 artículo 92 de esta ley
4. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 40, las comunidades autónomas podrán cooperar con las Diputaciones provinciales, bajo las formas y en los términos previstos en esta ley , en la garantía del desempeño de las funciones públicas a que se refiere el apartado anterior. Asimismo, en las condiciones indicadas, las Diputaciones provinciales podrán cooperar con los entes comarcales en el marco de la legislación autonómica correspondiente'.
En términos similares se pronuncia el artículo 20.1.e) de la Ley 1/1998, de 4 de junio de Régimen Local de Castilla y León , cuando dispone que:
'1. Los municipios de Castilla y León ejercerán competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Leyes de la Comunidad Autónoma, en las siguientes materias: e) Parques y jardines; pavimentación y conservación de vías y caminos; m) Red de suministro y tratamiento del agua; servicios de limpieza viaria, de recogida y de tratamiento de residuos; ll) Alumbrado público'.
Más clarificador es el artículo 21 cuando establece lo siguiente:
'1. Se considera de interés general y esencial para la Comunidad Autónoma que todos los municipios integrados en la misma, solos o asociados, presten a sus vecinos, en condiciones de calidad adecuadas, los servicios mínimos establecidos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
2. Los municipios de Castilla y León están obligados respecto a sus vecinos a realizar una prestación de estos servicios en condiciones de igualdad, con independencia del núcleo en el que residan...
4. La prestación homogénea de los servicios mínimos constituye un objetivo a cuya consecución se dirigirán preferentemente las funciones asistenciales y de cooperación municipal de las Diputaciones Provinciales, así como la coordinación y ayudas de la Comunidad Autónoma'.
Por otro lado, en el artículo 22 de la Ley 1/1998 se prevé una excepción a lo anterior cuando dispone: '1. Los municipios podrán ser temporalmente dispensados por la Junta de Castilla y León de la obligación de prestar determinados servicios mínimos, a solicitud de los respectivos Ayuntamientos, fundada en las siguientes circunstancias: a) Que, por sus características peculiares, resulte imposible o muy difícil el establecimiento o adecuada prestación de dichos servicios por el propio municipio'.
Como recuerda la STSJ de Castilla y León, sede Burgos, de 9 de abril de 2010 recaída en el recurso núm. 324/2009 - con cita de la sentencia de 25.11.2005, dictada en el recurso 625/2003-,
'la Jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado con reiteración sobre la prestación obligatoria por los Ayuntamientos de mencionados servicios mínimos o básicos; y así el T.S., por ejemplo, cuando se pronuncia por el suministro de agua (lo que puede ser perfectamente extensible a los servicios de alumbrado público y pavimentación por ser también servicios mínimos y básicos de obligada prestación) en la sentencia de la Sala 3ª de fecha 22 septiembre de 2004 (Pte: Soto Vázquez, Rodolfo) argumenta al respecto lo siguiente:
'El derecho de los vecinos de un término municipal a obtener suministro domiciliario de agua potable para el consumo humano, cierto es que no puede ser puesto en tela de juicio. Así lo establece claramente el artículo 26.1 a) de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 al hacerlo figurar como obligación mínima municipal, ya sea de modo directo, ya en régimen de asociación con otros municipios. Y el artículo 18.1 g) de la misma Ley constata la facultad de los vecinos del término municipal de exigir las prestaciones, o el establecimiento de los servicios en su caso, que formen parte de las competencias municipales de carácter obligatorio. Constituye, pues, una obligación legal directamente exigible por los interesados el suministro referido, obligación que corre a cargo del Ente Local correspondiente, con independencia de que se trate del mismo Ayuntamiento o de la Mancomunidad constituida para dar satisfacción a la misma. Todo ello, naturalmente, sin perjuicio de las condiciones concretas de su establecimiento, o del deber de contribuir a sufragar la carga económica que ello suponga.'
...Y así las cosas la resolución impugnada deniega la petición de acometida de agua y desagüe, sobre la base de que pese a ser suelo urbano calificado como de ensanche del casco, carece de los servicios urbanísticos,
En la misma línea se encuentra la Sentencia de esta Sala de fecha 2.3.1993 mediante la que se estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la denegación expresa por parte del Ayuntamiento de Arcones (Segovia) de conceder al demandante el abastecimiento de agua y alcantarillado en su vivienda del barrio de Colladillo de dicho municipio. Esta sentencia basa su pronunciamiento en lo preceptuado en el artículo 26 a) de la Ley de 2 de abril de 1.985 y artículos 82 y 83 del Texto Refundido de 9 de abril de 1.976, estimando que tanto desde el punto de vista de las obligaciones mínimas municipales, del sanitario, o de la perspectiva urbanística, el Ayuntamiento se halla obligado a realizar los actos necesarios para facilitar los servicios de agua y desagüe solicitados por el demandante, sin perjuicio de la repercusión que pueda efectuar a cargo del mismo'.
