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21/09/2016
Sentencia Administrativo Nº 562/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1578/2009 de 08 de Diciembre de 2015
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Orden: Administrativo
Fecha: 08 de Diciembre de 2015
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: GALLARDO MARTÍN DE BLAS, EVA ISABEL
Nº de sentencia: 562/2015
Núm. Cendoj: 28079330062015100573
Encabezamiento
Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Sexta
C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
33009730
NIG:28.079.33.3-2009/0143492
Procedimiento Ordinario 1578/2009
Demandante:GENERALIDAD DE CATALUÑA
PROCURADOR D. /Dña. FRANCISCO MIGUEL VELASCO MUÑOZ-CUELLAR
Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACION
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
Ponente: Sra. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas.
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Sexta
SENTENCIA Núm.562
Ilmos. Sres.
Presidente:
Dª. Teresa Delgado Velasco.
Magistrados:
Dª. Cristina Cadenas Cortina.
Dª. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas.
D. José Ramón Giménez Cabezón.
D. Luis Fernández Antelo.
En la Villa de Madrid, a nueve de diciembre de dos mil quince.
VISTOel presente recurso contencioso-administrativo nº1578/2009promovido por el Procurador Sr. Velasco Muñoz Cuéllar, en nombre y representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la Resolución dictada, en fecha 6 de Julio de 2009, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes (Ministerio de Trabajo e Inmigración); habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante que solicitó se suspendieran las actuaciones hasta que constara la resolución del Tribunal Constitucional que pusiera fin al conflicto positivo de competencias nº 9077/2008 con suspensión del plazo para formalizar escrito de demanda desde la fecha de presentación del escrito el día 6 de Mayo de 2010 a lo que se accedió.
Mediante Providencia de 24 de Junio de 2015 se alzó la suspensión dando traslado a la representación de la actora para formalizar la demanda lo que verificó mediante escrito, en el que suplica se dicte Sentencia por la que se declare la nulidad de la Resolución de 6 de Julio de 2009 de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes del Ministerio de Trabajo e Inmigración por la que se convocó la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, cofinanciados por el Fondo Europeo de Integración, por concurrir causa de nulidad radical de la misma
Que como situación jurídica individualizada a favor de la recurrente, dado el total respeto a la situaciones jurídicas consolidadas respecto de los beneficiarios de la convocatoria de subvenciones impugnadas se fije la obligación de la AGE de trasladar a la GC todos y cuantos expedientes o actuaciones administrativas se deriven de la resolución de la convocatoria de referencia y afecten al ámbito territorial de Cataluña a fin de que, por parte de la Administración titular de competencia, se pueda continuar ejerciendo las facultades que, como tal, se establecen en la Ley 38/2003 de 17 de Noviembre General de Subvenciones.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.
TERCERO.- Verificada la contestación a la demanda, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.
CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 7 de diciembre de 2015.
QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.
Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas.
Fundamentos
PRIMERO.- El presente recurso se interpone por la recurrente contra el acto administrativo identificado en la resolución dictada, en fecha 8 de Julio de 2009, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes por la que se convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes cofinanciada por el Fondo Europeo de Integración.
La parte actora Generalidad de Cataluña (GC) formula su recurso alegando, en esencia, que:
- No consta notificada respuesta alguna al requerimiento de anulación formulado por la recurrente por lo que ha recurrido nuevamente ante esta jurisdicción como año tras año cuando la Administración General del Estado (AGE) convoca subvenciones sin ajustarse a la doctrina del Tribunal Constitucional (TC), del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y de este Tribunal sin competencias para hacerlo en el ámbito de la asistencia o servicios sociales ya que ha sido asumida por la GC a través de su Estatuto de Autonomía.
- Invoca Sentencias que han anulado Ordenes y convocatorias concretas tanto de esta misma Sala y Sección de 3 de Diciembre de 2014 y 18 de Diciembre del mismo año; como Sentencias del TC 13/1992 , del Pleno 178/2011 , 177/2012 , 226/2012 , 243/2012 , 2172013m 52/2013 y 70/2013 y otras posteriores en las que se viene a decir que la competencia del Estado en materia de inmigración en aplicación del artículo 149.1.2 de la CE no es de alcance ilimitado dada la dimensión del fenómeno migratorio que enerve los títulos competenciales de las CCAA de carácter sectorial con incidencia en la población migratoria de importancia en prestaciones de servicios sociales y políticas públicas tales como la educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura de tal forma que correspondiendo al Estado el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante en España corresponde a las CCAA las competencias siguientes a dicha calificación como la asistencia social respecto de las cuales el Estado no conserva un título competencial específico o genérico de Intervención.
