Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 56/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 286/2019 de 12 de Febrero de 2021

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2019/0010043

Procedimiento Ordinario 286/2019

Demandante:CONSTRUCCIONES SARRION SL

PROCURADOR D./Dña. BLANCA RUEDA QUINTERO

Demandado:CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL TAJO

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 56

Presidente:

D./Dña. Mª TERESA DELGADO VELASCO

Magistrados:

D./Dña. CRISTINA CADENAS CORTINA

D./Dña. MARÍA ELISA GÓMEZ ÁLVAREZ

D./Dña. JOSE RAMON GIMENEZ CABEZON

D./Dña. LUIS FERNÁNDEZ ANTELO

En la Villa de Madrid a doce de febrero de dos mil veintiuno.

VISTO el presente procedimiento contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Rueda Quintero en representación de CONSTRUCCIONES SARRIÓN S.L.,contra Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 25 de enero de 2019 que desestima recurso de reposición frente a Resolución de 16 de abril de 2018. Habiendo sido parte en autos la Administración demandada representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos en la ley reguladora de esta Jurisdicción, se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda lo que verificó mediante escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dicte Sentencia estimando el recurso y que se acuerde la revocación integra de la obligación impuesta a la recurrente de reponer las cosas al estado anterior. Subsidiariamente, solicita que se deje sin efecto la resolución por encontrarse la acción prescrita, y subsidiariamente, se inicien los trámites para legalizar las obras, o en su caso, se emita autorización por la que se regularice la situación de los trabajos realizados, quedando los mismos como están, sin que se tenga que restituir las cosas al estado anterior, por no haber daños al dominio público.

SEGUNDO-El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que después de exponer los fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dicte Sentencia desestimando el recurso

TERCERO-Finalizada la tramitación, quedó el pleito pendiente para deliberación y fallo, señalándose la audiencia del día 10 de febrero de 2021, teniendo lugar así.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Cristina Cadenas Cortina, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la Procuradora Sra. Rueda Quintero en representación de CONSTRUCCIONES SARRIÓN SL contra Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 25 de enero de 2019 que desestima recurso de reposición frente a Resolución de 16 de abril de 2018 que declara a la recurrente responsable de una infracción administrativa de carácter leve, y le impone la obligación de reponer las cosas al estado anterior.

Según consta en el expediente administrativo, con fecha 3 de abril de 2017 se formuló denuncia contra CONSTRUCCIONES SARRIÓN SL por realización de obras que afectan a la Real Acequia del Jarama, consistiendo las mismas en paso de vehículos pesados, demolición de la acequia, construcción de zanja y colocación de tubería, construcción de rotonda con afección a la acequia, instalación de tubería para derivación de aguas a la acequia, y desobediencia a las órdenes del personal de la Confederación. Hechos producidos en el TM de Añover del Tajo, Toledo, y sin autorización o concesión del Organismo de cuenca. Se considera que los hechos son constitutivos de diversas infracciones de carácter leve, que se entienden prescritas por lo que no procedería sanción pero sí la obligación de reponer las cosas a su estado anterior.

La interesada formuló alegaciones. Aduce que existe una autorización a la Dirección General de Carreteras para hacer los trabajos. Y en la misma se establecieron una serie de condiciones para el cruce del canal y para protección de la tubería. Se adjudicó a Construcciones Sarrión la realización de la obra, y se solicitó autorización a la CHT , que de hecho incluyeron dos condiciones nuevas: sustitución de la tubería por una nueva de polietileno del mismo diámetro, y paso provisional ejecutando un tablero sobre un paso inacabado, sobre el Canal. Se le solicitó aclaración sobre este extremo, y dado que no se dio respuesta, la recurrente ejecutó la parte que no era objeto de controversia, que era la sustitución de la tubería. Aduce que la autorización fue revocada de manera verbal, y se inició el procedimiento sancionador. Alega que en todo momento hizo uso de la infraestructura hidráulica contando con autorización. Solicita que se deje sin efecto y se sobresea el procedimiento

Con fecha 9 de octubre de 2017 se emite informe por la Comisaría de Aguas, solicitando una serie de datos, y en Informe de 17 de noviembre se detallan una serie de aspectos: autorización de 18 de agosto de 2016, orden de paralización de 20 de octubre, remitiendo email de revocación . Fecha informe de revocación 26 de octubre de 2016 y carta de 2 de noviembre de 2016 comunicando formalmente la revocación. Se detalla que en la autorización que se había dado el 18 de agosto de 2016 se especificaban una serie de aspectos, tales como la necesidad de memoria y planos, que no se remitieron por lo que no se visaron los trabajos. Se incumple el punto 5º del condicionado, al no ejecutar con losa prefabricada requerida. Se revocó como se expone y consta documento remitido a la interesada en fecha 2 de noviembre de 2016 de revocación de la autorización.