La STSJ de Castilla y León, con sede en Burgos, de 9 de abril de 2010 que venimos citando continúa diciendo que
'A la luz de la legislación estatal y autonómica trascrita y del criterio jurisprudencial expuesto, trasladable también a los servicios de pavimentación y alumbrado público, ninguna duda ofrece la condición de servicios mínimos y básicos que ostentan sendos servicios, que la prestación de los mismos corresponde realizarla al municipio, y tal prestación puede ser exigida por los vecinos...
...Y la Sala también accede a dicha pretensión desde el momento en que por parte del Ayuntamiento demandado no se ha acreditado que al amparo de la normativa expuesta estuviera dispensado de prestar dicho servicio básico, ni tampoco ha acreditado (ni siquiera lo alegado) que concurran en dicha Corporación circunstancias sobre todo de índole económica que hagan imposible o de muy difícil cumplimiento la prestación de mencionado servicio por el citado Ayuntamiento; ello revela por tanto que no existía excusa o motivo que justificase el incumplimiento de referida prestación -pavimentación- por parte del citado Ayuntamiento'.
1) no se trata de un derecho reconocido in genere a todos los ciudadanos, sino en concreto a un grupo determinado de personas, los vecinos del municipio, perfectamente identificables en el padrón municipal;
2) no se proyecta sobre una obligación legal abstracta o indeterminada, sino sobre una obligación concreta referida a la creación o prestación de unos servicios públicos determinados y específicos, los que son obligatorios para cada municipio, no cualesquiera otros; y
3) se trata en principio de un derecho incondicional ('en todo caso', y 'en todos los municipios', dice la LBRL) en el sentido de que todos los vecinos tienen reconocido el derecho al establecimiento del servicio si no existe, y el derecho a su utilización en el caso de que exista, sin que, correlativamente, la Administración tenga libertad o discrecionalidad alguna para crear o no el servicio, al margen de que puedan acometer el servicio 'por sí o asociados' ( art. 26.1 de la LBRL), acudir a cualesquiera fórmulas o medios de gestión reconocidos por la Ley ( art. 85.2 de la misma LBRL), y financiar el servicio a través de los recursos económicos que estimen por conveniente ( artículo 105.2LBRL), lo que no afecta a la exigibilidad misma de establecimiento y prestación del servicio más allá de la solicitud de exención o dispensa legal de la obligación. La citada STS de 22 de septiembre de 2004 tras argumentar, cautelarmente, lo ya dicho acerca de que '...Constituye, pues, una obligación legal directamente exigible por los interesados el suministro referido, obligación que corre a cargo del Ente Local correspondiente, con independencia de que se trate del mismo Ayuntamiento o de la Mancomunidad constituida para dar satisfacción a la misma...', insiste más adelante en que 'El derecho a obtener suministro de agua potable a domicilio que asiste a todos los vecinos de un municipio no puede ponerse en tela de juicio, y en principio el artículo 26.1.a) de la Ley de Bases impone al Municipio correspondiente el deber de satisfacerlo... '.
Por lo demás, tratándose de la prestación de servicios de carácter obligatorio, como es el relativo a la pavimentación de las vías públicas, alumbrado y alcantarillado, la posibilidad misma de su cumplimiento goza de presunción legal que, como hemos visto, debe destruirse solicitando la dispensa a la Comunidad Autónoma, lo que aquí no ha ocurrido.'