- Interpone este recurso para que se borren los efectos del acto recurrido y produzca los necesarios efectos erga omnes.
- El Estado creó el Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes dotado a cargo de los Presupuestos Generales del Estado destinado a subvenciones a las CCAA para financiar sus actividades en la materia que fue reconocido con rango legal en el artículo 4 de la Ley Orgánica 4/2000 y por su parte el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países cuya planificación puede corresponder a la AGE pero debe destinarse a la implementación de las acciones de las Administraciones territorialmente competentes ya que según la Jurisprudencia la procedencia europea de los fondos no supone título competencial alguno a favor del Estado en materias respecto de las cuales no tenga competencia dejando de dotar el Fondo de Apoyo y convocando subvenciones de forma centralizada sin participación de las CCAA con infracción del principio de lealtad institucional.
- Con la resolución recurrida se invaden competencias asumidas por la GC en la
Ley Orgánica 6/2009 de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, particularmente el artículo 166 , el 138 regulador de las competencias de la GC en materia de inmigración en base a la cual publicó la
Ley 10/2010 sobre acogida de personas inmigrantes y la 12/2007 de servicios sociales y también en relación con el artículo 114.2 del EAC concluyendo que la resolución recurrida como anteriormente la resolución de 11 de Agosto de 2008 y la Orden en que ambas se fundan que es la
- Menciona el informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico de 16 de Junio de 2009 y además que en la elaboración y redacción de la convocatoria recurrida no se hizo partícipe a la GC del carácter no territorializable de las subvenciones estatales como prevé el 114.2 del EAC. Tampoco se le había participado mediante la observancia por la AGE de la obligación de participar las decisiones sobre inmigración a la GC a a tenor del artículo 138.3 del EAC mencionando , además, todas las Sentencias de diferentes Tribunales sobre la distribución de competencias entre la AGE y las CCAA.
El Abogado del Estado alega, en esencia, que hay un creciente proceso de reivindicación de mayores espacios por parte de las CCAA ligados a la ordenación de materias que son competencia exclusiva del Estado como trabajo Seguridad Social o inmigración. Las competencias que invoca la CCAA para favorecer la integración son limitadas y se reducen a asistencia social y primera acogida y el concepto de integración de la resolución es más amplio por lo que la gestión debe ser centralizada y considera que no es posible considerar aplicable al supuesto las Sentencias de conflictos de competencia del Tribunal Constitucional planteados por la GC invocadas por la recurrente.
SEGUNDO
.- El objeto del presente recurso se centra en determinar la conformidad o no a Derecho de la Resolución la Resolución de 6 de Julio de 2009 de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes del Ministerio de Trabajo e Inmigración por la que se convocó la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, cofinanciados por el Fondo Europeo de Integración que se dictó de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 de la
Ambas partes han esgrimido varios argumentos en apoyo de sus pretensiones si bien esta Sección considera que la resolución que se dicte debe inspirarse en la
Sentencia dictada, en fecha 31 de Enero de 2013, por el Pleno del Tribunal Constitucional de
26 de Febrero de 2013 STC 26/2013 que resolvió el conflicto de competencia nº 9077/2010 promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con la
El motivo es que, al fundarse la resolución objeto del presente recurso en la Orden TIN/2158/2008 que constituía, a su vez, el objeto del conflicto de competencia resuelto en dicha Sentencia en la que, también, se revisaba la resolución dictada en similares términos a la que nos ocupa si bien respecto del año 2008, el pronunciamiento del pleno del Tribunal Constitucional debe considerarse vinculante máxime cuando se dictó en el seno de un conflicto de competencias entre las mismas partes.
Debemos referirnos a la valoración jurídica y los pronunciamientos consiguientes reflejados en la Sentencia.
En primer lugar se refirió a las consecuencias de la derogación de la Orden y de que la Resolución hubiera agotado sus efectos lo que es extrapolable al presente recurso dado que se encuentran en igual situación atendida la derogación de la Orden en que se funda la resolución recurrida y del agotamiento de los efectos de la Resolución, de 6 de Julio de 2009, objeto del presente recurso.
Decía así el Tribunal Constitucional respecto de esta cuestión:
'La incidencia de la citada derogación sobre el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad debe ser examinada a la luz de lo que este Tribunal ha afirmado reiteradamente en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial, pues hemos dicho que «la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos» (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo [RTC 2011, 18], F. 3, y las allí citadas). De modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia será la no desaparición del conflicto (por todas, STC 133/2012, de 19 de junio [RTC 2012, 133], F. 2).