Se adjunta copia de la autorización en su día concedida , fechada el 16 de agosto de 2016, con las condiciones específicas.

En fecha 20 de abril de 2017 se emite Propuesta de Resolución, detallando las especificaciones de la Autorización de 18 de agosto de 2016, sobre Memoria descriptiva y planos para sustituir la tubería antes de comenzar los trabajos. No se remitió a la CHT y no pudieron visarse los trabajos. La infracción aparece prescrita puesto que han transcurrido más de seis meses desde los trabajos hasta el inicio del expediente, si bien existe obligación de reponer las cosas al estado anterior, salvo que se obtenga autorización.

Se dio trámite de audiencia, constando alegaciones de la interesada en fecha 10 de enero de 2018, alegando prescripción y rechazando los hechos.

Con fecha 16 de abril de 2018 se dicta resolución ( doc. 18 del expediente), desestimando las alegaciones formuladas por la recurrente, entendiendo que los hechos han quedado acreditados, que la infracción ha prescrito pero no la obligación de reponer las cosas al estado anterior, por lo que se establece tal obligación, excepto si obtiene autorización administrativa del Organismo. Se establece que tal obligación deberá ser cumplida en un mes, quedando apercibido el infractor, de que si fuera necesario, se procederá a ejecutar a costa del mismo su obligación.

La interesada interpone recurso de reposición, rechazando los incumplimientos que se le imputan, siendo desestimado el recurso por la resolución de 25 de enero de 2019, que considera que la obligación de reponer las cosas al estado anterior surge de la falta de autorización administrativa de las obras y todo con independencia de la resolución que se dicte en expediente de legalización, que la actora ha iniciado.

Contra dichas resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda parte de que había un proyecto de construcción de conexión de la CM 43 Autovía de la Sagra con la carretera CM 4001, en el P; 23, en TM Añover del Tajo, Toledo. Esta obra afectaba la infraestructura hidráulica gestionada por la CHT, por lo que la propia DG de Carreteras de la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha solicitó autorización para ejecutar los trabajos, que fueron autorizados, imponiendo una serie de condiciones. El trabajo fue adjudicado a la ahora recurrente.

La interesada se reunió con personas de la CHT, y se le indicó que precisaba una autorización que recogiera una serie de indicaciones no plasmadas en la original, entre ellas la sustitución de un tramo de tubería de riego por una de polietileno . Se solicitó autorización concreta también por necesidad de cruce del canal para transporte de material y empleo de caminos colindantes y se ofrecieron alternativas. Se autorizó con fecha de 18 de agosto de 2016, precisando que era necesario sustituir la tubería por una de polietileno del mismo diámetro y mayor calidad, y que se ejecutara un tablero sobre un paso que se encontraba inacabado, aspecto no recogido en el proyecto. En relación a este punto, se presentó escrito de aclaraciones, explicando en la demanda que existían: una estructura puente 1 integrada en el proyecto original, una pequeña ya existente, puente 2, por la que cruzaría de manera provisional y en tercer lugar, una estructura que la CHT pedía que se ejecutara La solicitud no fue respondida, y dado que el personal de la Confederación acudía regularmente a la obra, se ejecutó la sustitución de la tubería,

Dado que tras una serie de incidencias, se les comunicó que se revocaba la autorización, no realizó ninguna de las actuaciones, dejando de cruzar el canal por el puente 2. Se refiere a que remitió escritos de 13 de septiembre de 2016 y 12 de abril de 2017, y finalmente se inició el procedimiento sancionador.

