Última revisión
04/03/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 56/2021, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 84/2019 de 03 de Febrero de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 03 de Febrero de 2021
Tribunal: TSJ Comunidad Valenciana
Ponente: OLARTE MADERO, MIGUEL ANGEL
Nº de sentencia: 56/2021
Núm. Cendoj: 46250330042021100032
Núm. Ecli: ES:TSJCV:2021:54
Núm. Roj: STSJ CV 54:2021
Encabezamiento
En la Ciudad de Valencia, a tres de febrero de dos mil veintiuno.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. DON MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO, Presidente, D. MANUEL DOMINGO ZABALLOS y D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, han pronunciado la siguiente:
En el recurso de apelación tramitado con el Nº 84/2.019, en que han sido partes, como apelante la Direccion general de Obras Publicas Transporte y Vertebracion del Territorio, representada por el Abogado de la Generalidad, y la Federacion Sindical de Taxi de Valencia y provincia, representada por la Procurapor Doña Ana Lucena Herrera; y apelada Doña Raimunda, representada por el Procurador de los Tribunales Doñña Ana Ferrer Gonzalez, y siendo Magistrado ponente el Ilmo.Sr. D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO
Antecedentes
2º) ANULAR, como consecuencia de lo dispuesto en ordinal anterior, y por resultar disconforme a Derecho, la actuación administrativa que había sido objeto de impugnación judicial, descrita en el Fundamento Jurídico Primero de esta Sentencia, así como las que traen causa de la misma.
3º) RECONOCER Y DECLARAR, como SITUACIÓN JURÍDICA INDIVIDUALIZADA a favor de la parte actora, el derecho de ésta a que le sean concedidas las 25 (VEINTICINCO) autorizaciones VTC para actividad de alquiler de vehículos con conductor, si bien sometiendo las mismas únicamente a los requisitos legales vigentes en el momento de realizarse la primera solicitud de las mismas.
4º) SIN costas.'.
Fundamentos
Frente al citado fallo reacciona las apelantes pretendiendo que se revoque la sentencia, dejándola sin efecto y se le desestime el recurso, entendiendo en síntesis que la sentencia ha vulnerado el art 48 de la LOTT en la redacción dada por la L 7/2.013 de 23 de julio, vulnerando los arts 3 y 1, 7 Codigo Civil.
A tal pretensión se opone actora, afirmando la conformidad a derecho de la sentencia apelada.
Planteada la litis hemos de señalar que esta misma Sala y Sección en un recurso análogo al que nos ocupa, dicto la Sentencia de 8 de noviembre de 2.017, dictada en el RA 3/17 en el que la mercantil ARES CAPITAL S.A apelaba la sentencia n º 371/2016, de 15 de noviembre de 2016, del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 de Alicante, que desestima el recurso frente a resolución de 21 de abril de 2016, del Director General de Obras Públicas, Transporte y Movilidad desestimatoria del recurso de alzada frente a resolución de 22 de diciembre de 2015 del Servicio Territorial de Alicante, por la que se deniega la solicitud de cincuenta nuevas autorizaciones de vehículo con conductor, clase VTC, que estimaba la apelación y en consecuencia el recurso contra la resolución administrativa.
Las razones que señalaba en su fundamentación eran: '
A. En su redacción originaria, los preceptos citados permitían la limitación de autorizaciones:
(...) 1. Como regla general, la oferta de transporte se regirá por el sistema de libre concurrencia. Esto, no obstante, el sistema de acceso al mercado del transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo, podrá ser restringido o condicionado por la Administración, en las formas previstas en esta Ley, en los siguientes supuestos (...)
(...) 1. Las medidas limitativas a que hace referencia el artículo 49 podrán ser adoptadas bien en forma general, o bien parcialmente en relación con determinados tipos de servicios o actividades, pudiendo, asimismo, circunscribirse a áreas geográficas concretas.
2. Las referidas medidas limitativas podrán establecerse bajo alguna o algunas de las siguientes modalidades:
a) Otorgamiento de los títulos con imposición de determinadas condiciones, obligaciones modales o restricciones de circulación.
b) Fijación de cupos o contingentes máximos de las distintas clases de títulos habilitantes a expedir en los períodos de tiempo que se señalen.
c) Suspensión o limitación temporal del otorgamiento de nuevos títulos. (...).