Así, en el presente asunto, en el que la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio, objeto de impugnación ha sido explícitamente derogada por la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, se produce la sustitución de la orden objeto de conflicto por otra normativa que reproduce, aun con una redacción diferente, las mismas cuestiones objeto de controversia. Por tanto, en aplicación de la doctrina de este Tribunal ha de alcanzarse la conclusión de que, pese a su modificación, el conflicto de competencia promovido mantiene vivo su objeto.
En lo que se refiere a la resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, y aunque la misma haya agotado ya sus efectos, no cabe sino igualmente afirmar que el conflicto de competencia mantiene, también, frente a ella vivo su objeto, pues lo relevante no es tanto el agotamiento de los efectos de la concreta norma impugnada cuanto determinar si con ese agotamiento ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que el objetivo al que sirven los procesos competenciales es poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias. Cabe, igualmente, trasladar a los supuestos de resoluciones que convocan ayudas para un año concreto y que agotan, así, sus efectos, nuestra doctrina dictada en relación con la vigencia de las Leyes de presupuestos, a cuyo tenor «excluir la posibilidad de examen constitucional en estos supuestos 'sería tanto como negar la posibilidad de control por este Tribunal Constitucional de determinadas normas con vigencia limitada en el tiempo... creándose así un ámbito normativo (estatal o autonómico) inmune al control de la jurisdicción constitucional' (por todas, STC 13/2007, de 18 de enero [RTC 2007, 13], F. 1)» [ STC 197/2012, de 6 de noviembre (RTC 2012, 197), F. 2]'.
Es por todo ello que procede entrar a conocer del fondo del objeto material del recurso.
TERCERO.- Partiendo de tales consideraciones debemos examinar las valoraciones jurídicas de la Sentencia que son:
'Las partes discrepan sobre el encuadramiento competencial de las referidas ayudas, pues mientras que la Comunidad Autónoma considera que las mismas son enmarcables en el título competencial autonómico en materia de asistencia social, la Abogado del Estado afirma que se fundamentan en las competencias del Estado sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos del art. 149.1.1 CE (RCL 1978, 2836), sobre inmigración del art. 149.1.2 CE ; sobre hacienda general y deuda del Estado del art. 149.1.14 CE y sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 CE .
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Para identificar la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones controvertidas en el presente conflicto, debemos examinar en primer lugar el contenido concreto tanto de la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio (RCL 2008, 1403), como de la resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.
La Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio, tiene por objeto el establecimiento de las bases reguladoras de la concesión de subvenciones públicas a municipios, mancomunidades de municipios, comarcas o aquellas otras entidades locales que se determinen en la correspondiente resolución de convocatoria para «la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes. A estos efectos, se entiende como innovadores aquellos programas cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local» (art. 1 de la orden).De acuerdo con la orden, las ayudas se podrán conceder a aquellas entidades locales que superen los umbrales de población y porcentajes de extranjeros no comunitarios empadronados que se determinen en la correspondiente convocatoria. Y se darán para desarrollar proyectos innovadores y siempre que las entidades locales aporten una cofinanciación a determinar en la resolución de convocatoria (art. 3). La orden tras establecer los órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento (art. 4) se completa con la regulación de los siguientes aspectos: la forma de presentación de solicitudes (solicitud, memorias, presupuesto de los programas, documentación y subsanación de errores) (art. 5); los criterios de valoración de la subvención (art. 6); la evaluación y propuesta de resolución (art. 7); la resolución (art. 8); el pago de la subvención (art. 9); la modificación de los programas (art. 10); las subcontrataciones (art. 11); la modificación de la resolución de la concesión de la subvención (art. 12); las obligaciones de los beneficiarios (art. 13); el control, seguimiento y evaluación (art. 14); la justificación de la subvención a través de las memorias justificativas y explicativas de la realización del programa subvencionado (arts. 15, 16 y 17); la responsabilidad y el régimen sancionador (art. 18); los reintegros (art. 19); más tres disposiciones finales referidas al régimen jurídico de aplicación supletoria, a las facultades de desarrollo y a la entrada en vigor.'
En la resolución que revisamos en el presente recurso, además de la remisión expresa a la Orden indicada con carácter general, el artículo 4 que regula la presentación de solicitudes remite al artículo 5 de la Orden, el 6 sobre órganos competentes remite al 4 de la Orden de Bases, el artículo 10 sobre las obligaciones de los beneficiarios remite con carácter general y en particular al artículo 19 de y el 13 establece la supletoriedad con carácter genérico en todo lo no regulado por la propia Resolución. Por todo lo cual la resolución objeto del presente recurso se encuentra presente en toda la regulación contenida en la resolución.