Puede citarse también la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, de 7 de abril de 2017, recurso 1/2016, que, una alegación similar de inaplicabilidad del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa vuelve a citar la sentencia de 22 de febrero 2012, apelación 786/11 y mantiene esa misma doctrina. Se trata, por lo tanto, de una doctrina constante y reiterada de la Sala, ya conocida por la demandada en tanto que ya fue alegada en la demanda, y frente a la cual la demandada no ha alegado ni acreditado un cambio de jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia o del Tribunal Supremo ni, tan siquiera, un argumento que pueda desmerecerla. Y esto último se afirma porque
1.- Como se ha expuesto suficientemente la exigencia de cumplimiento del deber de prestar los servicios básicos de urbanización es un supuesto incluido dentro del ámbito de la inactividad del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin que la demandada pueda escudarse en una interpretación estricta de la jurisprudencia que desarrolla este precepto, puesto que la interpretación de las causas de inadmisibilidad debe ser, ex artículo 24C.E., favorable a la Tutela Judicial Efectiva, aun más cuando, como en este caso, nos encontramos en la primera instancia y debe satisfacerse el derecho de la parte recurrente a recibir una respuesta motivada a sus legítimas pretensiones. Como quiera que la actora no ha realizado ningún tipo de resolución expresa donde se haya podido alegar ese defecto, no podrá ahora, en vía jurisdiccional, alegar un incumplimiento de su deber de resolver en su beneficio y en contra de ese derecho fundamental a la Tutela Judicial Efectiva del artículo 24 C.E.
2.- Es la actora la que tiene la facultad de decidir qué tipo de acción se ejerce en defensa de sus derechos, sin que el hecho de que hubiera podido ejercer otra u otras tenga ninguna consecuencia en relación a examinar la legalidad o el acierto de una acción efectivamente manifestada. Dicho de otra forma, sin duda la actora hubiera podido optar por otro tipo de acciones o recursos, impugnar la desestimación presunta de una solicitud o incluso atacar un acto que pudiera ser contrario a sus derechos (no parece serlo la revisión del PGOU como se verá), pero lo que debe ser objeto de examen es sí la acción que si se ejercitó es o no admisible y, si en caso de serlo, es conforme a derecho, nada más.
3.- En relación con la cuestión de que sólo uno de los recurrentes esté empadronado, cuestión que, entiende este juzgador, puede ser analizada como falta de legitimación activa o como fundamento de la inadmisibilidad por ser personas que carecen del derecho subjetivo reclamado, requisito del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la propia demandada reconoce que, al menos uno de los demandantes, D. Alexander está empadronado (documento 6 de los aportados con la contestación, acontecimiento 28 del formato ZIP de compresión). Por lo tanto, sí al menos uno tiene el derecho a que se urbanice, parece claro sería suficiente para ejercitar el derecho y, obtenerlo en su caso, aunque como es lógico, sería beneficioso para todos los demás propietarios de la urbanización. Pero es que, además, los deberes de urbanización que pesan sobre el ayuntamiento demandado no pueden quedar limitados al empadronamiento o no de una persona, en tanto que esos deberes de urbanizar no recaen solamente sobre los vecinos empadronados, sino que el deber de urbanizar es un deber que recae sobre el municipio, y su cumplimiento, además de a las personas empadronadas, podrá beneficiar a otros titulares de inmuebles que no lo estén. Y al contrario, aunque los vecinos empadronados no sean titulares de ningún inmueble, eso no quiere decir que no disfruten de los viales, el asfaltado de las vías o el alcantarillado. En el mismo sentido puede citarse la sentecia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, de 9 de abril de 2010 cuando afirma:
'a) Con carácter general: 1) que en la noción de servicio público van incorporados los principios de igualdad de acceso por los usuarios y de generalidad en la prestación, de modo que allí donde exista necesidad de servicio es el Ayuntamiento quien debe intervenir; 2) que los preceptos del ordenamiento jurídico relativos al carácter obligatorio de determinados servicios públicos cuya prestación a cargo de los municipios se establece ' en todo caso ' y ' en todos los Municipios ' ex artículo 26.1 a) de la LBRL , no condicionan la obligación municipal de la prestación al previo cumplimiento de las cargas urbanísticas a que hubiera habido lugar, insistimos, una vez reconocido por el Ayuntamiento la clasificación de la parcela de la actora tras la modificación puntual de las Normas Subsidiarias como suelo urbano consolidado; y 3) que la titularidad pasiva de las obligaciones urbanísticas que corresponden a los propietarios de suelo no se equipara miméticamente con la titularidad activa del derecho de los vecinos a exigir ' la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio ' ex artículo 18.1 g) de la LBRL , pues ni los vecinos tienen que ser necesariamente propietarios de suelo -basta con estar empadronados en el municipio-, ni los vecinos titulares del derecho tienen porqué estar empadronados precisamente en la vía pública para la que solicitan el servicio, pues, por definición, el alumbrado, pavimentación y alcantarillado, son servicios que benefician al conjunto del vecindario que transita por el casco urbano'.