En cuanto al incumplimiento a la condición 4ª, que se entiende que se produce al sustituir la tubería sin memoria descriptiva y tramos afectados, se centra en lo alegado, y en que se había especificado en el proyecto que la afección de la tubería solo era en el enlace del ramal 1 de acceso a la glorieta, y en la condición 4ª citada se imponía la obligación de reponer la tubería completa. Aduce que había sustituido la parte de tubería afectada, y no la totalidad. Y entiende que había cumplido con la condición de acuerdo a la aprobación en su día realizada por la Junta de Comunidades, y había instalado una tubería de iguales características que la de la CHT.Todo esto se había hecho con conocimiento del personal de la Confederación. y tras la revocación todo quedó restituido e incluso mejorado. Puesto que la tubería de polietileno en el tramo afectado fue precisamente lo que hizo. No se había exigido que fuera la totalidad de la tubería. Y entiende que se pretende una obra nueva.

En cuanto a la condición quinta, se había presentado un escrito de aclaraciones puesto que el tablero sobre paso inacabado no era obra que constara en el proyecto. No se ha negado a realizarlo.

Alega en concreto y en primer lugar: adecuado cumplimiento de la autorización emitida, y principio de confianza legítima y actos propios. Aduce que se había revocado la autorización sin que hubiera incumplido los condicionantes, y que se le ha impuesto una obligación sin que se acredite o defina el modo en que la actuación debía acometerse y ello iría contra el principio de confianza legítima.

En segundo lugar, respecto a la obligación de reponer las cosas, entiende que no procede tal obligación, puesto que la recurrente ha sido el brazo ejecutor del proyecto y no se han producido daños al dominio público.

Aduce que la reposición de la tubería sería una obligación de contenido imposible y en cuanto al paso superior, se refiere a que la estructura estaba abierta al público, y el hecho de que se instara a construir un tablero sobre paso inacabado, no estaba en el proyecto original.

Se establece por tanto, una obligación de contenido imposible, y en cuanto a la posible obligación subsidiaria que se establece entiende que no es acorde a Derecho puesto que impondría una obra de mejora y no de restitución. y en quinto lugar, se refiere a que se ha solicitado la legalización de las obras, mediante escrito de 3 de mayo de 2018. Y no se han iniciado los trámites para ello.

Entiende en fin, que la CHT no argumenta los motivos de la sanción, y que la recurrente ha cumplido de manera adecuada la autorización.

Solicita la estimación del recurso en los términos antes expresados.

Aporta documentación, entre la que se destaca solicitud de autorización de los trabajos a realizar, dirigida a la CHT por el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma, copia de contrato de 9 de diciembre de 2015 ente la Secretaria General de la Consejería y el representante de CONSTRUCCIONES SARRIÓN, resolución de la Consejería de Fomento de Castilla La Mancha que autoriza el inicio y la redacción del proyecto modificado, Memoria , acta de comprobación del replanteo de 19 de octubre de 2016.

SEGUNDO- El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que se refiere a que la resolución ha detallado los hechos y a los mismos ha aplicado unas conclusiones debidamente motivadas. Entiende que la pretensión de la actora implica sustituir el criterio de la CHT por el suyo propio.

TERCERO- Es preciso puntualizar una serie de extremos que constan en el expediente administrativo.

En fecha 9 de agosto de 2016 se presenta ante la CHT escrito de la ahora recurrente solicitando autorización para ejecutar las obras de conexión de la CM 43 con la carretera CM 4011. En el escrito se solicita el cruce de canal mediante ejecución de un nuevo tablero mediante un circuito de circulación, y en cuanto al sistema de regadío se explica que el ramal oeste de conexión con la CM 4001 cruza sobre tubería de riego existente, se propone sustituir la tubería por una nueva de polietileno de 600 metros, protegida mediante losa de protección sobre la que se construirá el nuevo canal Se emite informe sobre la necesidad de imponer una serie de condiciones.

En fecha 18 de agosto de 2016 se autorizó la actuación de la recurrente en la zona concreta. En el punto 4º se especifica que las obras de sustitución se ejecutarán previa memoria descriptiva y planos de la actuación . Las obras deben ejecutarse con tubería de polietileno de alta densidad, protegido mediante losa de hormigón y arquetas de registro de hormigón desde el principio hasta el final.

En el punto 5º se especificaba la necesidad de ejecutar losa prefabricada, para nivelar el terreno y la necesidad de supervisión de los trabajos.

La interesada solicitó en fecha 13 de septiembre la valoración de la posibilidad de rebajar la garantía establecida y cuestiones en relación con el mantenimiento del aval. ( consta el escrito concreto en ampliación de expediente). En el escrito cuestiona que tenga obligación de realizar el paso sobre el canal y solicita que se especifique si en su autorización la CHT se refiere a la nueva estructura principal a ejecutar dentro del proyecto.