'.....La resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas, para el año 2008, subvenciones que se regirán por lo dispuesto en la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio (apartado primero). En sus distintos apartados la Resolución recoge aspectos relativos al objeto, programas y financiación (apartado segundo), a los requisitos de los beneficiarios (apartado tercero), a la presentación de solicitudes (apartado cuarto), a la subsanación de errores (apartado quinto), a los órganos competentes (apartado sexto), a los criterios de valoración de los programas (apartado séptimo), plazo de ejecución (apartado octavo), a la resolución (apartado noveno), a las obligaciones de los beneficiarios (apartado décimo), a la justificación económica (apartado undécimo) o la necesidad de tener en cuenta lo dispuesto en la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio en todo lo no contemplado en la resolución (apartado duodécimo).
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A la vista del contenido de la orden y de la resolución objeto del presente conflicto debemos examinar a continuación si las ayudas controvertidas se encuadran en alguna de las materias que nos plantea el escrito de la Abogacía del Estado o, alternativamente, en la materia que nos plantea la representación de la Generalitat de Cataluña.
A estos efectos debemos recordar la doctrina establecida por
este Tribunal en la reciente
STC 227/2012, de 29 de noviembre
(RTC 2012, 227), donde se planteaba la conformidad con la Constitución de la
a) Así, debemos descartar, en primer lugar, que las ayudas del Estado establecidas en la disposiciones objeto de conflicto puedan fundamentarse en la competencia del Estado sobre inmigración del art. 149.1.2 CE (RCL 1978, 2836), para lo cual debemos recordar -como hacíamos en la STC 227/2012, de 29 de noviembre (RTC 2012, 227)- la doctrina de este Tribunal en relación con el alcance de aquel título competencial estatal.
En la STC 31/2010, de 28 de junio , afirmamos que «como señala el Abogado del Estado, la evolución del fenómeno inmigratorio en España impide configurar la competencia estatal ex art. 149.1.2 CE como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria, en relación con la cual han adquirido especial importancia las prestaciones de determinados servicios sociales y las correspondientes políticas públicas (educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura, etc.)». (F. 83).
Ciertamente, en el ámbito de la prestación de servicios públicos a los inmigrantes en ejercicio de sus derechos sociales -por ejemplo, educación, sanidad, vivienda, servicios sociales o cultura- el Estado siempre podrá ejercer sus competencias específicas reservadas en los diversos títulos del art. 149.1 CE -competencias, por ejemplo, en materia de educación, sanidad o régimen de la seguridad social-. Sin embargo, se debe excluir que sobre tal ámbito incida la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.2 CE . Así, si bien la entrada y residencia de extranjeros se inscriben en el ámbito de la inmigración y la extranjería, las ayudas previstas en la orden objeto del presente conflicto no se corresponden con esta materia constitucional, pues el objeto de las mismas -la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes, entendiendo a estos efectos como innovadores aquellos programas cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local según el art. 1 de la orden objeto de conflicto- es más propio, como explicaremos ahora, de la materia de asistencia social.
b) Debemos descartar, en segundo lugar -como ya hicimos en la STC 227/2012, de 29 de noviembre (RTC 2012, 227), F. 4-, que las ayudas del Estado establecidas en las disposiciones objeto de conflicto puedan fundamentarse en la competencia del Estado sobre hacienda general y deuda del Estado del art. 149.1.14 CE , para lo cual debemos recordar igualmente la doctrina de este Tribunal en relación con el alcance de aquel título competencial estatal.
En la STC 233/1999 (RTC 1999, 233), sostuvimos que «sólo de manera puntual podrá el Estado regular con carácter exclusivo tal materia [la regulación de la Hacienda local], haciendo prevalecer el otro título competencial a que hace referencia el art. 1.1 LHL, esto es, el de la 'Hacienda general' del art. 149.1.14 CE . Así ocurrirá, en efecto, en aquellos casos en los que la normativa estatal tenga por objeto la regulación de instituciones comunes a las distintas Haciendas o de medidas de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales. O también cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el art. 142 CE , en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los arts. 137 , 140 y 141 CE ( SSTC 96/1990 [RTC 1990 , 96] , fundamento jurídico 7º; 237/1992 [RTC 1992 , 237] , fundamento jurídico 6º; 331/1993 [RTC 1993, 331], fundamentos jurídicos 2º y 3º; y 171/1996 [RTC 1996, 171], fundamento jurídico 5)». ( STC 233/1999, de 16 de diciembre , F. 4).