Por lo demás, y excluida la cuestión de la falta de legitimación activa, el ayuntamiento se ha esforzado en acreditar que los actores, salvo la persona mencionada, no están empadronados, no que ninguno de los titulares de esa urbanización lo estén. Conforme con todo ello, estos motivos debe ser desestimados.
En relación a la cuestión sobre si el ayuntamiento de Tudela de Duero tiene o no el deber de adaptar las vías de acceso a la urbanización 'Los Canales' a fin de que pueda tener un acceso rodado adecuado y asfaltado, así como de realizar las actuaciones necesarias que puedan permitir a los propietarios recurrentes acceder o engancharse a la red de agua potable, lo primero que debe advertirse es que, pese a la oposición que realiza la parte demandada en su escrito de contestación y conclusiones, en realidad, los propios actos del ayuntamiento dejan bien a las claras que el mismo conoce y asume el deber de urbanizar. Por lo tanto, la negativa, entiende este juzgador, se refiere más bien a un intento de defenderse de la demanda y de que se imponga judicialmente un deber que al hecho de negar su obligación. Así se deduce, considera el juzgador, de los siguientes indicios claros:
1.- Tanto el PGOU vigente del 1998, como la revisión del mismo que fue aprobada y posteriormente anulada, como el Plan Especial de Infraestructuras que se está elaborando considera los terrenos objeto del proceso como suelo urbano consolidado. La revisión que se está tramitando a día de hoy, se encuentra en el momento de una segunda exposición pública, mantiene ese carácter. En este sentido Dña. Felicidad reconoció que el terreno se consideraba en una primera redacción como suelo rústico de asentamiento irregular y, tras las alegaciones, vista su situación, antecedentes y las licencias concedidas incluso antes de 1999, donde no existía esa categoría, pero se trataba el terreno como tal, se consideró que debería mantenerse como suelo urbano consolidado. Así se puede ver en el plano general de la adaptación y revisión, donde se califica la zona como Suelo Urbano Consolidado destinado a vivienda unifamiliar mixta. Este es un hecho no controvertido en este procedimiento. El arquitecto municipal, por su parte, denomina la zona como 'isla de suelo urbano'. Ningún intento se ha hecho por la demandada por cambiar esa consideración a pesar de que el letrado que defiende al ayuntamiento insista en que dichos terrenos carecen del carácter de solar; por el contrario los intentos se dirigen a otorgar a esos terrenos el carácter de solar.
2.- El ayuntamiento no ha procedido a declarar ninguna de las edificaciones como fuera de ordenación o contrarias al PGOU o la legalidad urbanística y no consta ninguna actuación tendente a restaurar la legalidad urbanística que se hubiera contravenido de tratarse de un suelo rústico de asentamiento irregular o cualquier otro. Es más, conforme con lo alegado por la demandada y lo declarado por la perita Dña. Felicidad debió existir al menos una licencia de primera ocupación sobre una edificación levantada en esta urbanización, de lo que se deduce la conformidad municipal respecto de la obra realizada, una vez examinada la licencia, condicionada o no, y la normativa urbanística.
3.- El ayuntamiento está redactando un Plan Especial de Infraestructuras precisamente para realizar las actuaciones precisas para que esos terrenos alcancen la condición de solar en un plazo de 8 años desde que se apruebe el PGOU. Esa actuación, por sí sola, ya delata que el propio ayuntamiento conoce y asume la existencia de un deber de urbanizar y prestar los servicios públicos necesarios a esa urbanización.
4.- El alcalde, en el informe que presentó ante el procurador del común, documento 10, reconoce expresamente la intención del ayuntamiento de proporcionar los servicios completos que corresponden al suelo urbano consolidado.