Se le comunicó que se dejaba sin efecto la autorización y la revocación concreta de fecha 2 de noviembre de 2016, por haberse comprobado el incumplimiento de las condiciones de la autorización en visitas de 20 de octubre de 2016

El 3 de abril de 2017 se formula denuncia contra la empresa por las obras que afectan la Real Acequia del Jarama.

Es preciso tener en cuenta que las condiciones que se imponen para autorizar los trabajos , fijadas en fecha 18 de agosto de 2016, son las que han de cumplirse. Las alegaciones de la actora sobre que había cumplido con lo dispuesto ya que entregó la documentación cuando fueron aprobados por la Junta de Comunidades de Castilla -La Mancha, no pueden acogerse. La encargada de hacer las obras es la ahora recurrente, y es la que ha de cumplir las condiciones establecidas por la Confederación o por el contrario, impugnar las mismas si entendía que excedían de lo posible o de lo que podría llevar a cabo como concesionaria de la construcción. Pero no consta nada en tal sentido, sino que lo que sucede es que se comprueba que no se ha cumplido con lo especificado en las condiciones de la autorización y se le comunica que se revoca la misma, tal como consta en el procedimiento. ( Folio 54) De hecho, en esta revocación, se especifica que se deja sin efecto la anterior de 18 de agosto, y mientras no exista autorización por escrito no pueden realizar trabajos que afecten la Infraestructura del Organismo, y una vez estudiada se propondría nueva autorización pero queda sin efecto la de 18 de agosto. El escrito dirigido por la actora cuestionando su obligación de realizar el paso sobre el canal, no implica una impugnación de la autorización. Por el contrario, la obra se ejecutó de la manera que la actora consideró, y las condiciones que debían cumplirse eran las establecidas en la concreta autorización emitida en relación con las mismas por el órgano competente en esta materia, que es la Confederación Hidrográfica, sin que las autorizaciones de construcción anteriores puedan sustituir los extremos concretados en la resolución de 18 de agosto de 2016.

La recurrente es perfectamente consciente de que no tenía la autorización puesto que se había revocado, lo que le fue comunicado tal como consta, y en concreto mediante escrito de 2 de noviembre de 2016.

Los argumentos que constan en la demanda sobre la condición cuarta no pueden acogerse, puesto que la autorización que se había hecho la DG de Carreteras para realizar los trabajos no es la autorización que la recurrente tenía concedida para su obra concreta y a ella debía atenerse, pero si no estaba conforme, no podía hacer los trabajos en espera de que ello no tuviera consecuencias. Las alegaciones de la demanda sobre que se habían impuesto condicionantes 'extra' no pueden tampoco ser acogidos cuando de hecho se han realizado todos los trabajos, sin haber cumplido las concretas condiciones, no impugnadas formalmente, y por tanto, siendo éstas las que debían regir para la obra. En idéntico sentido cabe pronunciarse respecto a la condición 5ª puesto que los argumentos que se aducen se refieren a la dificultad de su cumplimiento, o a que excedía de lo que se había acordado. Todo ello es previo al hecho evidente de que no se cumplieron estas condiciones, y de que la actora sabía que se había revocado la autorización.

La consecuencia es que se inicia y tramita el procedimiento sancionador tal como consta.

CUARTO. -en concreto se alega que se había cumplido la autorización. Este argumento no puede acogerse puesto que consta que no se cumplieron los concretos puntos citados, y la actora lo asume, sin que sea aplicable el principio de confianza legítima, puesto que la actora conocía el contenido de la autorización y las condiciones concretas impuestas. No se trata de que la Administración haya ido contra sus propios actos, sino de que para realizar los concretos trabajos se ha dictado una autorización pero condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos, que no se cumplieron y esta autorización de hecho fue revocada, de palabra, mediante correo electrónico y finalmente por escrito tal como consta. La actora sabía que no se había autorizado la obra en los términos realizados, luego no cabe aplicar el principio aducido, ni se aprecia que se haya ido contra actos propios. Se han establecido una serie de condiciones para la obra en concreto, condiciones que estaba obligada a cumplir quien tenía concedida la ejecución de la misma, es decir, la recurrente. Una cosa es la autorización general del proyecto y otra la concreta de la obra, en la parte que afecta al dominio público hidráulico, y por tanto compete a la Confederación Hidrográfica. De hecho, las condiciones no fueron en realidad impugnadas. Se dirigió un escrito, alegando que se imponía una suerte de obra añadida, que no estaba en el proyecto, pero en el que en concreto se pide que se reduzca la garantía. No es una impugnación de la autorización, y de hecho, la obra se realizó sin cumplir los concretos condicionados impuestos. Ello dio lugar al procedimiento sancionador incoado contra la empresa.