Tal doctrina nos ha llevado a descartar recientemente que el Estado ejercite la competencia sobre «hacienda general» contemplada en el art. 149.1.14 CE , cuando su regulación no tenga como objeto o finalidad principal ni la regulación de instituciones comunes de la hacienda local, ni la salvaguarda de la suficiencia financiera de las entidades locales ( STC 150/2012, de 5 de julio [RTC 2012, 150], F. 4). Esta conclusión es plenamente aplicable ahora al presente conflicto, pues las ayudas previstas en la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio (RCL 2008, 1403), y convocadas por la Resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, tienen como objetivo la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes, entendiendo a estos efectos como innovadores aquellos programas cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local ( art. 1 de la orden). Objetivo que permite descartar que el Estado ejercite en este caso la competencia sobre «hacienda general» contemplada en el art. 149.1.14 CE (RCL 1978, 2836), pues las ayudas previstas en las disposiciones referidas no tienen como objeto o finalidad principal ni la regulación de instituciones comunes de la hacienda local, ni la salvaguarda de la suficiencia financiera de las entidades locales. Ciertamente, a través de las ayudas previstas, el Estado financia a los Ayuntamientos para que realicen programas que faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia. Pero esta transferencia de recursos de la hacienda estatal a las locales persigue no tanto la financiación de las entidades locales como la integración social de la población inmigrante.
c) Debemos descartar, en tercer lugar -y como igualmente hicimos en la STC 227/2012, de 29 de noviembre (RTC 2012, 227), F. 4-, que las ayudas del Estado establecidas en las disposiciones objeto de conflicto puedan fundamentarse en la competencia del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 CE .
En efecto, este Tribunal ha descartado recientemente la posibilidad de que el carácter bifronte del régimen local que, entre otros extremos, permite que el Estado entable relaciones directas con las entidades locales, pueda fundamentar que el Estado puede interesarse en el ejercicio de las competencias locales mediante el otorgamiento de subvenciones directas sin intervención autonómica, pues tal como dijimos «entonces 'este planteamiento debe rechazarse ya que no se refiere a una materia o sector de la actividad pública en concreto. Como hemos señalado en reiteradas ocasiones y desde fecha muy temprana, la subvención no es concepto que delimite competencias ( STC 95/1986, de 10 de julio [RTC 1986, 95], F. 3, con cita de la SSTC 39/1982, de 30 de junio [RTC 1982 , 39 ]; y 179/1985, de 19 de diciembre [RTC 1985, 179]), por lo que es preciso incardinar las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate según la distribución constitucional de competencias existente en la materia ( STC 129/2010, de 29 de noviembre [RTC 2010, 129], F. 3, con cita de la STC 65/2010, de 18 de octubre [RTC 2010, 65], F. 5)' ( STC 150/2012, de 5 de julio [RTC 2012, 150], F. 4)». [ STC 227/2012 , F. 4 d), comillas interiores suprimidas].
d) Descartadas las opciones de encuadramiento material planteadas en el escrito de la Abogacía del Estado, debemos examinar ahora el encuadramiento de las ayudas en la materia que nos plantea la Generalitat de Cataluña, la materia de asistencia social.
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de definir el alcance de la materia asistencia social, cuando ha afirmado que, «atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces» ( STC 36/2012, de 15 de marzo [RTC 2012, 36], F. 4). Bajo esta caracterización se deben encuadrar las subvenciones recogidas en la orden objeto del presente conflicto de competencia, pues tienen como objeto precisamente, tal como se recoge en su art. 1, «la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes. A estos efectos, se entiende como innovadores aquellos programas cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local».
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Una vez identificada la materia a la que se refieren las disposiciones objeto de conflicto, asistencia social, hemos de examinar la distribución de competencias sobre la misma que se deriva de lo dispuesto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
La Constitución se refiere a la asistencia social en el art. 148.1.20 CE (RCL 1978, 2836)como una materia sobre la que las Comunidades Autónomas pueden asumir la competencia. Así lo ha hecho Cataluña en el art. 166 de su vigente Estatuto de Autonomía. Debemos señalar que en este momento se encuentra vigente la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio (RCL 2006, 1450), de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, a cuyas prescripciones, y no a las estatutarias vigentes en el momento de formalizarse el recurso, habremos de atenernos de acuerdo con nuestra doctrina según la cual el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia ( STC 1/2011, de 14 de febrero [RTC 2011, 1], F. 2 y doctrina allí citada).