5.- Debe considerarse asimismo con un acto propio, no en sentido jurídico estricto sino como indicio a tener en cuenta para deducir la voluntad municipal y su deber de urbanizar que la perito Dña. Felicidad declaró (minuto 11:36) que en el municipio había otras zonas exactamente en la misma condición, e incluso aparentemente más consolidados como las Carretas, el Otero, el camino de Valdehelga, la Cotarra, la Pineda, y el Camping Club de Duero. Incluso el técnico municipal, como se puede ver al minuto 12:58:52 y siguientes del segundo video expuso que en otros terrenos se han hecho actuaciones ante situaciones similares. Más en concreto expuso, a preguntas del letrado de la actora, que en el camino de Valdehelga, habiendo suelo urbano no consolidado y consolidado, se procedió a asfaltar, al menos en parte, dicho camino, de lo que se deduce que ha procedido a cumplir, al menos en parte, sus deberes urbanísticos incluso en terrenos que, en parte, el deber de urbanizar podría ser menos claro
En todo caso, la jurisprudencia que emana del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid respecto de este deber de urbanizar es clara, y lo es a pesar de que en su cumplimiento puedan existir dificultades y a pesar de que en algunas licencias se haya podido condicionar su concesión al cumplimiento de los propietarios de su deber de urbanizar: así la sentencia de 22 de febrero de 2012, recurso 785/2011 expone:
'CUARTO.- Sobre la negativa del Ayuntamiento a establecer los servicios en base a eventuales obligaciones urbanísticas pendientes de la reclamante. Negativa improcedente.
En cuanto al fondo del asunto, el Ayuntamiento de Cevico de la Torre no niega a la actora su condición de vecina, ni la obligación de los municipios de establecer los servicios públicos de alumbrado, pavimentación y alcantarillado; sin embargo, alega que en cuanto promotora de la modificación puntual del planeamiento general del municipio para reclasificar una parcela rústica y transformarla en suelo urbano consolidado -cuya aprobación le permitió después obtener la licencia para edificar la vivienda en la CALLE000 , con cesión al Ayuntamiento de terrenos para regularizar las vías públicas existentes-
A este respecto conviene recordar que, en efecto, el artículo 12.1.a) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León , en su redacción anterior a la dada por la Ley 4/2008 de 15 de septiembre -siendo también el RUCyL el anterior al dado por el Decreto 45/2009 de 9 de julio- se disponía que: 'En el suelo urbano, el planeamiento general podrá distinguir las siguientes categorías: a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y demás terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, así como por los terrenos que puedan alcanzar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas '. Por otro lado, en el art. 17.1 de la LUCyL se reconoce que: ' Los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbano tendrán el derecho a completar su urbanización para que alcancen la condición de solares y a edificar éstos en las condiciones que en cada caso establezca esta Ley y el planeamiento urbanístico '. En similares términos se pronuncia el art. 40.1 del RUCyL . Más preciso y concreto es el art. 18.2 cuando señala que ' En suelo urbano consolidado, los propietarios deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de solar. A tal efecto, deberán costear los gastos de urbanización precisos para completar los servicios urbanos y regularizar las vías públicas, ejecutar en su caso las obras correspondientes.... Asimismo, deberán edificar los solares en las condiciones que señalen el planeamiento y la licencia urbanísticos '. Añade el art. 18.4 de la misma Ley que: ' Los terrenos clasificados como suelo urbano no podrán ser destinados a los usos permitidos por el planeamiento hasta haber alcanzado la condición de solar, salvo que se autorice la ejecución simultánea de la urbanización, con las correspondientes garantías. En los mismos términos podrá autorizarse la ejecución de la urbanización por fases'. Dichos preceptos se desarrollan en el art. 41.1 del RUCyL , si bien precisa el art. 41.2 del RUCyL que: ' Los terrenos clasificados como suelo urbano consolidado no pueden ser destinados a los usos permitidos por el planeamiento hasta haber alcanzado la condición de solar, una vez cumplidos los deberes de urbanización y cesión establecidos en el apartado anterior. No obstante, la licencia urbanística puede autorizar la ejecución simultánea de la urbanización, con las correspondientes garantías. En los mismos términos la licencia puede autorizar la ejecución de la urbanización por fases '.
Por otro lado, en el art. 68.1.b) de la LUCyL se precisa que ' a los efectos de esta Ley, se entienden como gastos de urbanización todos aquellos gastos que precise la gestión urbanística, y al menos los siguientes: b) La ejecución o compleción de los servicios urbanos, exigibles conforme al planeamiento urbanístico, y, al menos, los siguientes:
1º Abastecimiento de agua potable, incluidos su captación, depósito, tratamiento y distribución, así como las instalaciones de riego y los hidrantes contra incendios.
2º Saneamiento, incluidas las conducciones y colectores de evacuación, los sumideros para la recogida de aguas pluviales y las instalaciones de depuración.