B. Modificación de los preceptos citados por el art. 21.dos de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de libre acceso a actividades de servicio, básico según la disposición final primera,.
(...) Se suprimen los artículos 49 y 50, que quedan sin contenido.(...).
Desde ese momento quedaron sin efecto las limitaciones de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, modificada por la Orden FOM/3202/2011, de 8 de noviembre. Con mayor claridad, la sentencia de la Sala Tercera-Sección Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia 27 de enero de 2014-rec. 5892/2011 ROJ: STS 120/2014 - ECLI:ES:TS:2014:120, doctrina que ha reiterado en numerosas sentencias, entre otras, de 26 de octubre de 2017-rec. 399/2015, ROJ: STS 3734/2017 - ECLI:ES:TS:2017:3734 -que debe conocer la parte apelante ya que fue parte en el recurso-, afirma que las restricciones numéricas al número de licencia VTC quedaron sin efecto y los preceptos que las sustentaban no resultaba de aplicación según la tesis del Tribunal Supremo:
(...) Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.
Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia. (...).
C.- Modificación por Ley 9/2013, en concreto el art. 48.2 nos dice:
(...) 1. El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.
2. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor. (...).
Según este precepto, la situación desde el punto de vista legal no ha cambiado, no obstante, permite a municipios y comunidades autónomas establecer - dentro de ciertos límites- restricciones al número de autorizaciones. El desarrollo reglamentario, en cumplimiento de la disposición final primera dos de la Ley 9/2013 llegó de la mano del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, en su artículo único modifica el art. 182 y 182 del Real Decreto 1211/1990 (norma básica al haber sido distada con base en el art. 149.1.21 CE- disposición final primera) y Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre, por la que se modifica la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (norma básica derivada del título competencial 149.1.21 CE-disposición final única). La conclusión que obtenemos una vez analizada la normativa es que desde la entrada en vigor de la Ley 9/2013 (BOE 160/2013, de 5 de julio de 2013) entrada en vigor 25 de julio de 2013 hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015 y Orden FOM/2799/2015, ni la Comunidad Valenciana ni el Estado había regulado la limitación de autorizaciones VTC, por tanto, el mercado era libre.
(...) Desde esta premisa, no resulta relevante para la solución del litigio que el considerando 17 de la Directiva 2006/123/CE afirme que 'los servicios de transporte, incluido el transporte urbano, los taxis y ambulancias, así como los servicios portuarios, deberán quedar al margen de esta Directiva [...]'. Considerando que, por lo demás, no puede ser leído prescindiendo de lo que afirma otro ulterior (el número 33) a tenor del cual '[...] en la presente Directiva, el concepto de servicio incluye actividades enormemente variadas y en constante evolución; entre ellas se cuentan [...] el alquiler de vehículos y las agencias de viajes'.
Si estuviéramos en presencia de una normativa nacional que, al trasponer la Directiva 2006/123/CE, hubiera excluido expresamente de su ámbito de aplicación en España (o regulado de modo incompatible con ella) los servicios de alquiler de vehículos con conductor, deberíamos plantearnos hasta qué punto sería obligado formular una cuestión prejudicial a fin de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolviera las dudas acerca de la interpretación de aquélla, visto el tenor de los considerandos que hemos transcrito. La duda, para tal hipótesis, consistiría en decidir si el alquiler de vehículos con conductor debe encuadrarse, al igual que los taxis, entre los 'servicios en el ámbito del transporte que entren dentro del ámbito de aplicación del título V del Tratado' ( artículo 5.2, letra d, de la Directiva 2006/123/CE ) y, en consecuencia, resultan ajenos a su ámbito aplicativo, o, por el contrario, figuran entre los servicios que han de atenerse a las reglas de ésta.