El art. 166 del vigente Estatuto de Autonomía caracteriza las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de asistencia social como exclusivas; no obstante, como hemos tenido la oportunidad de reiterar, la competencia de la Comunidad Autónoma «no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1 CE , sea cuando éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto jurídico». ( STC 31/2010, de 28 de junio [RTC 2010, 31], F. 104). Al respecto, debemos insistir una vez más que las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE , aunque se enuncien como «competencias exclusivas», no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional. Por tanto, y como ya tuvimos ocasión de afirmar en relación, precisamente, con el art. 166 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, «el enunciado de la competencia autonómica como exclusiva no enerva las diferentes competencias del Estado que puedan estar implicadas ( art. 149.1.6 , 7 y 17 CE , entre otras), debiendo insistir, no obstante, en que de ningún modo se precisa una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE , puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios». ( STC 31/2010 , F. 104).
En el presente conflicto la Abogado del Estado ha defendido que el Estado puede regular las ayudas controvertidas con arreglo al art. 149.1.1 CE . Sin embargo, este Tribunal en la reciente STC 227/2012, de 29 de noviembre (RTC 2012, 227), F. 5, ya descartó que el Estado pudiera justificar en este título unas ayudas prácticamente iguales a las contenidas en las disposiciones objeto del presente conflicto. En efecto en aquella ocasión afirmamos que «nuestra doctrina sobre el art. 149.1.1 CE afirma que 'no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento' (entre otras, SSTC 239/2002, de 11 de diciembre [RTC 2002, 239] , F. 10 ; 228/2003, de 18 de diciembre [RTC 2003, 228] , F. 10 ; y 150/2012, de 5 de julio [RTC 2012, 150], F. 4). Así lo hemos recordado recientemente en las SSTC 173/2012, de 15 de octubre (RTC 2012, 173) , F. 5 a ); y 177/2012, de 15 de octubre (RTC 2012, 177), F. 5 a), en las cuales rechazamos que el art. 149.1.1 CE fuese un título competencial suficiente para justificar determinadas ayudas en materia de asistencia social. Por otra parte, debemos descartar que la regulación de las ayudas controvertidas pueda relacionarse con el título competencial ex art. 149.1.1 CE , pues ni por su objeto ni por su contenido ni por los beneficiarios cabe apreciar conexión directa con 'la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales'». En efecto, de una parte, los beneficiarios de las ayudas previstas son los municipios y las mancomunidades de municipios de población igual o superior a 5.000 personas; de otra, el objeto de las ayudas previstas es el desarrollo de actuaciones y programas innovadores por dichas entidades locales en el ámbito de sus competencias; y, por último, el objeto de las ayudas previstas es el fomento de «la integración de los inmigrantes», esto es, tal como se precisa en el art. 3.1 de la orden, extranjeros no comunitarios que estén empadronados en los respectivos municipios, y no se trata, por tanto, de «la igualdad de todos los españoles». En suma, resulta clara la desvinculación de la orden controvertida con respecto al título competencial estatal ex art. 149.1.1 CE ( STC 227/2012, de 29 de noviembre , F. 5). Doctrina que ahora debemos aplicar a las ayudas objeto del presente conflicto para descartar que la acción del Estado se pueda fundamentar en el título recogido en el art. 149.1.1 CE .
El hecho de que no se puedan fundamentar las subvenciones objeto de conflicto en el título competencial previsto en el art. 149.1.1 CE no supone, no obstante, la imposibilidad para el Estado de financiar este tipo de acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pues hemos afirmado que «el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del capítulo III del título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica» ( STC 13/1992, de 6 de febrero [RTC 1992, 13], F. 7). El Estado tiene, por tanto, la capacidad para poner su poder de gasto al servicio de una política de asistencia social, en el ejercicio soberano de la función legislativa presupuestaria, sin perjuicio de que corresponda a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia social.
En la STC 13/1992 este Tribunal estableció un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en cuanto al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público, resumido en cuatro supuestos generales que, pese al carácter abierto del esquema en el que se insertan, continúan siendo referente constante de nuestra doctrina posterior y de las alegaciones de las partes en los procesos de constitucionalidad. Dichos supuestos generales concilian la distribución competencial existente en cada materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por un lado, con la reconocida potestad subvencional de gasto público que ostenta el Estado, por otro.