3º Suministro de energía eléctrica, incluidas las instalaciones de conducción, distribución y alumbrado público.
4º Canalización e instalación de los demás servicios exigidos por el planeamiento '.
Añade el art. 68.2 siguiente (lo que se desarrolla en el RUCyL ) que ' Los gastos de urbanización corresponden a los propietarios, conforme a lo dispuesto en los arts. 18 y 20, a excepción de los gastos de instalación de servicios públicos que no sean exigibles a los usuarios, y que corresponderán a sus entidades titulares o concesionarias '. Y precisa el art. 70 siguiente que ' Las actuaciones aisladas privadas pueden ejecutarse por los propietarios de suelo urbano consolidado sobre sus propias parcelas, sin más requisito que la obtención de la licencia urbanística correspondiente, en la que se impondrán las condiciones necesarias para asegurar que las parcelas alcancen la condición de solar, de entre las siguientes:
a) Costear los gastos de urbanización y, en su caso, ejecutar las obras necesarias para completar los servicios urbanos y para regularizar las vías públicas existentes.
b) Ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos exteriores a las alineaciones señaladas en el planeamiento.
c) Asumir el compromiso de no utilizar las construcciones o instalaciones hasta la conclusión de las obras de urbanización '.
Esta previsión se completa en los arts. 213.3.a) y 214 del RUCyL ; el primero dispone al respecto lo siguiente: ' Al otorgar la licencia urbanística, el Ayuntamiento debe imponer al propietario solicitante las condiciones que resulten necesarias, de entre las siguientes, para asegurar que la parcela alcance la condición de solar:
a) Costear las obras de urbanización necesarias para completar los servicios urbanos, incluida la conexión con las redes municipales, y para regularizar o rehabilitar las vías públicas existentes, conforme a las alineaciones fijadas en el planeamiento urbanístico '. Y sobre la urbanización y construcción simultánea dispone el art. 214 lo siguiente: ' Cuando se pretenda la ejecución simultánea de la urbanización y de las construcciones e instalaciones permitidas por el planeamiento urbanístico se aplican las reglas señaladas en el artículo anterior, y además las siguientes:
a) El proyecto técnico a presentar con la solicitud de licencia debe programar de forma conjunta y coordinada la ejecución de la urbanización y de las construcciones o instalaciones cuya ejecución se solicite.
b) En la solicitud de licencia urbanística debe constar expresamente que el solicitante se compromete a:
1º- Ejecutar simultáneamente la urbanización y las construcciones e instalaciones permitidas por el planeamiento urbanístico.
2º- No utilizar las construcciones e instalaciones ejecutadas hasta que la urbanización haya sido recibida.
3º- Establecer las condiciones anteriores en cualesquiera cesiones del derecho de propiedad o de uso que se efectúen para la totalidad o partes de las construcciones e instalaciones ejecutadas '.
Por lo que respecta al concepto de solar, el art. 22.1 siguiente de dicha Ley señala que: ' Tendrán la condición de solar las superficies de suelo urbano legalmente divididas, aptas para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, urbanizadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas en aquél, y que cuenten con acceso por vía pavimentada abierta al uso público y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas residuales a red de saneamiento, suministro de energía eléctrica, alumbrado público, así como con aquellos otros que exija el planeamiento urbanístico, en condiciones de caudal y potencia adecuadas a los usos permitidos '.
De forma más exhaustiva se define e integra dicho concepto en el art. 24.1 del RUCyL cuando a tal efecto se señala lo siguiente:
' 1.- Tienen la condición de solar las superficies de suelo urbano legalmente conformadas o divididas, aptas para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente, y que cuenten con:
a) Acceso por vía urbana que cumpla las siguientes condiciones:
1ª- Estar abierta sobre terrenos de uso y dominio público.
2ª- Estar señalada como vía pública en algún instrumento de planeamiento urbanístico.
3ª- Ser transitable por vehículos automóviles, salvo en los centros históricos que delimite el planeamiento urbanístico, y sin perjuicio de las medidas de regulación del tráfico.
4ª- Estar pavimentada y urbanizada con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas en el planeamiento urbanístico.
b) Los siguientes servicios, disponibles a pie de parcela en condiciones de caudal, potencia, intensidad y accesibilidad adecuadas para servir a las construcciones e instalaciones existentes y a las que prevea o permita el planeamiento urbanístico:
1º- Abastecimiento de agua potable mediante red municipal de distribución.