No es necesario el planteamiento de dicha cuestión prejudicial, repetimos, pues el legislador español ha 'aprovechado' la aprobación de las Leyes 17/2009 y 25/2009 para modificar, por su propia voluntad, algunas de las disposiciones legales y reglamentarias hasta entonces vigentes en materia de transportes, a pesar de que la transposición de la Directiva 2006/123/CE no le obligaba a ello. Así lo afirma en la exposición de motivos de la Ley 25/2009 al reconocer que con esta ley '[...] extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá contribuir de manera notable a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados' (...).
A la reflexión del Tribunal Supremo se puede añadir la sentencia de la Sección Segunda del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 15 de octubre de 2015 (cuestión prejudicial), donde pone de relieve que no es de aplicación a la Inspección Técnica de Vehículos (en función de pertenecer a la actividad de 'transporte', como el caso que nos ocupa) la Directiva de Servicios, en concreto, las actividades de inspección técnica de vehículos deben ser entendidas como 'servicios en el ámbito del transporte', a efectos del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios. Por tanto, tampoco está sujeta a las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre prestación de servicios, de conformidad con el artículo 58 TFUE, apartado 1.
(...) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 48. 2 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres en orden a aclarar si las limitaciones que recoge para la actividad de alquiler de vehículos con conductor resultan de aplicación conforme al desarrollo reglamentario anterior (ROTT y Orden/FOM/36/2008) o, si bien, su efectividad y aplicación se encuentran supeditadas al desarrollo reglamentario al que remite la Disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio (Real Decreto 1057/2015, 20 noviembre, y la Orden FOM/2799/2015,18 noviembre) (...).
A) La Ley estatal 25/2009, en los preceptos objeto de debate hemos visto que tenían carácter de básicos, según la disposición derogatoria, dejaron sin efecto:
-Cualquier norma estatal que se opusiera a las previsiones de la Ley 25/2009.
-Cualquier norma autonómica que se opusiera a la norma estatal básica, incluso aunque tuviera rango de Ley, no sería aplicable ni sería necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad, deberíamos aplicar la norma básica estatal con base al art. 149.3 de la CE (principio de prevalencia) STC 204/2016.
B. En caso de normas posteriores con la norma básica, hasta la entrada en vigor de la Ley 9/2013:
-Estatal, vulneraría el principio de legalidad y debería ser anulada.
-Norma autonómica, deberíamos anularla por invadir el espacio de la norma básica, si tiene rango de Ley y no se trata de cruce de títulos competenciales como ocurre en el presente caso, deberíamos aplicar la norma estatal básica ( STC 1/2017).
En conclusión, en el caso que nos ocupa el Juez no podía aplicar ni la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero por estar derogada ni las resoluciones autonómicas de la Dirección General de Transportes de 11 de abril de 2002, Resolución del Conseller de Infraestructuras y Transportes de 4 de febrero de 2010 fijando una ratio de 4 VTC cada 50 taxis y Resolución de la Dirección General de Transportes de 15 de febrero de 2010 de suspensión temporal de nuevas autorizaciones VTC'.-
A mayor abundamiento las sentencias de la Sala Tercera-Sección Tercera de: 13 de noviembre de 2017-rec. 3100/2015 y rec. 3542/2015; 14 de noviembre de 2017-rec. 3923/; 16 de noviembre de 2017-rec 3759/2015 y rec. 3356/2015, fijan como doctrina que tras la reforma del art. 48.2 de la LOTT 9/2013, las limitaciones del Real Decreto 1211/1990 y art. 14.1 de la Orden FOM/36/2008 no pueden ser la base jurídica de las limitaciones a las licencias VTC, el contenido es el siguiente:
(...)Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobados por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada el artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas las normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013......El desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactado por Ley 9/2013 se produjo finalmente, como sabemos, por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Pero no procede que entremos a examinar aquí el contenido de sus disposiciones ni su acomodo a las normas legales antes señaladas, pues es claro que el citado Reglamento no es aplicable ratione temporis al caso que nos ocupa (...).
Con lo argumentado es obvio que la apelación debe ser desestimada.
Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad Valenciana y por la Federacion Sindical de Taxi de Valencia y provinciacontra la sentencia de 19 de septiembre de 2.018del Juzgado de lo Contencioso Administrativo 3 de Alicante
A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.
A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.
Esta Sentencia no es firme y contra la misma cabe interponer recurso de casación.Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).
Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