Se tiene en cuenta en la resolución que las infracciones han prescrito puesto que los hechos se han llevado a cabo con antelación a 6 meses desde la denuncia y se trata de infracciones leves, por lo que solo resta la consecuencia de reponer las cosas al estado anterior, obligación que no ha prescrito De hecho, la resolución establece que la obra puede autorizarse nuevamente, de modo que el procedimiento previo es solicitar esta autorización. Expone de hecho la recurrente que mediante escrito de 3 de mayo de 2018 ha solicitado nueva autorización.

En tales condiciones, la propia recurrente asume que puede solicitar la nueva autorización como la propia resolución establece. El hecho de que se establezca una obligación de reponer las cosas es una consecuencia de la realización de los trabajos sin la autorización concreta, pero se permite la posible autorización, como de hecho se recoge en la comunicación remitida en fecha 2 de noviembre de 2016.

Se realizan una serie de alegaciones sobre la imposibilidad de realizar la reposición de las cosas al estado anterior, y de la nulidad de la declaración de la realización de esta reposición a costa del interesado de no hacerlo éste, pero lo cierto es que todo ello depende de la posible autorización , vía que queda abierta y que en caso de haber sido solicitada debe ser adecuadamente tramitada.

Pero la obligación como tal no es contraria a derecho puesto que constando una autorización con una serie de condiciones, que no se han cumplido y la propia actora en sus alegaciones lo pone de relieve, la consecuencia de la reposición de las cosas a su estado anterior se encuentra en el art. 118 de la Ley de Aguas, y art. 327 del RDPH, de modo que se trata como ha venido entendiendo el TS de ' una obligación que deriva, en sí misma, del acto de alteración o modificación del estado de cosas querido por el ordenamiento, que cabe así imponer a quien lo ha realizado '.

Esta obligación es independiente del hecho de que haya prescrito la acción sancionadora por el hecho de que se imputaban infracciones leves y hubieran transcurrido más de seis meses, ya que esta situación no impide la imposición de esta obligación, que prescribe a los quince años, como establece el art. 327.1 del RDPH cuando dispone: La acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años '.

Por tanto, esta obligación se mantiene incólume y solo puede ser exigida a quien ha incumplido las concretas condiciones. Ahora bien, como se ha explicado, sin perjuicio de que la obra sea autorizada, en cuyo caso, no existiría tal obligación.

Por ello, tampoco procede rechazar la precisión concreta de la resolución consistente en que se realizarían las obras de reposición de las cosas a su estado anterior a cuenta del interesado, puesto que sería una situación de futuro, en caso de que no se legalizara la obra, y de que en tal situación no se llevara a cabo la obra de reposición. Esto no se ha determinado, y todavía no consta si es posible legalizar la misma como apunta, se insiste, la propia resolución y así constaba de hecho cuando se comunica la revocación de la autorización.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso, puesto que la conclusión es que las obras se llevaron a cabo incumpliendo las condiciones concretas impuestas en la autorización, que fue revocada expresamente, como consta en el procedimiento y conoce la recurrente. Sin que la específica autorización con las condiciones especificadas hubiera sido impugnada.

SEXTO-se impone las costas a la recurrente a ser rechazadas sus pretensiones, como establece el art. 139.1 de la LJCA si bien se establece un límite como e permite el apartado cuarto, que en este caso se fija en 600 euros por todos los conceptos.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Rueda Quintero en representación de CONSTRUCCIONESSARRIÓN S.L.,contra Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 25 de enero de 2019 que desestima recurso de reposición frente a Resolución de 16 de abril de 2018 debemos declarar y declaramos que las citadas resoluciones son conformes con el ordenamiento jurídico. Se imponen las costas a la recurrente con el límite de 600 euros.

Notifíquese en legal forma. Contra la presente Sentencia cabe recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 LJCA, con justificación expresa del interés casacional objetivo que revista.