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Así, una vez expuesto el marco competencial, de los términos del debate procesal trabado entre las partes podemos apreciar que la controversia entre las mismas versa, en realidad, en torno a la aplicación al caso concreto de la consolidada doctrina de este Tribunal en materia de subvenciones y ayudas públicas, en particular la contenida en la STC 13/1992 (RTC 1992, 13). Así, lo discutido resulta ser la concurrencia de las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional (en concreto, en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, de 6 de febrero ) para que resulte justificada la regulación completa de las subvenciones y la centralización de la gestión que se contienen en la orden y la resolución objeto de conflicto. De hecho, el debate trabado entre las partes, una vez encuadradas las ayudas controvertidas en la materia asistencia social, es reconducible a la determinación del supuesto que, de los cuatro que hemos contemplado en nuestra doctrina, resulta de aplicación a las ahora controvertidas.
Al respecto, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat, entiende que nos encontramos en el denominado primer supuesto, recogido en el fundamento jurídico 8 a) de aquélla, pues, tras afirmar que la doctrina de este Tribunal nunca ha amparado en el art. 149.1.1 CE (RCL 1978, 2836)el establecimiento de líneas de subvención para programas de acción social, considera que el papel del Estado en materia de asistencia social debería agotarse al trazar prioridades en la Ley de presupuestos, territorializando en la propia Ley los recursos empleados. Por su parte, del escrito de la Abogado del Estado, y una vez hemos descartado que las ayudas previstas en las disposiciones objeto de conflicto se puedan justificar en los diversos títulos competenciales alegados, se podría deducir que, puesto que se justifica la acción del Estado en el ejercicio de la competencia prevista en el art. 149.1.1 CE , resultaría procedente la aplicación a las ayudas previstas de la doctrina recaída en el fundamento jurídico 8 d) de la misma Sentencia 13/1992 , que faculta no sólo para la regulación completa de las ayudas sino también para su gestión centralizada por el Estado.
Debemos pronunciarnos ahora sobre cuál de estos dos supuestos -a) o d)- le es de aplicación a las disposiciones objeto de conflicto en razón a sus características. Y precisamente en razón de éstas, confirmamos que las subvenciones reguladas en la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio (RCL 2008, 1403), y convocadas por la resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, se incluyen en el primer supuesto recogido en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992 . En efecto, al no poder justificarse aquéllas en título competencial estatal alguno, ni genérico ni específico, tal como hemos argumentado en los fundamentos jurídicos 5 y 6 de la presente Sentencia, no se cumple la premisa exigida por el cuarto supuesto de la STC 13/1992 , F. 8 d), para justificar la gestión centralizada -que el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia-, por lo que no es necesario entrar a examinar si se dan las otras circunstancias excepcionales que exige aquel supuesto.
Por tanto, puesto que la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre asistencia social y el Estado no ha invocado título competencial suficiente -genérico o específico- sobre la misma, las ayudas quedan ubicadas en el referido primer supuesto [ STC 13/1992 , F. 8 a)], que excluye la posibilidad de gestión centralizada.
Así, la regla general sobre el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público del Estado en aquellas materias en las que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva y el Estado carece de título competencial alguno, tanto genérico como específico, indica que la intervención estatal debe limitarse a «decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores..., de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad», y que «esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado» [ STC 13/1992 , F. 8 a)].
No obstante, en materia de asistencia social debemos tener presente además nuestra reciente doctrina sobre el alcance de la potestad subvencional estatal en ese campo, según la cual, aun tratándose de una materia incluida en el primero de los cuatro supuestos sistematizados en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 , hemos afirmado que «consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso- mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos» ( SSTC 178/2011, de 8 de noviembre [RTC 2011, 178] , F. 7 ; y 36/2012, de 15 de marzo , F. 8; doctrina aplicada posteriormente en las SSTC 72/2012, de 16 de abril [RTC 2012, 72] , F. 4 ; 73/2012, de 16 de abril [RTC 2012, 73] , F. 4 ; 77/2012, de 16 de abril [RTC 2012, 77] , F. 4 ; 173/2012, de 15 de octubre [RTC 2012, 173] , F. 7 ; 177/2012, de 15 de octubre [RTC 2012, 177] , F. 7 ; 226/2012, de 29 de noviembre [RTC 2012, 226] , F. 3 ; y 227/2012 de 29 de noviembre [RTC 2012, 227], F. 5).