2º- Saneamiento mediante red municipal de evacuación de aguas residuales.
3º- Suministro de energía eléctrica mediante red de baja tensión.
4º- Alumbrado público.
5º- Telecomunicaciones '.
(...)
a) Con carácter general: 1) que en la noción de servicio público van incorporados los principios de igualdad de acceso por los usuarios y de generalidad en la prestación, de modo que allí donde exista necesidad de servicio es el Ayuntamiento quien debe intervenir; 2) que los preceptos del ordenamiento jurídico relativos al carácter obligatorio de determinados servicios públicos cuya prestación a cargo de los municipios se establece ' en todo caso ' y ' en todos los Municipios ' ex artículo 26.1 a) de la LBRL,
b)
c) Pero es que, además, en el presente caso no cabe acoger esa suerte de excepción de compensación -la actora no podría reclamar como vecina lo que vendría obligada a realizar como propietaria por mor de su actuación urbanística- que la entidad local demandada invoca a modo de causa de extinción de su obligación (imprescriptible) de establecer los solicitados servicios públicos municipales, pues debemos insistir en que en ninguno de los actos administrativos sucesivamente dictados por el Ayuntamiento a solicitud de la actora se ha incluido ni expresa ni implícitamente la obligación previa o coetánea de urbanizar entendida como la obligación de establecer los servicios de pavimentación, alumbrado público y alcantarillado del CALLE000
Así, tras la aprobación definitiva de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias Municipales de Cevico de la Torre, consistente en la inclusión de la parcela NUM000 , del polígono NUM001 , como Suelo Urbano, (ampliación del límite urbano), el Ayuntamiento demandado, sin exigencia alguna, en su caso, del deber de urbanizar: 1) otorgó la licencia de parcelación de la primitiva parcela; 2) aceptó la cesión obligatoria del terreno destinado a espacio libre de uso público, de 251,53 metros cuadrados, a incorporar al NUM000 para su ensanche, según planeamiento; 3) otorgó licencia para la construcción de vivienda unifamiliar en la parcela segregada nº NUM002 -en cuyo expediente consta que la edificación proyectada se sitúa en suelo urbano zona de ordenanza 3 'Colonia urbana, grado 1' de acuerdo con la normativa urbanística de aplicación-; 4) concedió licencia de primera ocupación de la citada vivienda unifamiliar y ello tras informe técnico en el sentido de que 'se comprueba que las obras ejecutadas se ajustan al Proyecto Técnico, documentación final de obra y a la licencia concedida; que la misma reúne las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público; que se encuentran debidamente repuestos los elementos y equipamiento urbanístico afectados; y que el edificio es apto para el uso al que se destina... sin establecer consideraciones particulares', causando inscripción registral de la finca nº NUM003 del Registro de la Propiedad de Baltanás, constando su naturaleza como 'URBANA: Solar'; y 5) giró el correspondiente Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana correspondiente a 'DS VINAGRAS NUM004', así como las tasas por prestación de los servicios de agua, basura y alcantarillado.