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Sobre la base precedente debemos proceder al examen individualizado de los distintos preceptos de la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio (RCL 2008, 1403), por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones. En lo que se refiere a la resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones de acuerdo con las bases contenidas en la Orden TIN/2158/2008, lo que procede es la declaración de inconstitucionalidad de la disposición en su totalidad, en cuanto que como acto que originó el conflicto está «viciado de incompetencia» ( art. 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ) por corresponder a la Comunidad Autónoma la competencia para realizar la convocatoria de las subvenciones.
a) El art. 1 de la
b) El art. 2 de la
c) El art. 3 de la
d) Los arts. 4 y 5 de la
e) El art. 6 de la
f) Los arts. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la
g) La disposición final primera de la Orden TIN/2158/2008 no vulnera las competencias autonómicas al remitirse supletoriamente, «en lo no previsto en la presente Orden», a lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre (RCL 2003, 2684), general de subvenciones, al Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (RCL 2006, 1471, 2038), por el que se aprueba el reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, y a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, pues dicha remisión se efectúa en términos genéricos y con respecto a normas de carácter predominantemente básico, que son, por tanto, aplicables al conjunto de las Administraciones públicas, y sin perjuicio de que se pueda determinar, a través de los correspondientes procesos constitucionales, la compatibilidad de tales normas con el bloque de constitucionalidad, algo que no se ha suscitado en el presente conflicto de competencia.
h) La disposición final segunda, que reconoce a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes facultades de desarrollo de la orden, es inconstitucional, porque la capacidad del Estado para regular las subvenciones estatales en materia de asistencia social se circunscribe según nuestra doctrina a los aspectos centrales del régimen subvencional y no puede extenderse a «todas las resoluciones necesarias para la aplicación de esta orden» ni a la resolución de las «dudas concretas que en relación con la misma se susciten».
i) La disposición final tercera regula únicamente la entrada en vigor de la norma, lo cual no vulnera las competencias autonómicas.
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Antes del fallo, debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurren la orden y la resolución objeto de conflicto, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos ( SSTC 75/1989, de 21 de abril [RTC 1989 , 75] , 13/1992, de 6 de febrero [RTC 1992 , 13] , 79/1992, de 28 de mayo [RTC 1992 , 79] , 186/1999, de 14 de octubre [RTC 1999, 186], entre otras), aquellas bien ya han agotado sus efectos y se podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas, bien han quedado derogada. Por ello, la pretensión del Gobierno de la Generalitat de Cataluña ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida.
No obstante, debemos recordar nuevamente lo que dijimos en la STC 208/1999, de 11 de noviembre (RTC 1999, 208), F. 8, sobre la necesidad de que, para la plena realización del orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se evite la persistencia de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado competencias que no le corresponden. Como afirmamos «la lealtad constitucional obliga a todos» ( STC 209/1990, de 20 de diciembre [RTC 1990, 209], F. 4) y comprende, sin duda, el respeto a las decisiones de este Alto Tribunal.'
En consecuencia todos los argumentos y valoraciones jurídicas necesarias para responder a las cuestiones puestas de manifiesto por las partes en el recurso obtuvieron oportuna contestación en la Sentencia de Pleno del Tribunal Constitucional de 30 de Enero de 2013 reproducida, y, en consecuencia el pronunciamiento de esta Sala y Sección se debe ajustar al mismo.
En el Fallo de la Sentencia se acordó:
'Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 9077-2008 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio (RCL 2008, 1403), por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones a entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, y contra la resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección general de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, y en consecuencia declarar, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 8 de la presente Sentencia, que vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña la resolución referida y los arts. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 y la disposición final segunda de la orden referida .'
De conformidad con dicho pronunciamiento, y, puesto que la totalidad de la resolución se funda en la Orden, a la que tiene por supletoria y cuyos artículos anulados aplica en preceptos concretos, y, teniendo en cuenta además que la Resolución dictada en 2008 con idéntico contenido se anuló en la Sentencia reproducida, es por lo que debe estimarse íntegramente el recurso interpuesto.
CUARTO.- Procede imponer las costas a la parte que ha visto desestimadas sus pretensiones a tenor de lo previsto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa reformada por Ley 37/2011.
VISTOSlos artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que DEBEMOS ESTIMARel recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador Sr. Velasco Muñoz Cuéllar, en nombre y representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la Resolución dictada, en fecha 6 de Julio de 2009, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes (Ministerio de Trabajo e Inmigración, por lo que debemos declarar y declaramos que dicha resolución no es ajustada a Derecho, y, en consecuencia, la anulamos. Con expresa imposición de costas a la parte que ha visto desestimada su pretensión.
Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art.248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Procedimiento Ordinario 1578/2009
PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D. /Dña. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día 19 de enero de 2016 de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.