En fin, con tales antecedentes -de ser cierto que la licencia de construcción quedó implícitamente condicionada a la urbanización, no se habría otorgado la licencia de ocupación- no puede sostenerse que al tiempo de la solicitud de establecimiento de servicios públicos obligatorios -con la cualidad de sin perjuicio de revisión, en su caso, de los actos administrativos dictados, si ello fuera posible y procedente- la actora tenga pendiente la obligación de urbanizar invocada por el Ayuntamiento, obligación no exigida antes ni, desde luego, intentada llevar a efecto en ejecución forzosa, todo lo cual nos conduce a la estimación del recurso en cuanto al establecimiento mismo de los servicios públicos reclamados'.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso, Sección 3ª, Rec. 1/2016 de 7 de abril de 2017, transcrita también en parte, y que no voy a transcribir por ser conocida por las partes y para no afectar en demasía a la legibilidad de esta sentencia, ratifica el criterio expuesto. En suma, y aunque ya se deduce de las sentencias transcritas, el hecho de que una licencia se haya condicionado al cumplimiento por parte del solicitante, de los deberes de cesión y de urbanizar carece de relevancia en este caso, y ello, por varios motivos: en primer lugar, porque el deber de urbanizar que se imponga en la licencia no puede superar los límites que la Ley y el Reglamento de Urbanismo imponen al derecho de propiedad. Dicho de otra forma, incluso aunque una o varias de las licencias concedidas obliguen al propietario a urbanizar, ese deber no puede interpretarse como que tienen la obligación de realizar el asfaltado, alumbrado, alcantarillado y canalizaciones de agua potable tan lejos como sea necesario para engancharse con los servicios municipales, estén donde estén y en las condiciones que estén. Lógicamente las licencias deberán interpretarse conforme con las normas de rango superior, y, entenderse que el deber del propietario no puede exceder más allá de lo razonable, debiendo cumplir sus propias obligaciones y no las del ayuntamiento. Por lo tanto, tendrá el deber de ceder sus parcelas y de abonar y ejecutar los enganches a las redes municipales que lleguen hasta esa urbanización, los cuales, además, deberán de estar en condiciones adecuadas para prestar ese servicio. Así lo establecen las normas citadas y, especialmente, los artículos 213.3.a) y 214 del RUCyL que hablan claramente de un deber de 'Costear las obras de urbanización necesarias para completar los servicios urbanos, incluida la conexión con las redes municipales, y para regularizar o rehabilitar las vías públicas existentes' no de realizar ellos las redes municipales. Además la demandada no ha aportado ningún tipo de actuación municipal de la que se deduzca la disconformidad de las obras realizadas con la licencia, existiendo, al menos, una licencia de primera ocupación otorgada por el ayuntamiento.
Tampoco puede aceptarse la alegación de la demandada de que las obras a realizar son complejas técnica o jurídicamente; ya se ha descartado ese argumento en las sentencias citadas del Tribunal Superior de Justicia. Pero en todo caso, ese argumento abunda aun más en que el deber de realizar y costear las infraestructuras hasta llegar a la urbanización corresponde al ayuntamiento, puesto que no puede pensarse que los propietarios vayan a llegar a un acuerdo con la mancomunidad o que vayan a realizar las obras necesarias, con las correspondientes licencias y gastos, para sortear el canal y la autovía. Esas dificultades debieron ser tenidas en cuenta por el ayuntamiento cuando se otorgaron las licencias con la consideración de que se estaba construyendo en suelo urbano consolidado y cuando, en los correspondientes PGOU y, posteriormente, en el Plan de Infraestructura, clasificaron el terreno de esa forma. Conforme con todo ello la demanda debe ser estimada.
De conformidad con el artículo 139 de la LJCA/1998 procede imponer las costas a la parte demandada, dado que la misma ha visto desestimadas íntegramente sus pretensiones y no existen dudas de hecho o de derecho que justifiquen otra solución habida cuenta de la postura adoptada por la demandada de negar la existencia del deber reclamado, aunque, de hecho, este realizando actuaciones que podrían desembocar en el cumplimiento de esa obligación. De conformidad con la faculta del artículo 139.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se limitan las costas hasta un máximo de 1.200 euros. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación:
Fallo
Que debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Candida, D. Lázaro, Dña. Carmen, Dña. Esther, D. Leovigildo, Dña. Celsa, Dña. Clemencia, D. Justo, Dña. Flora y Dña. Covadonga contra la resolución impugnada, y de conformidad con lo expuesto y lo pretendido por la parte, debo condenar y condeno al ayuntamiento de Tudela a que proceda a la pavimentación del acceso a la urbanización Los Canales y al establecimiento del servicio de abastecimiento de agua potable. Se imponen las costas a la parte demandada.
Frente a la presente sentencia cabe recurso de apelación de conformidad con el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el cual deberá presentarse en su caso en el plazo de 15 días siguientes a su notificación mediante escrito razonado que habrá de presentarse en este mismo juzgado, si bien previa constitución de depósito en la cuantía de 50 euros en la cuenta de depósitos de este juzgado conforme a la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ. Quedan exentos de su abono en todo caso, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y los Organismos Autónomos dependientes, debiéndose acreditar, en su caso, la concesión de la justicia gratuita.
De conformidad con el apartado 8 de la D.A. 15ª en todos los supuestos de estimación total o parcial del recurso, el fallo dispondrá la devolución de la totalidad del depósito, una vez firme la resolución.
Notifíquese la presenten sentencia a las partes y devuélvase el expediente administrativo, al Órgano de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución. Así por esta sentencia, juzgando, lo pronuncio, mando y firmo.